社區(qū)矯正立法專題研究

四川省司法廳課題組

社區(qū)矯正立法專題研究

四川省司法廳課題組

社區(qū)矯正是目前在很多國(guó)家普遍施行的刑罰執(zhí)行制度。在我國(guó)，無(wú)論理論研究還是實(shí)踐領(lǐng)域，社區(qū)矯正仍然處于早期的發(fā)展和探索階段。這項(xiàng)制度不僅牽涉到我國(guó)刑罰執(zhí)行的改革與完善，也是中央司法改革的重要內(nèi)容。由于人民群眾所能直接感受到的正義，往往不來(lái)自定罪，而來(lái)自刑罰的執(zhí)行①高艷東：《量刑與定罪互動(dòng)論——為了量刑公正可變換罪名》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2009年第5期。，因此，社區(qū)矯正是中國(guó)法治事業(yè)的前沿領(lǐng)域。它向人民群眾生動(dòng)展示、示范著“行動(dòng)中的法”（law in action）。確立和完善社區(qū)矯正法律制度既是對(duì)社會(huì)實(shí)踐的一種法律確認(rèn)，也是對(duì)社會(huì)實(shí)踐的一種促進(jìn)和推動(dòng)。立法工作是實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正規(guī)范化、制度化和法制化的前提，因此，對(duì)現(xiàn)存的規(guī)范體系進(jìn)行梳理、對(duì)未來(lái)的立法方案提供建議顯得尤為重要。

一、社區(qū)矯正的背景、重要性

社區(qū)矯正相對(duì)于監(jiān)獄矯正而言，是一種不使罪犯與社會(huì)隔離并利用社區(qū)資源改造罪犯的方法，是所有在社區(qū)環(huán)境中管理教育罪犯方式的總稱②康樹華：《社區(qū)矯正的歷史、現(xiàn)狀與重大理論價(jià)值》，《法學(xué)雜志》，2003年第24卷第5期。。在西方國(guó)家，這一制度與“恢復(fù)性司法”（restorative justice） 理論的發(fā)展息息相關(guān)③Johnstone， Gerry， Daniel W． Van Ness． Handbook of Restorative Justice． Devon， UK: Willan Publishing， 2007: 55．。與傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)懲罰性（punitive）的刑事司法制度不同，“恢復(fù)性司法”強(qiáng)調(diào)被害人與犯罪人的需求，通過(guò)被害人、犯罪人共同參與到以社區(qū)為基礎(chǔ)的非對(duì)抗性程序中，實(shí)現(xiàn)犯罪人的再社會(huì)化。

隨著人類文明的進(jìn)步，刑罰剝奪犯罪人自由的程度逐漸寬緩?？傮w上，刑罰制度經(jīng)歷了從肉刑到監(jiān)禁刑，從監(jiān)禁刑到非監(jiān)禁刑的發(fā)展過(guò)程。在此背景下，一方面，犯罪學(xué)與社會(huì)學(xué)的相關(guān)理論為社區(qū)矯正制度的發(fā)展奠定了基石，例如：刑法適用的謙抑性原則與刑罰執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性原則，強(qiáng)調(diào)在慎用刑罰的前提下獲得最大的社會(huì)效益，有效預(yù)防和控制犯罪；犯罪學(xué)的標(biāo)簽理論指出犯罪不僅是個(gè)人的行為，也是社會(huì)對(duì)該行為作出標(biāo)定或反應(yīng)的結(jié)果④李明琪、楊磐：《犯罪學(xué)標(biāo)簽理論的應(yīng)然走向》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2012年第28卷第3期。。從這個(gè)意義上講，降低犯罪率需要反思犯罪產(chǎn)生的社會(huì)與文化基礎(chǔ)，需要全社會(huì)的通力合作，因而刑罰應(yīng)向社會(huì)化、個(gè)別化、人道化的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展⑤王順安：《社區(qū)矯正的法律問(wèn)題》，《政法論壇》，2004年第22卷第3期。。另一方面，自20世紀(jì)60年代起，西方“大社會(huì)”觀念和社會(huì)福利制度的廣泛實(shí)踐，使得社區(qū)這一基層的社會(huì)組織單位自下而上地影響和支撐著國(guó)家宏觀政策和法律的執(zhí)行⑥Community: The Blackwell Encyclopedia of Sociology : Blackwell Encyclopedia of Sociology Online． www．sociologyencyclopedia．com．。具有多元和完善的社會(huì)功能的現(xiàn)代社區(qū)的興起，為社區(qū)矯正的發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)的資源和基礎(chǔ)⑦馮衛(wèi)國(guó)：《構(gòu)建我國(guó)社區(qū)矯正制度的若干思考》，《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003年第18卷第4期。。

縱觀世界，在許多國(guó)家，緩刑犯、假釋犯的人數(shù)已超過(guò)監(jiān)獄服刑人員總數(shù)⑧范燕寧：《社區(qū)矯正的基本理念和適用意義》，《中國(guó)青年研究》，2004 年第 11 期。（如圖1所示）。以美國(guó)為例，若以管理的犯罪人數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)的社區(qū)矯正占據(jù)了整個(gè)刑事矯正制度的主導(dǎo)地位（如圖2所示）。我國(guó)從2003年開始社區(qū)矯正試點(diǎn)，截至2016年，全國(guó)累計(jì)接收社區(qū)服刑人員319萬(wàn)人，解除社區(qū)矯正249萬(wàn)人。國(guó)家對(duì)社區(qū)矯正的人均投入成本約占監(jiān)禁刑的十分之一，而社區(qū)矯正期間重新犯罪率只有0.2%⑨孟建柱：《全面推進(jìn)社區(qū)矯正工作促進(jìn)社區(qū)服刑人員更好地融入社會(huì)》，2014，http://www．moj．gov．cn/sqjzbgs/content/2014-07/11/content_5663779．htm?node=30091。。這顯示，相較于監(jiān)禁型，社區(qū)矯正存在優(yōu)勢(shì)。實(shí)踐證明，一方面，它有利于對(duì)服刑人員的改造和再社會(huì)化；另一方面，它可有效降低國(guó)家管理和運(yùn)作監(jiān)獄的壓力和成本⑩廖斌：《監(jiān)禁刑現(xiàn)代化研究》法律出版社2008年版，第39～41頁(yè)。。

圖1 2000年亞太地區(qū)的監(jiān)獄犯、緩刑犯、假釋犯總數(shù)及監(jiān)獄人數(shù)與社區(qū)矯正人數(shù)比例?該圖表直接引自：吳宗憲：《關(guān)于社區(qū)矯正若干問(wèn)題思考》，《中國(guó)司法》，2004年第7期。

圖2 美國(guó)1980-2015年總懲戒人口、緩刑假釋人口以及監(jiān)獄人口總數(shù)基本概況?Estimated number of persons supervised by U．S． adult correctional systems， by correctional status， 1980-2014，http://www．bjs．gov/index．cfm?ty=kfdetail&iid=488．

二、國(guó)外的立法事項(xiàng)與國(guó)內(nèi)相應(yīng)的問(wèn)題

（一）關(guān)于立法的地方性與法律效力

縱覽世界有關(guān)社區(qū)矯正的立法經(jīng)驗(yàn)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，有別于其他涉及犯罪與刑罰的法律，社區(qū)矯正制度的發(fā)展往往呈現(xiàn)出自下而上的發(fā)展模式。其立法實(shí)踐尤其強(qiáng)調(diào)地方的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)、地方資源的整合動(dòng)員及地方立法權(quán)的能動(dòng)性和靈活性。國(guó)家層面的全局性立法往往只針對(duì)社區(qū)矯正適用的對(duì)象和范圍，而更為全面、細(xì)致、具體的技術(shù)規(guī)定，大都通過(guò)地方立法進(jìn)行。例如，美國(guó)聯(lián)邦層面并沒(méi)有社區(qū)矯正的專門立法。只在美國(guó)法典第18主題“犯罪和刑事訴訟程序”進(jìn)行了社區(qū)矯正的制度性規(guī)定，即緩刑的適用?美國(guó)聯(lián)邦法典第18主題227章3563節(jié)（18 u．S．C§3563）：“（可要求被緩刑人）在全部或部分緩刑考驗(yàn)期內(nèi)，居住在社區(qū)矯正設(shè)施內(nèi)，或者參與相關(guān)的矯正項(xiàng)目。該社區(qū)矯正設(shè)施可以是聯(lián)邦監(jiān)獄局運(yùn)行或與其簽訂合同的機(jī)構(gòu)?！奔氨O(jiān)禁刑罪犯釋放前的社區(qū)過(guò)渡措施?美國(guó)聯(lián)邦法典第18主題227章3624節(jié)（18 u．s．c§3624）：“監(jiān)獄局應(yīng)當(dāng)或根據(jù)實(shí)踐擴(kuò)大范圍，在在押罪犯服刑期即將屆滿之前（不超過(guò)12個(gè)月），將其附條件釋放，確保其有機(jī)會(huì)為進(jìn)入社會(huì)做好準(zhǔn)備。該條件包括居住在社區(qū)矯正設(shè)施?！?。自上世紀(jì)70年代以來(lái)，為了更好地使用社區(qū)本土資源、減少對(duì)國(guó)家監(jiān)獄機(jī)構(gòu)的依賴，美國(guó)多數(shù)州分別制定了與社區(qū)矯正相關(guān)的法律。至今，全美已有36個(gè)州針對(duì)社區(qū)矯正立法?Barton-Bellessa， Shannon M． Encyclopedia of community corrections． Sage， 2012．。然而，這些州立法的主要目標(biāo)是在州政府與下屬郡縣（county）政府之間確立社區(qū)矯正實(shí)施的法律授權(quán)、委托和運(yùn)作機(jī)制；引導(dǎo)地方政府和社會(huì)力量在矯正罪犯中發(fā)揮更大作用；并對(duì)不同機(jī)構(gòu)之間的工作和服務(wù)進(jìn)行銜接與協(xié)調(diào)。同樣，作為聯(lián)邦制國(guó)家的德國(guó)，除了《德國(guó)刑法典》中有關(guān)于緩刑幫扶（Bewhrungshilfe）的概括性規(guī)定（該制度可視為廣義的社區(qū)矯正制度）以外，緩刑、假釋和行為監(jiān)督的執(zhí)行規(guī)范皆由各聯(lián)邦州法律授權(quán)州司法部具體制定，聯(lián)邦司法部并不直接管轄。其相關(guān)負(fù)責(zé)人員均屬司法部工作人員，由地方法院任命、指導(dǎo)?沙建嵩、敬力嘉：《中德未成年人社區(qū)矯正制度之比較——以德國(guó)萊茵蘭普法爾茨州與四川省為視角》，《刑法論叢》，2016第1期。。又例如被視為世界社區(qū)矯正制度發(fā)源地之一的英國(guó)，自《英國(guó)1907年罪犯保護(hù)觀察法》的頒布為標(biāo)志，該制度經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)一個(gè)世紀(jì)的地方司法實(shí)踐的發(fā)展與探索，才于2000年頒布了《刑事法庭量刑法案》（Powers of Criminal Courts（ Sentencing） Act 2000）。這是一部全國(guó)性的法律，而從嚴(yán)格意義上，仍非統(tǒng)一的社區(qū)矯正法典?劉曉梅：《英國(guó)的社區(qū)矯正制度及其對(duì)我國(guó)刑罰制度改革的啟示》，《犯罪研究》，2006年第3期。。

在我國(guó)，自2003年起，社區(qū)矯正經(jīng)歷了初步發(fā)展，迄今已搭建起基本的制度框架。然而，國(guó)家層面的立法實(shí)踐尚處于摸索階段（其中關(guān)鍵的規(guī)范性文件如圖3所示）。以新出臺(tái)的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》為例，就其內(nèi)容而言，雖然它細(xì)化了執(zhí)行程序與步驟，但并未明確諸如執(zhí)行主體的權(quán)力和身份等根本問(wèn)題；究其法律位階而言，《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》屬于行政規(guī)章的范疇。根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的事項(xiàng)，必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律加以規(guī)定。因此，《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》的法律效力層級(jí)還較低，并不符合上述規(guī)定，難以有效指導(dǎo)社區(qū)矯正實(shí)施。因此，提高立法層次來(lái)替代《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》是必然趨勢(shì)。

圖3 我國(guó)社區(qū)矯正的初步立法實(shí)踐

（二）關(guān)于社區(qū)矯正主體的問(wèn)題

有關(guān)社區(qū)矯正決定和執(zhí)行主體的問(wèn)題，世界上多數(shù)國(guó)家都已通過(guò)立法明確規(guī)定。值得強(qiáng)調(diào)的是，多數(shù)國(guó)家都設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的執(zhí)行、監(jiān)督和管理。盡管稱謂不盡相同，但大多為隸屬于司法行政部門的專設(shè)機(jī)構(gòu)。雖然作出緩刑判決的程序和方式在各國(guó)不盡相同，在絕大多數(shù)國(guó)家中，法院仍是決定適用緩刑的機(jī)關(guān)。而假釋的決定存在三種模式：司法機(jī)關(guān)決定模式、行政機(jī)關(guān)決定模式、行政長(zhǎng)官與法官聯(lián)合決定模式。其中，多數(shù)大陸法系國(guó)家基本上都由法院行使假釋決定權(quán)?在德國(guó)，假釋由法院決定。德國(guó) 1975年建立了矯正法院，負(fù)責(zé)假釋事務(wù)。在波蘭，根據(jù)《波蘭共和國(guó)刑事執(zhí)行法》第 78條的規(guī)定，假釋裁量由懲治法院作出，法院會(huì)議在教養(yǎng)所舉行。在意大利，假釋由監(jiān)督法院批準(zhǔn)。另外，俄羅斯、土耳其、奧地利、巴西、阿根廷等國(guó)家都在其法律中將法院設(shè)定為假釋決定機(jī)關(guān)。。而美國(guó)、瑞士、英國(guó)則是行政機(jī)關(guān)決定模式的典型。以美國(guó)為例，盡管各州假釋的決定不同，但多數(shù)州都使用“獨(dú)立模式”（即建立一個(gè)獨(dú)立于矯正機(jī)關(guān)的委員會(huì)作假釋的決定）或“混合模式”（指假釋委員會(huì)設(shè)在州矯正局中，但仍獨(dú)立行使權(quán)力）。這是因?yàn)殡m然罪犯的假釋是矯正工作的一部分，但立法者認(rèn)為有必要賦予假釋決定機(jī)關(guān)以更明確、獨(dú)立的主體地位，保障假釋決定的客觀性?劉強(qiáng)：《美國(guó)刑事執(zhí)法的理論與實(shí)踐》，法律出版社2000年版，第215～217頁(yè)。。

與明確的決定主體不同，多數(shù)國(guó)家的社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)更為多元、復(fù)雜，表現(xiàn)為緩刑、假釋和其他替代刑措施的執(zhí)行機(jī)構(gòu)既存在區(qū)別又存在交叉。然而，在全局性立法中明確社區(qū)矯正執(zhí)行主體機(jī)構(gòu)和人員的法律地位、職責(zé)和權(quán)限，并組建專業(yè)化程度較高的團(tuán)隊(duì)開展工作，卻是這些國(guó)家的共同點(diǎn)?李紹華：《中外社區(qū)矯正執(zhí)行制度比較與分析》，中國(guó)政法大學(xué)碩士學(xué)位論文， 2006年。。各國(guó)社區(qū)矯正工作者一般由專業(yè)矯正人員和社會(huì)志愿者兩部分組成?！兜聡?guó)刑法典》中明確了緩刑助員在緩刑幫扶中的主體地位以及他們的基本職責(zé)。美國(guó)的社區(qū)矯正工作者主要指緩刑和假釋工作者，緩刑和假釋工作者絕大多數(shù)都是屬于政府或法院的工作人員，一般列入公務(wù)員系列。在有的州，例如康涅狄克州，緩刑官和假釋官進(jìn)一步分為：判決前報(bào)告緩刑工作者、分類緩刑工作者、強(qiáng)化監(jiān)督緩刑工作者、一般監(jiān)督緩刑工作者、性犯罪緩刑工作者、毒品犯緩刑工作者、技術(shù)違規(guī)犯罪緩刑工作者等。在美國(guó)，社區(qū)矯正工作者的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)一般都高于公安和監(jiān)獄警察的標(biāo)準(zhǔn)?美國(guó)矯正協(xié)會(huì)對(duì)于緩刑假釋工作者的準(zhǔn)入資格提出了如下的標(biāo)準(zhǔn)：“至少需要有學(xué)士學(xué)位或者具有完成了一個(gè)職業(yè)的發(fā)展項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目包括與緩刑假釋工作相關(guān)的經(jīng)歷、訓(xùn)練和學(xué)院的學(xué)分足以說(shuō)明其學(xué)習(xí)的程度相當(dāng)于學(xué)士的學(xué)位?！笔聦?shí)上，美國(guó)所有的緩刑和假釋機(jī)構(gòu)均要求申請(qǐng)人至少應(yīng)具有以下專業(yè)的學(xué)士學(xué)位：刑事執(zhí)法、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)工作。而公安和監(jiān)獄警察的準(zhǔn)入學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)在絕大部分州僅要求具有高中學(xué)歷。。由于社區(qū)矯正工作具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性和較強(qiáng)的專業(yè)性，他們的工資收入往往高于監(jiān)獄警察?根據(jù)2001年的統(tǒng)計(jì)，緩刑工作者工資幅度（年收入）是在2．89～5．15萬(wàn)美元，假釋工作者的工資幅度（年收入）是在3．15～4．77萬(wàn)美元，緩刑假釋工作者是在2．67～4．95萬(wàn)美元，三者的平均年收入是2．84～4．96萬(wàn)美元。而監(jiān)獄警察的平均年工資幅度是2．36～3．82美元。。為了保護(hù)社區(qū)安全及工作人員自身的安全，目前美國(guó)的一部分州授權(quán)社區(qū)矯正的政府工作者在工作時(shí)可以攜帶武器?劉強(qiáng)：《對(duì)美國(guó)社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu)和人員配備的借鑒與思考》，《湖北警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第1期。。在法國(guó)、德國(guó)、意大利等大陸法系國(guó)家，社區(qū)矯正工作人員部分隸屬于國(guó)家矯正機(jī)關(guān)，在某些法定的情形下，具有執(zhí)法的權(quán)力和責(zé)任。

在我國(guó)，我國(guó)社區(qū)矯正執(zhí)法人員是指從事對(duì)緩刑、假釋、管制、監(jiān)外執(zhí)行的罪犯進(jìn)行監(jiān)管、教育和幫扶的工作人員。但是，與之相關(guān)的問(wèn)題亟待國(guó)家立法層面的明確和保障?！缎谭ㄐ拚福ò耍分袆h去了公安機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中的監(jiān)督保障地位的規(guī)定，而《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》規(guī)定“司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理、組織實(shí)施社區(qū)矯正工作”；“縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)矯正人員進(jìn)行監(jiān)督管理和教育幫助。司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作”。這意味著，我國(guó)社區(qū)矯正的統(tǒng)籌、領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行主體是司法行政機(jī)關(guān)；而公安機(jī)關(guān)僅是相關(guān)的配合部門，起輔助作用。從理論上講，為限制社區(qū)服刑人員人身自由、活動(dòng)區(qū)域、居住地點(diǎn)，社區(qū)矯正執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)被賦予警察身份及權(quán)限。而項(xiàng)目實(shí)地調(diào)研顯示，社區(qū)矯正仍存在“雙重主體”的困惑，即作為具體矯正工作的主體司法行政機(jī)關(guān)，在現(xiàn)行法律上卻沒(méi)有被賦予執(zhí)法權(quán)，而公安機(jī)關(guān)作為矯正工作的輔助部門，擁有實(shí)質(zhì)意義的執(zhí)法權(quán)?按我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，對(duì)于社區(qū)矯正對(duì)象實(shí)施監(jiān)督管理考核權(quán)的均為公安機(jī)關(guān)。。執(zhí)法主體與工作主體相分離，致使社區(qū)矯正工作程序混亂，銜接困難，執(zhí)法缺乏強(qiáng)有力的保障，因此產(chǎn)生了對(duì)社區(qū)服刑人員進(jìn)行重復(fù)性管理，也造成行政司法資源的浪費(fèi)，降低管理與行刑效率。由于社區(qū)矯正沒(méi)有獲得國(guó)家專項(xiàng)資金的保障，不僅為基層財(cái)政帶來(lái)負(fù)擔(dān)，也制約了工作開展的多樣性和有效性。同時(shí)，社區(qū)矯正工作人員的法律地位和專業(yè)性也難以得到保障?李紹華：《中外社區(qū)矯正執(zhí)行制度比較與分析》，中國(guó)政法大學(xué)碩士學(xué)位論文， 2006年。。

（三）關(guān)于措施、適用范圍的規(guī)定

狹義的社區(qū)矯正僅指由社區(qū)執(zhí)行的監(jiān)禁刑執(zhí)行過(guò)程中的替代措施。而廣義的社區(qū)矯正包括由社區(qū)予以落實(shí)執(zhí)行刑罰與矯正內(nèi)容的非監(jiān)禁刑和監(jiān)禁刑的替代或替刑措施。國(guó)外社區(qū)矯正措施大致可以分為六類：（1）監(jiān)督方案，包括社區(qū)服務(wù)、罰金或撫慰金、震懾性監(jiān)禁；（2）居留方案，包括藥物成癮治療、心理輔導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)等；（3）釋放方案，包括工作釋放、離監(jiān)探親、中途之家、親屬同居等；（4）延緩執(zhí)行，包括附條件暫緩宣告其刑罰或宣告暫緩執(zhí)行其被判處的刑罰；（5）附條件釋放方案，主要是假釋、附條件釋放制度，如美國(guó)的善行折減制、刑期重新宣判制和緊急釋放制等；（6）社區(qū)監(jiān)督與控制方案，也稱中間制裁，包括強(qiáng)化的緩刑監(jiān)督、家庭監(jiān)禁、電子監(jiān)控?王順安：《社區(qū)矯正理論研究》，中國(guó)政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2007年。。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國(guó)的緩刑假釋人員中，87.8%的人給予了一般的監(jiān)督，12.2%的人給予了中間的制裁，包括強(qiáng)化的監(jiān)督、電子監(jiān)控和其他的特別項(xiàng)目?劉強(qiáng)：《美國(guó)社區(qū)矯正的理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2003年版，第127頁(yè)。。這些矯正措施有的強(qiáng)調(diào)制裁性，有的強(qiáng)調(diào)服務(wù)和干預(yù)性，體現(xiàn)出社區(qū)矯正的二元屬性：即刑罰的制裁性與對(duì)矯正對(duì)象的人文關(guān)懷與社會(huì)回歸的考量。

相較而言，我國(guó)社區(qū)矯正項(xiàng)目單一、矯正機(jī)制落后?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》中均沒(méi)有切實(shí)可行、統(tǒng)一的關(guān)于矯正項(xiàng)目、措施的規(guī)定。針對(duì)社區(qū)服刑人員國(guó)家尚未建立統(tǒng)一的電子信息系統(tǒng)，而監(jiān)管的措施仍多為傳統(tǒng)的監(jiān)管、匯報(bào)等形式。

同時(shí)，我國(guó)社區(qū)矯正的適用條件較苛刻，適用種類較少，并排除了相當(dāng)一部分符合社區(qū)矯正適用原則的犯罪人?，F(xiàn)階段，我國(guó)社區(qū)矯正適用于四大類人員：被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯。而理論上，社區(qū)矯正一般應(yīng)適用于罪行輕微、主觀惡性小、人身危險(xiǎn)性不大、社會(huì)危害性不大、易于改造或是已經(jīng)過(guò)一段時(shí)期改造，其社會(huì)危害性大幅下降的罪犯。適用范圍的狹窄在一定程度上可能會(huì)限制社區(qū)矯正的發(fā)展規(guī)模。

三、推進(jìn)二元屬性的社區(qū)矯正立法進(jìn)程：刑罰性與社會(huì)性并重

根據(jù)大衛(wèi)·加蘭德（David Garland）關(guān)于刑罰研究的三分法：即刑法哲學(xué)、刑法犯罪學(xué)、刑法社會(huì)學(xué)?Garland， David， and Peter Young， eds． The Power to punish: contemporary penalty and social analysis． Heinemann Educational Books， 1983，p．1 ；Garland， David． "Sociological perspectives on punishment．" Crime and Justice （1991）: 115-165; Zedner， Lucia． Criminal justice． Oxford University Press， 2004;Banks， Cyndi． Criminal justice ethics: Theory and practice． Sage Publications， 2016．，我們認(rèn)為中國(guó)在社區(qū)矯正立法上應(yīng)當(dāng)貫徹這三種理論所映射的內(nèi)容，即建立起正當(dāng)、有效、具有“社會(huì)合理性”的社區(qū)矯正制度?江溯：《社會(huì)學(xué)視野下的刑罰：刑罰社會(huì)學(xué)研究》，《刑事法評(píng)論》，2008年第2期。。在強(qiáng)調(diào)立法的懲戒性、強(qiáng)制性的同時(shí)，也兼顧該法的社會(huì)屬性，重視其社會(huì)功能及矯正的社會(huì)效果。我們建議國(guó)家推進(jìn)刑罰性與社會(huì)性并重的二元屬性的社區(qū)矯正立法進(jìn)程。

（一）社區(qū)矯正立法應(yīng)遵循“剛?cè)嵯酀?jì)”的原則

社區(qū)矯正立法應(yīng)做到“剛?cè)嵯酀?jì)”。這意味著，一方面，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法律的剛性規(guī)定，明確社區(qū)矯正的指導(dǎo)精神、決定和執(zhí)行機(jī)關(guān)、適用條件和范圍等根本內(nèi)容，做到原則明確、標(biāo)準(zhǔn)清晰。另一方面，應(yīng)兼顧法律“有規(guī)則的彈性”，避免對(duì)具體執(zhí)行的方式和內(nèi)容進(jìn)行刻板、僵化和統(tǒng)一的規(guī)定，從而為地區(qū)差異和社會(huì)發(fā)展的變化留出彈性空間。具體如下：

1.完善立法和相關(guān)舉措，明確主體地位、項(xiàng)目與措施及適用范圍。在國(guó)家立法層面，應(yīng)通過(guò)修改《刑法》《刑事訴訟法》《人民警察法》《監(jiān)獄法》等，明確社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)關(guān)。筆者建議將執(zhí)法主體和工作主體合二為一，將執(zhí)行權(quán)交由司法行政系統(tǒng)內(nèi)專門的社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu)行使。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，建議省級(jí)及以下應(yīng)建立以“隊(duì)建制”為主的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由司法行政機(jī)關(guān)牽頭組織實(shí)施、負(fù)責(zé)執(zhí)行，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合；最大程度激活司法行政系統(tǒng)中監(jiān)獄、法律援助、安置幫教的相互支持與合作；同時(shí)，鼓勵(lì)號(hào)召民政、人保、衛(wèi)生等部門和其他民間社會(huì)力量的廣泛參與。司法部設(shè)立了專門的社區(qū)矯正管理局，但其法律地位仍不夠明確、職能范圍較窄，可以考慮通過(guò)修正案的形式將假釋案件的裁定權(quán)和批準(zhǔn)監(jiān)外執(zhí)行的權(quán)力交由該機(jī)構(gòu)行使。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)立法明確社區(qū)矯正執(zhí)法人員的權(quán)力、機(jī)構(gòu)的財(cái)政來(lái)源、工作隊(duì)伍的性質(zhì)、工作人員的身份。例如，明確社區(qū)矯正執(zhí)法人員有實(shí)施強(qiáng)制性措施、制裁等權(quán)力；規(guī)定國(guó)家保障社區(qū)矯正開展所需經(jīng)費(fèi)，即矯正工作人員經(jīng)費(fèi)、罪犯矯正經(jīng)費(fèi)、社區(qū)矯正設(shè)施經(jīng)費(fèi)及其他專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，均列入國(guó)家預(yù)算。此外，也可以考慮接受地方政府投入與企業(yè)捐贈(zèng)等方法設(shè)立社區(qū)矯正工作基金。同時(shí)，設(shè)立專項(xiàng)基金，用于對(duì)矯正對(duì)象進(jìn)行技術(shù)、就業(yè)培訓(xùn)，支付矯正對(duì)象過(guò)渡期食宿補(bǔ)貼等方面的費(fèi)用。

實(shí)踐中，由于《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》尚未對(duì)矯正工作的程序進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致矯正效果缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)見性。為保障社區(qū)矯正工作依法進(jìn)行，必須建立統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的工作程序。這是一國(guó)社區(qū)矯正制度發(fā)展與成熟的標(biāo)志。綜合別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我們建議國(guó)家通過(guò)立法明確社區(qū)矯正工作程序的內(nèi)容應(yīng)包括：入矯前評(píng)估、接收建檔、矯治教育、監(jiān)督管理、解除矯正等幾個(gè)步驟。而更詳細(xì)的程序細(xì)則交由各地根據(jù)情況自行擬定。

同時(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法統(tǒng)一并適當(dāng)擴(kuò)大社區(qū)矯正的適用范圍。例如，可將一些行為人主觀惡性小、人身危險(xiǎn)性輕的過(guò)失犯罪，例如未成年犯特別是犯罪較輕的未成年犯或偶犯、初犯；共同犯罪中的脅從犯；防衛(wèi)過(guò)當(dāng)或緊急避險(xiǎn)過(guò)當(dāng)?shù)姆缸锶耍患彝バ头缸锏姆缸锶?；罪行較輕的經(jīng)濟(jì)型犯罪人等皆納入社區(qū)矯正的適用范圍。在擴(kuò)大社區(qū)矯正適用范圍的同時(shí)，為了及時(shí)掌握犯罪人的情況，降低社區(qū)矯正對(duì)社會(huì)可能帶來(lái)的危險(xiǎn)性，可以考慮設(shè)立審前調(diào)查報(bào)告、社區(qū)矯正聽證等制度。

2.社區(qū)矯正立法應(yīng)注重與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)一致。如前文所述，由于國(guó)外社區(qū)矯正相當(dāng)重視地方性經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家層面的立法往往有所保留。這是因?yàn)樯鐓^(qū)矯正的發(fā)展存在深刻的社會(huì)根源，社區(qū)矯正的具體措施、內(nèi)容、效果評(píng)估等，常常需要根據(jù)當(dāng)下具體的社會(huì)環(huán)境進(jìn)行調(diào)整。例如，在美國(guó)，社區(qū)矯正制度興起于上世紀(jì)70年代，這與60年代美國(guó)刑事司法捉襟見肘的情勢(shì)有關(guān)。一方面，國(guó)家對(duì)監(jiān)獄的財(cái)政支持不斷減少，而基于人權(quán)觀念對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)獄的批評(píng)聲音日漸增長(zhǎng)。另一方面，社會(huì)學(xué)研究證明犯罪率與貧窮、失業(yè)率、人口密度和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。因此，能更有效、低成本解決上述問(wèn)題的社區(qū)矯正制度的興起是大勢(shì)所需。但到了80年代，形勢(shì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。美國(guó)犯罪率持續(xù)上漲，其中禁毒戰(zhàn)役（war on drug）讓犯罪控制進(jìn)入了新時(shí)代。監(jiān)禁刑的適用范圍顯著回升；對(duì)犯罪的量刑更為嚴(yán)厲；同時(shí)全美新建多個(gè)大規(guī)模重型監(jiān)獄（supermax-securityprison）。在這個(gè)被學(xué)者稱之為“監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)復(fù)合體”（prison-industrial complex）的時(shí)代中，社區(qū)矯正的適用規(guī)模逐漸縮小?Barton-Bellessa， Shannon M． Encyclopedia of community corrections． Sage， 2012．。可見，短短二三十年間，社區(qū)矯正所扮演的角色及社區(qū)矯正制度具體的適用范圍和措施，都經(jīng)歷了很多變遷。如果法律對(duì)于該制度的適用完全采用剛性的規(guī)定，法律可能在某些階段成為社會(huì)發(fā)展的阻礙。

中國(guó)學(xué)界曾出現(xiàn)過(guò)社區(qū)矯正立法應(yīng)依照“先上后下”還是“先下后上”模式的爭(zhēng)論?翟中東：《中國(guó)社區(qū)矯正立法模式的選擇》，《河北法學(xué)》，2012年第30卷第4期。，即上位法與下位法，國(guó)家層面立法與地方立法的順序先后問(wèn)題。筆者認(rèn)為，社區(qū)矯正制度在我國(guó)發(fā)展時(shí)間較短、相關(guān)理論和知識(shí)總結(jié)不完善、不成熟；實(shí)踐中的探索雖比較活躍，處于全面推進(jìn)階段，但缺乏適用于全國(guó)的統(tǒng)一經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。因此，在推進(jìn)全國(guó)性的立法工作時(shí)，應(yīng)充分尊重、總結(jié)地方性知識(shí)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)也應(yīng)充分考慮到區(qū)域間因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的差異。因此，我國(guó)國(guó)家層面的“社區(qū)矯正法”不可能、也不應(yīng)當(dāng)在較短的時(shí)間內(nèi)制定。社區(qū)矯正屬于司法改革中的重大問(wèn)題，牽一發(fā)而動(dòng)全身，不可一蹴而就，應(yīng)與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法治的發(fā)展水平相適應(yīng)。而我國(guó)地域廣闊，東、中、西部發(fā)展不平衡，立法應(yīng)為社會(huì)的發(fā)展和變化留出彈性空間。比較理想的方案是由全國(guó)人大出臺(tái)有關(guān)社區(qū)矯正工作的指導(dǎo)性單行法規(guī)，在決定中將社區(qū)矯正的各種制度、程序加以規(guī)范，同時(shí)必須明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員身份權(quán)力以及經(jīng)費(fèi)保障措施，同時(shí)授權(quán)地方立法，從而完善有中國(guó)特色的社區(qū)矯正法律體系。這種中央—地方的法律關(guān)系，有利于形成一個(gè)可控的社區(qū)矯正制度調(diào)整方案。

（二）立法應(yīng)強(qiáng)調(diào)更多元、專業(yè)的社區(qū)矯正措施

我國(guó)應(yīng)納入更廣泛的社區(qū)矯正措施，總結(jié)起來(lái)有三類：行為矯正項(xiàng)目、心理矯正項(xiàng)目及社會(huì)化矯正項(xiàng)目。不僅采取針對(duì)犯罪人不良行為、習(xí)慣的傳統(tǒng)矯正方法，還應(yīng)輔之以針對(duì)社區(qū)服刑人員認(rèn)知、人生觀、世界觀、價(jià)值觀等進(jìn)行矯正的手段;同時(shí)，應(yīng)積極為他們重返社會(huì)而提供有針對(duì)性的幫助，如職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、家庭關(guān)系輔導(dǎo)等。此外，也應(yīng)考慮對(duì)不同的罪犯提供針對(duì)性的懲罰和矯正措施。在這里，罪犯的人身危險(xiǎn)性以及犯罪的類型可以作為一個(gè)立法和政策考慮的標(biāo)準(zhǔn)。例如，對(duì)于危險(xiǎn)性較高的矯正對(duì)象（特別是未成年犯）可以采用電子監(jiān)控、家庭監(jiān)禁、日?qǐng)?bào)告制度等措施。有學(xué)者倡議，對(duì)于某些經(jīng)濟(jì)罪犯， 可以創(chuàng)設(shè)新的資格刑，例如可以剝奪其從事某種職業(yè)的權(quán)利，將這些新的資格刑引入我國(guó)的社區(qū)矯正措施中?翁里：《中美“社區(qū)矯正”理論與實(shí)務(wù)比較研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2007年第37卷第6期。。同時(shí)，矯正隊(duì)伍應(yīng)更加專業(yè)化。主管部門應(yīng)對(duì)社區(qū)矯正工作的志愿者進(jìn)行專門的培訓(xùn)，保障其在幫教過(guò)程中的人身安全的同時(shí)，提供更多崗前須知的心理、生理、應(yīng)急等必要輔助信息。

專業(yè)性意味著矯正措施有針對(duì)性、個(gè)體化。因此，社區(qū)矯正的個(gè)案管理模式也成為必然趨勢(shì)。即從心理狀況、價(jià)值觀、需求狀態(tài)、家庭狀況、言語(yǔ)行為、個(gè)人愛好、社會(huì)關(guān)系等方面對(duì)服刑人員進(jìn)行全面的危險(xiǎn)評(píng)估成為必要的前提。在劃分出不同的危險(xiǎn)等級(jí)的基礎(chǔ)上，制定不同的具體管控計(jì)劃，包括矯正對(duì)象的矯正目標(biāo)、具體的矯正懲罰措施、效果反饋。社區(qū)矯正監(jiān)督工作標(biāo)準(zhǔn)化將是未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)。

（三）立法應(yīng)鼓勵(lì)更開放的社區(qū)合作與系統(tǒng)化管理

社區(qū)矯正立足于社區(qū)、依賴于社區(qū)、強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量參與矯正工作。矯正機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和幫助固然非常重要，但歸根結(jié)底，社區(qū)矯正是全社會(huì)合作的結(jié)果。其中，來(lái)自社會(huì)力量的幫教影響著矯正效果。例如，在美國(guó)，社會(huì)志愿者目前是美國(guó)社區(qū)矯正隊(duì)伍的重要組成部分。他們?cè)诔C正實(shí)踐中有的與犯人建立一幫一的關(guān)系；有的在罪犯剛出獄時(shí)對(duì)其提供幫助和指導(dǎo)，或者通過(guò)與罪犯親友聯(lián)系來(lái)共同幫助罪犯改造。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全美每年有約30萬(wàn)到50萬(wàn)的公民自愿參與社區(qū)矯正，分布在2000到3000個(gè)司法區(qū)?李素琴、 譚恩惠：《美國(guó)社區(qū)矯正制度對(duì)我國(guó)的借鑒》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》， 2012年第5期。。在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中，美國(guó)形成了結(jié)構(gòu)合理的社區(qū)矯正隊(duì)伍，對(duì)罪犯的矯正和回歸社會(huì)起著決定性的作用。

在我國(guó)，社區(qū)的概念始于上世紀(jì)90年代。直至2000年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，才標(biāo)志著中國(guó)開始在全國(guó)范圍內(nèi)推廣城市社區(qū)的建設(shè)發(fā)展。在中國(guó)，社區(qū)的功能和定位與西方那種自發(fā)形成的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)不盡相同。然而，社區(qū)矯正在中國(guó)和西方國(guó)家都分享著共同的目標(biāo)，即通過(guò)社區(qū)實(shí)現(xiàn)多維聚焦，集合來(lái)自家庭、朋友、社區(qū)中現(xiàn)存的資源基礎(chǔ)（如教育、住房、福利援助、毒癮治療、急救、實(shí)時(shí)通訊、就業(yè)指導(dǎo)和咨詢）與政府機(jī)構(gòu)（如國(guó)家勞動(dòng)、衛(wèi)生、教育、社會(huì)服務(wù)等部門）的力量，并促成多方的合作關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)預(yù)防犯罪以及對(duì)犯罪人的矯正、治療和康復(fù)。當(dāng)不同的組織共同合作時(shí)，會(huì)形成一個(gè)開放的系統(tǒng)。這有利于充分了解罪犯及其家庭所面臨的社會(huì)環(huán)境，制定和分享共同的目標(biāo)、策略、流程，一同制定和改進(jìn)監(jiān)測(cè)方案及評(píng)估方式?？偠灾献骰锇榕c矯正機(jī)構(gòu)一起為罪犯的具體需求提供必要的、多層次的支持和幫助。

當(dāng)多元的角色和機(jī)構(gòu)共同參與社區(qū)矯正時(shí)，實(shí)現(xiàn)案件管理的數(shù)字化與系統(tǒng)化成為必然，甚至成為決定矯正是否成功的關(guān)鍵。一套多方共享的數(shù)字化系統(tǒng)是不斷評(píng)估矯正效果和調(diào)整社區(qū)合作進(jìn)程的技術(shù)基礎(chǔ)。在利用大數(shù)據(jù)思維實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的時(shí)代，創(chuàng)建社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)強(qiáng)調(diào)多元的用途。其中，應(yīng)在信息共享的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)服刑人員靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的預(yù)測(cè)。其中，靜態(tài)預(yù)測(cè)基于過(guò)去的事實(shí)信息，例如，與犯罪歷史、家庭背景相關(guān)的變量，社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量等。這也屬于傳統(tǒng)的評(píng)估及預(yù)測(cè)犯罪人風(fēng)險(xiǎn)的方式。而動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)包括對(duì)犯罪行為、態(tài)度、信念、教育、就業(yè)、藥物使用和人際網(wǎng)絡(luò)等變量的綜合考量。這樣的系統(tǒng)可以促進(jìn)案件的有效管理，并有效預(yù)測(cè)出社區(qū)服刑人員矯正是否成功與再犯的幾率。

四川省司法廳課題組成員：

向 軍（四川省司法廳社區(qū)矯正管理處處長(zhǎng)）

張 欣（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授）

朱曉科（四川省司法廳社區(qū)矯正管理處主任科員）

周奕涵（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院研究生）

譚 政（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院研究生）

（責(zé)任編輯：張文靜）