提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力研究*

王 芳 劉 長 秋

提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力研究*

王 芳 劉 長 秋

以黨章為核心的一系列黨內(nèi)法規(guī)，是黨要管黨、從嚴治黨的重要依據(jù)，是黨的建設(shè)順利進行的重要保障。目前，黨內(nèi)法規(guī)并未得到全面有效地貫徹落實，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力不強，這嚴重影響和制約了黨的建設(shè)。當(dāng)前一些黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的原因是多方面的，如部分黨內(nèi)法規(guī)的不完善、執(zhí)行主體的法規(guī)意識有待提高、對違反黨法行為的監(jiān)督不力、對違反黨法行為的責(zé)任追究不力。針對黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行中存在的問題，可以從完善黨內(nèi)法規(guī)、加大公開宣傳教育的力度、加強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查、強化責(zé)任追究等方面來提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。

黨內(nèi)法規(guī) 執(zhí)行力 提高 責(zé)任追究

作者王芳，女，山東師范大學(xué)法學(xué)院副教授、華東政法大學(xué)博士生；劉長秋，男，上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員（上海 200020）。

一、引 言

黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)規(guī)章制度的統(tǒng)稱?！包h內(nèi)法規(guī)”作為專有名詞，其首次出現(xiàn)是在1938年毛澤東同志的《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》一文中。1990年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》①2013年5月27日，新華社授權(quán)發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，自發(fā)布之日起施行。1990年7月31日中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》予以廢止。發(fā)布，條例中將省級黨委以上黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)制定的規(guī)章制度統(tǒng)稱為“黨內(nèi)法規(guī)”。 1992年，黨的十四大首次將黨內(nèi)法規(guī)的表述寫入了黨章。黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)人也都對黨內(nèi)法規(guī)做出過精辟的闡述。②肖金明：《論通過黨內(nèi)法治推進黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，《山東大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014年第5期。2013年5月27日，新華社授權(quán)發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條第1款正式闡述了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”對于黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，姜明安教授指出，“黨內(nèi)法規(guī)”是具有“法”位階的黨內(nèi)制度的總稱，屬于社會法和軟法，具有一定的國家法和硬法的因素。①姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，《北京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012年第3期。以黨章為核心的一系列黨內(nèi)法規(guī)，是黨要管黨、從嚴治黨的重要依據(jù)，是黨的建設(shè)順利進行的重要保障。為此，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面實施依法治國若干重大問題的決定》明確將黨內(nèi)法規(guī)納入我國社會主義法治體系，并指出要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。然而，從法理上來說，法律的生命力在于實施，而法律的權(quán)威也在于實施，這一點，無論是對于國家法，還是對于黨內(nèi)法規(guī)，都是如此。黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于其能夠在實踐中得到全面有效的執(zhí)行，否則再好的黨內(nèi)法規(guī)也成了一紙空文。

目前，在黨的高度重視下，并受“黨要管黨，從嚴治黨”需求的現(xiàn)實推動，我們黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了顯著成效，已經(jīng)初步形成了以《黨章》為母法，以《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《紀律處分條例》等為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系，使我們黨內(nèi)生活基本實現(xiàn)了“有規(guī)可依”。但另一方面，在實踐中，黨內(nèi)法規(guī)并未得到全面有效地貫徹落實，“有規(guī)不依”、“執(zhí)規(guī)不嚴”和“違規(guī)不究”的現(xiàn)象仍然存在，這一點可以從近年來紛紛落馬的大量“老虎”與“蒼蠅”身上得到很好的印證。實際上，黨內(nèi)法規(guī)作為一種嚴于國家法的法，在預(yù)防和懲治腐敗方面發(fā)揮著重要功能，是預(yù)防和懲治腐敗的第一道防線。但就是因為黨內(nèi)法規(guī)在實踐中未被很好地實施，所以直接導(dǎo)致了大量腐敗分子的產(chǎn)生，使得黨內(nèi)法規(guī)在防腐反腐方面的作用沒有得到充分發(fā)揮。這極大損害了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，阻礙和制約了我們黨的建設(shè)。為了使黨內(nèi)法規(guī)得以全面、有效地貫徹實施，必須要切實提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。而如何提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，把黨內(nèi)法規(guī)落到實處，切實發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)在黨的建設(shè)中的作用，勢必會成為我黨建設(shè)中亟需解決的關(guān)鍵問題。

二、提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力的意義分析

黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力的強弱，反映了黨內(nèi)法規(guī)的具體實施程度。法貴在執(zhí)行，但也難在執(zhí)行。從法理上來說，黨內(nèi)法規(guī)必須得到全面有效執(zhí)行，其作用才能得到充分發(fā)揮，否則，就失去其應(yīng)有的作用。長期以來，我們黨一直高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，而黨內(nèi)法規(guī)也對黨和國家的建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。②姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，《北京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012年第3期。但是，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行仍然存在很多問題，“有令不行、有禁不止”等現(xiàn)象屢有發(fā)生。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》已經(jīng)對選拔干部的程序和方式做了明確規(guī)定，但有的地方選人、用人的不正之風(fēng)仍然比較嚴重，沒有以德才兼?zhèn)涞臉藴嗜ミx拔任用干部，而是搞“一言堂”或者賄選，置民主推薦、集體決定等程序于不顧，以致出現(xiàn)了湖南衡陽破壞選舉案、四川南充賄選案、遼寧賄選案等影響非常惡劣的案件；又如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》中明文規(guī)定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)廉潔用權(quán)，但實際生活中，以權(quán)謀私，違反黨的紀律的“老虎”、“蒼蠅”仍層出不窮，屢打不盡；再如，《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》對婚喪喜慶事宜明令禁止大操大辦，但我們?nèi)匀豢梢钥吹?，在不少地方總有部分人頂風(fēng)操辦、置若罔聞……。理論上，制度不執(zhí)行，比沒制度危害更大。有了法規(guī)，就應(yīng)該嚴格遵守和執(zhí)行，這是簡單的常識。但常識之可貴，不在其高深，而在其價值之恒遠。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不斷加強、全面從嚴治黨力度空前的今天，我們必須要高度重視黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力問題。提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，具有重要意義。

（一）提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力有利于充分體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的法律性

黨的十八屆四中全會提出，要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處。而提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是全面貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)的重要保障?！胺⒍恍?，與無法等”①[清]沈家本：《歷代刑法考》，鄧經(jīng)元、駢宇鶱點較，北京：中華書局，1985年版，第34頁。，黨內(nèi)法規(guī)的生命力貴在執(zhí)行。沒有得到有效執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)，便失去了其存在的價值，其法律性也就很難得到彰顯。只有正確地執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，才能發(fā)揮其應(yīng)有效能。習(xí)近平同志指出，“如果黨規(guī)黨紀成了擺設(shè)，就會形成‘破窗效應(yīng)’，使黨的章程、原則、制度、不致喪失嚴肅性和權(quán)威性”。在“八項規(guī)定”推出以前，由于黨內(nèi)存在比較嚴重的有規(guī)不依的問題，使得黨內(nèi)法規(guī)很多時候成為了一種擺設(shè)，而絲毫沒有了法律的威嚴，沒有體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)作為一種法所應(yīng)當(dāng)具有的法律性。這不僅影響了廣大黨員及人民群眾對于黨內(nèi)法規(guī)法律性的認同，且令其形同虛設(shè)，沒有在黨的建設(shè)方面發(fā)揮預(yù)期的作用。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的強弱，直接會影響人們對于黨內(nèi)法規(guī)的法律性的認同。提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，通過優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行機制，提高其執(zhí)行力，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的作用，使黨內(nèi)法規(guī)在實踐中得以充分貫徹落實，則可以充分體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的法律性。

（二）提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力有利于嚴格規(guī)范黨組織和黨員的行為

我們黨目前有8700多萬名黨員、430多萬個基層黨組織，這樣一個大黨如何實現(xiàn)高效的運轉(zhuǎn)？實踐證明，用制度管權(quán)管事管人，是規(guī)范黨組織和黨員行為的根本保障。這就需要我們在完備黨內(nèi)法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，切實提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。黨內(nèi)法規(guī)明確了黨員的權(quán)利、義務(wù)和紀律，為黨組織和黨員提供了基本的行為準則和行為規(guī)范，為黨組織和黨員的行為樹立了邊界和籬笆，規(guī)范和約束著黨組織的活動和黨員行為。例如，2015年10月頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，把黨員的紀律進一步細化和具體化，為黨員的行為樹立了基本的行為規(guī)則，使黨組織和黨員更明確了行為規(guī)范。2015年新修訂的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》則為所有黨員干部拉起了一道更加明晰、貼切實際的“高線”，有利于進一步規(guī)范黨員干部權(quán)力的行使。

當(dāng)前，部分基層黨組織黨內(nèi)生活渙散，部分黨員干部行為失范，違法違紀現(xiàn)象還在一定程度上存在，有的黨員甚至連黨費都不交納，針對黨內(nèi)出現(xiàn)的種種問題，我們應(yīng)該從提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力著手，雷厲風(fēng)行地以規(guī)治黨，使黨組織和黨員的行為時刻受到黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范和約束，促使黨員干部依法依規(guī)行使權(quán)力，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化。

（三）提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力有利于把黨要管黨、從嚴治黨落到實處

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》和習(xí)近平同志在講話中都明確提出，堅持用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。黨內(nèi)法規(guī)是黨要管黨、從嚴治黨的基本依據(jù)和根本遵循，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力也是保障黨要管黨、從嚴治黨落到實處的有力措施。但正如習(xí)近平同志所指出的，“我們的制度體系還要完善，但當(dāng)前突出的問題在于很多制度沒有得到嚴格執(zhí)行?！睆睦碚撋蟻碚f，治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴。法規(guī)制度更具有根本性、確定性、穩(wěn)定性的特點，黨內(nèi)法規(guī)是黨要管黨、從嚴治黨的制度利器。黨要管黨、從嚴治黨，關(guān)鍵是依規(guī)治黨。依規(guī)治黨有利于凝聚全黨意志，使黨的路線、方針和政策得到迅速的貫徹落實，有利于推進黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，有利于推進黨的依法執(zhí)政和加快建設(shè)社會主義法治國家。②周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，《法學(xué)論壇》，2011年第4期。

當(dāng)前，信息化浪潮洶涌澎湃，各種思潮沖擊著人們的思想，世情、國情、黨情不斷發(fā)生變化，黨的建設(shè)面臨許多新問題和新挑戰(zhàn)。從嚴治黨、依規(guī)治黨能否落到實處，黨內(nèi)法規(guī)能否得到有效執(zhí)行，都需要提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力度。通過黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行，發(fā)揮制度治黨的治本作用，用法治思維和法治方式管黨治黨，切實提高黨的科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保障黨要管黨、從嚴治黨的順利實現(xiàn)。

三、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力不強的原因探討

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”當(dāng)前，不論是黨組織還是黨員個人，仍存在有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴的現(xiàn)象，出現(xiàn)問題的原因是多方面的。具體來說，主要有以下四方面。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度還不夠完善

亞里士多德認為，“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！雹赱古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽濤譯，北京：商務(wù)印書館，1965年版，第199頁。黨內(nèi)法規(guī)作為法的一種形式，顯然也在法治之列。為此，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面實施依法治國若干重大問題的決定》中，明確將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也納入了我國社會主義法治體系。而就立法與執(zhí)法的關(guān)系而言，立法顯然是執(zhí)法的基礎(chǔ)。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)制度本身的完善程度直接會影響到其執(zhí)行效果。目前，部分黨內(nèi)法規(guī)在一定程度上存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，③盛若蔚：《中央黨內(nèi)法規(guī)制度完成全面“體檢”》，《人民日報》2014年11月18日。黨內(nèi)法規(guī)制度的不完善，阻礙了黨內(nèi)法規(guī)的順利執(zhí)行。具體而言：

1.有些黨內(nèi)法規(guī)的可操作性不強

就目前來看，我們在黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)方面還存在“重建設(shè)，輕執(zhí)行”的問題，導(dǎo)致在制定黨內(nèi)法規(guī)時忽視了其執(zhí)行的可能性，導(dǎo)致有些法規(guī)可操作性不強。具體體現(xiàn)在不少黨內(nèi)法規(guī)中還存在用語過于籠統(tǒng)、模糊甚至不規(guī)范，不夠準確和細化的問題。例如，在《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第19條第一項關(guān)于“在紀律集中整飭過程中，不收斂、不收手的”的描述，“不收斂、不收手”的表述便不能很好的界定所說行為是否發(fā)生，以及發(fā)生的程度。還有，在 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 （試行）》第15條2款“地方各級黨的委員會全體會議做出的決定……根據(jù)實際情況，以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣_”其中“適當(dāng)?shù)姆绞健彪y以界定與實施。諸如此類的情形還有不少。雖說在語言的表述中“一定”“適當(dāng)”“必要的時候”“一般情況”等，這樣相對模糊的詞語不會出錯，但這樣的表述卻與法條、法規(guī)所具有的確定性相悖。④殷嘯虎主編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論》，北京：北京大學(xué)出版社，2016年版，第251頁。這一點直接影響和制約了黨內(nèi)法規(guī)自身的實施。

2．黨內(nèi)法規(guī)的程序性規(guī)范較少

程序性規(guī)范是實現(xiàn)實體性規(guī)范的有力保障。重實體而輕程序的法規(guī)，將會帶來使用混亂的后果。⑤吳新葉：《依法執(zhí)政應(yīng)包括黨內(nèi)法規(guī)》，《探索與爭鳴》，2010年4期?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中實體性規(guī)范較多，程序性規(guī)范太少，“重實體輕程序”現(xiàn)象嚴重，⑥潘澤林：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其體系構(gòu)建問題研究》，《南昌大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），2007年第1期。程序性規(guī)范的缺失，實體性規(guī)范和程序性規(guī)范的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致實體性規(guī)范的運行不暢，影響了黨內(nèi)法規(guī)的落實。

3.黨內(nèi)法規(guī)與國家立法以及法規(guī)之間尚存在不銜接的現(xiàn)象

黨內(nèi)法規(guī)與國家立法以及法規(guī)之間尚存在不銜接的現(xiàn)象：一是少數(shù)下位法和上位法銜接不夠，少數(shù)單行法規(guī)和黨章之間不夠協(xié)調(diào)，部分法規(guī)相互交叉，有的甚至還存在沖突；二是有的黨內(nèi)法規(guī)同憲法和法律的規(guī)定不一致，例如，對于“雙規(guī)”措施，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的規(guī)定還存在一定的沖突。又如，關(guān)于人大常委會任命干部的程序問題，黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定與公務(wù)員法規(guī)定的銜接不夠順暢。黨內(nèi)法規(guī)和國家法應(yīng)是相輔相成的，黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定不能與國家法相抵觸，①參見屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，《浙江省委黨校學(xué)報》，2015年第5期。從這一點看，黨內(nèi)法規(guī)還需要進一步的完善。

（二）執(zhí)行主體的法規(guī)意識有待提高

“徒法不足以自行”，任何法規(guī)的實施最終還是要靠人來執(zhí)行。黨員的法規(guī)意識直接關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的強弱。只有個人從內(nèi)心深處真正認同法規(guī)制度，他才會有敬畏之心，才會自覺遵守法規(guī)。從這一點來說，增強黨員的守法意識，對于提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，具有十分關(guān)鍵的意義。然而當(dāng)前，一些地方和部門的黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)意識還相對比較淡薄。調(diào)查顯示，認為黨員干部、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“遇事想不起按法規(guī)制度辦”的，分別占58.10%、45.86%。②參見中組部研究室部刊處：《黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力不強的主要表現(xiàn)》，《黨建文匯》，2016年第5期。有的黨員干部根本不了解黨規(guī)黨紀，對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容知之甚少；有的黨員對法規(guī)認識不透徹，不能準確理解和把握法規(guī)的基本精神，在實踐中不免會矯枉過正或者走錯方向。例如，新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》提出了解決“四唯”問題的措施，但在實際執(zhí)行中很多地方卻矯枉過正，將不“唯”票錯誤地理解成不再“看”票了。此外，還有一些黨員對黨法缺乏尊崇之心和敬畏之心，沒有自覺守法執(zhí)法的觀念，極不情愿被黨內(nèi)法規(guī)所約束，沒有自覺接受監(jiān)督的意識，無視法規(guī)，罔顧廉恥、毫無顧忌，為所欲為，突破了黨紀國法的底線，或者選擇性的執(zhí)行法規(guī)，只遵守對自己有利的，對自己不利的就視而不見，有規(guī)不依的現(xiàn)象仍然存在。因此，目前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的理念還有待更新，貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)的氛圍有待加強。

（三）對黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的監(jiān)督檢查不力

“守法持正，嶷如秋山”。如果沒有對黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的監(jiān)督檢查，法規(guī)的執(zhí)行就會流于形式。為此，需要健全監(jiān)督和檢查機制，這是保證黨內(nèi)法規(guī)得以貫徹執(zhí)行的保障。我們必須將法規(guī)成為“帶電的高壓線”，對有令不行、有禁不止的行為堅決予以查處，堅持法規(guī)面前人人平等、遵守法規(guī)沒有例外，這樣黨內(nèi)法規(guī)才能真正成為硬杠杠。目前，我黨的黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的監(jiān)督檢查機制還不健全，對現(xiàn)有法規(guī)制度貫徹落實的監(jiān)督檢查力度不夠，對于組織和個人的考核很難落到實處，一些違法違紀現(xiàn)象沒有及時得到處理，部分黨員視法規(guī)為兒戲，這必將影響和制約黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實。例如，《黨政機關(guān)辦公用房建設(shè)標準》對干部辦公用房使用面積作了明確規(guī)定，但是在實踐中，想盡各種辦法把辦公室進行切割裝修、安裝暗門、多掛牌子、虛報辦公人數(shù)等違規(guī)超標使用辦公用房的現(xiàn)象還在一定程度上存在，且屢禁不止。對于這種非常明顯的違規(guī)現(xiàn)象，很多地方的監(jiān)督檢查機關(guān)卻沒能及時查處，這反映出監(jiān)督檢查的力度還不夠。同時，黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的事前監(jiān)督預(yù)防機制不健全，很多監(jiān)督檢查基本都是辦理違規(guī)違紀案件，常態(tài)化、制度化的事前監(jiān)督預(yù)防機制尚不健全。

（四）對違反黨法行為的責(zé)任追究不力

對于違反黨內(nèi)法規(guī)的行為，如果沒有有效的問責(zé)，就很難使黨內(nèi)法規(guī)真正落實。因此，無論是哪個黨員違背了黨紀法規(guī)，不管其職位高低，都必須要對其追究責(zé)任?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》中明確提出，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部要堅持以身作則，自覺接受黨和群眾的批評和監(jiān)督，在黨員群眾中起模范示范作用。但目前，黨員干部違規(guī)違紀行為頻發(fā)，不僅僅起不到先鋒模范作用，反而對法規(guī)的權(quán)威、黨的領(lǐng)導(dǎo)都造成了極壞的影響。目前，對于違反黨法行為的責(zé)任追究機制尚不健全，一些地方對違反法規(guī)行為追究不力，紛紛“放水”，不敢問責(zé)，怕得罪人，“零問責(zé)”、“零執(zhí)紀”，或者追究責(zé)任“追下不追上”，責(zé)任追究制度形同虛設(shè)，使黨內(nèi)法規(guī)成了“稻草人”，損害了黨內(nèi)法規(guī)的公信力和權(quán)威性。

四、如何提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力

“徒善不足以為政，徒法不能以自行”。黨的十八屆六中全會對于全面從嚴治黨做了全面部署，而黨內(nèi)法規(guī)則在從嚴治黨過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用。但很顯然，對于依規(guī)治黨而言，僅有黨內(nèi)法規(guī)自身是遠遠不夠的，更需要有黨內(nèi)法規(guī)的嚴格有效執(zhí)行。提高黨的執(zhí)政能力，不僅要完善黨內(nèi)法規(guī)制度，更重要的是提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。如何提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，已經(jīng)成為當(dāng)前黨的建設(shè)乃至我國整個國家法治建設(shè)中亟需解決的重要任務(wù)?；诖耍覀兲靥岢鲆韵聨讉€方面的對策建議。

（一）進一步完善黨內(nèi)法規(guī)

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面實施依法治國若干重大問題的決定》指出“法律是治國之重器，良法是善治的前提”；而對于治黨來說，黨內(nèi)法規(guī)則是治黨之利器，良規(guī)是善嚴治的基礎(chǔ)。目前不完善的黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)影響了法規(guī)的執(zhí)行效果。針對我黨建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)、新問題，我們要嚴格按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，以“于法周延，于事簡便”的原則，通過及時對黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)，進一步增強黨內(nèi)法規(guī)的針對性、協(xié)調(diào)性和時效性，解決黨內(nèi)法規(guī)不夠系統(tǒng)、與時代脫節(jié)等一系列問題，努力建成“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。

1.提高黨內(nèi)法規(guī)的可操作性

一部法規(guī)的可操作性會直接影響到法規(guī)的實施效果，一般來說，法規(guī)的操作性越強，法規(guī)的實施效果就越好。因此，在黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中，一定要盡量減少抽象模糊的語言，適度增加違反規(guī)定應(yīng)該如何具體處理的硬性規(guī)定，控制黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的自由裁量權(quán)。對一些表述籠統(tǒng)的條款進行細化和補充，增加條文中的量化比重，并加強相應(yīng)的配套建設(shè)，完善實施辦法和細則，從而切實提高黨內(nèi)法規(guī)的可操作性和可執(zhí)行性。

2.補齊程序性規(guī)定的短板

黨內(nèi)法規(guī)的實體性規(guī)定與程序性規(guī)定不能顧此失彼，應(yīng)當(dāng)并行發(fā)展。程序性規(guī)定的缺失，必然會妨礙實體性規(guī)定的有效實施。針對黨內(nèi)法規(guī)一定程度上存在重視實體性規(guī)定、輕視程序性規(guī)定的問題，要盡快補齊程序性規(guī)定的短板，加快程序性黨內(nèi)法規(guī)的制定，使黨內(nèi)法規(guī)更便于貫徹執(zhí)行。

3.增進黨內(nèi)法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)

“黨內(nèi)立法”應(yīng)當(dāng)符合時代要求、科學(xué)合理、內(nèi)容完備，實施有力、監(jiān)督到位，內(nèi)部統(tǒng)一、外部協(xié)調(diào)。①參見周悅麗：《構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的六點思考》，《前線》，2016年第11期。為了維護黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性，針對目前黨內(nèi)法規(guī)和國家立法之間、黨內(nèi)法規(guī)之間以及黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部之間存在的不銜接不協(xié)調(diào)的問題，我們應(yīng)從三方面著手加強黨內(nèi)法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)。一是堅持黨內(nèi)法規(guī)不與國家法律、黨章相沖突，制定黨內(nèi)法規(guī)時，必須堅持以黨章和憲法為依據(jù)，堅持黨內(nèi)法規(guī)不違背黨章和憲法的基本精神，堅持黨紀嚴于國法；二是黨內(nèi)法規(guī)相互間要協(xié)調(diào)統(tǒng)一。下位黨內(nèi)法規(guī)不能與上位黨內(nèi)法規(guī)就同一事項的規(guī)定出現(xiàn)沖突和矛盾。三是單項法規(guī)內(nèi)部銜接要一以貫之，不能自相矛盾。為此，黨內(nèi)法規(guī)的制定應(yīng)加強頂層設(shè)計，加強整體規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，確保各項法規(guī)制度銜接統(tǒng)一，同時，在黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策與國家法律之間完善相互一致性的備案審查制度，②參見莫紀宏：《建立和完善黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機制》，《學(xué)習(xí)與探索》，2015年第10期。及時審查黨內(nèi)外制度之間銜接協(xié)調(diào)不夠的問題，提高黨內(nèi)法規(guī)審查備案的實效，堅持經(jīng)常清理、修訂，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。

4.完善法規(guī)實施后評估機制

黨內(nèi)法規(guī)出臺實施后，如果能夠及時掌握其實施效果，總結(jié)立法經(jīng)驗，這有助于進一步完善黨內(nèi)法規(guī)，提高其實際執(zhí)行力。這就需要建立常態(tài)化的法規(guī)評估實施機制，由法規(guī)制定機構(gòu)對已發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)實施情況進行科學(xué)評估。通過調(diào)研、座談會和問卷等方式，對法規(guī)的實施過程和實施后效果作出綜合評定，準確掌握法規(guī)實施情況，及時發(fā)現(xiàn)法規(guī)存在的問題和不足，提出相應(yīng)的完善、改進的意見。根據(jù)實施情況有的放矢地對法規(guī)進行立、改、廢，增強法規(guī)的可操作性、針對性和適應(yīng)性，提高法規(guī)質(zhì)量，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的良性運轉(zhuǎn)。

（二）加大公開、宣傳和教育的力度

通過加大公開、宣傳和教育的力度，增強黨員的法規(guī)意識?！八枷胧切袆拥闹改稀?，黨員只有從思想上對黨內(nèi)法規(guī)真正產(chǎn)生信仰和敬畏之心，增強黨員的法規(guī)意識，才能從根本上解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行難的問題。為此，首先需要加強黨內(nèi)法規(guī)重要性的教育。黨內(nèi)法規(guī)是黨組織和黨員行為的基本遵循，是黨依規(guī)執(zhí)政的重要保障。遵守黨內(nèi)法規(guī)是每個黨員的義務(wù)，通過對黨員強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)重要性的教育，使每個黨員都認識到貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的重要性，增強對黨內(nèi)法規(guī)的認同感。其次，需要加大黨內(nèi)法規(guī)的公開力度。加大黨內(nèi)法規(guī)的公開力度，提高黨內(nèi)法規(guī)的透明度。如果黨組織和黨員不知悉黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)容，遵守黨內(nèi)法規(guī)就成了一句空話。應(yīng)該最大限度讓黨員了解掌握黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容。一般情況下，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)向黨內(nèi)同志公開，涉密或者明顯不適合公布的內(nèi)容除外。再次，需要加大公開宣傳力度。現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量非常龐大，黨員對全部黨內(nèi)法規(guī)的知悉有一定難度。這就需要通過充分宣傳黨內(nèi)法規(guī)，便于黨員熟悉法規(guī)、認知法規(guī)。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)的宣傳還存在著走過場、形式化等現(xiàn)象，這不利于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。針對這種情況，我們要進一步加大公開宣傳力度，繼續(xù)發(fā)揮電視、廣播、報刊等傳統(tǒng)媒體的作用，不斷探索使用互聯(lián)網(wǎng)、手機等新興媒體進行宣傳，形成濃厚的宣傳氛圍。此外，還需要要加強黨規(guī)的專門教育。只有精準地掌握黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)容，才有可能準確地遵守和執(zhí)行法規(guī)。因此，要將黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)教育納入黨員教育培訓(xùn)、晉職培訓(xùn)等課程，采用知識講座、警示教育大會、知識競賽、演講、考試等多種形式，開展經(jīng)常性教育，提高黨員學(xué)習(xí)的積極性。引導(dǎo)黨員端正學(xué)習(xí)態(tài)度，在精學(xué)深悟上下功夫，全面、準確地吃透法規(guī)精神，并熟記于心，逐漸內(nèi)化為指導(dǎo)自己的行為準則。注意通過分析典型案例，結(jié)合實踐中出現(xiàn)的問題，以案釋規(guī)，引導(dǎo)黨員找出自己與黨內(nèi)法規(guī)要求之間的差距，增強自身運用能力。

需要指出的是，《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年計劃》（以下簡稱《“七五”計劃》）明確規(guī)定：“深入宣傳黨內(nèi)法規(guī)，突出宣傳黨章，大力宣傳各項黨內(nèi)法規(guī)?！睂Ⅻh內(nèi)法規(guī)也納入“七五”普法的內(nèi)容之一。我們認為，將黨內(nèi)法規(guī)納入普法內(nèi)容不僅有助于廣大黨員干部了解和掌握這些黨內(nèi)法規(guī)的要求，有助于幫助和敦促其成為一個合格的黨員，也有助于提升其自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)乃至國家法的自覺性與主動性，并有助于培養(yǎng)其法治思維以及運用法治思維應(yīng)對和解決問題的能力，①參見劉長秋：《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的幾個重要理論問題》，《理論學(xué)刊》，2016年第5期。而且有利于加強黨員對黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)、意義、內(nèi)容及效力的認識，培養(yǎng)黨員的“有規(guī)必依”、“違規(guī)必究”的意識，促使各級黨員以黨內(nèi)法規(guī)作為行動指南，自覺規(guī)范自己的行為。尤其要發(fā)揮黨員干部在遵守和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)中強大的示范作用，強化黨員干部的守規(guī)意識，樹立黨內(nèi)法規(guī)面前無特權(quán)、黨內(nèi)法規(guī)約束沒例外的意識，正確引導(dǎo)各級黨員干部自覺用黨內(nèi)法規(guī)約束自己的行為，自覺維護黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。這對于提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力來說，無疑是大有裨益的。

（三）強化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查

強化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查，這是黨內(nèi)法規(guī)得以貫徹落實的有力保障。要健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督查處機制，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要嚴格履行職責(zé)，加強對黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實的監(jiān)督檢查。嚴肅查處違反黨內(nèi)法規(guī)的行為，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)“達摩克利斯之劍”的威懾力，解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題。 需要加大對違規(guī)行為的監(jiān)督檢查力度，及時查處違規(guī)行為，堅持法規(guī)面前人人平等，不管是對于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，還是普通黨員，都要敢于動真碰硬，讓法規(guī)成為每個黨員不可逾越的禁區(qū)。對于典型案例，應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)通報查處情況，達到警示他人的效果，促使全體黨員做到心有所畏、言有所戒、行有所止。堅持事前預(yù)防和事后監(jiān)督相結(jié)合，確保監(jiān)督檢查機制發(fā)揮應(yīng)有的作用。尤其要抓好對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督檢查，把貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)作為考核合格干部的必備條件，并納入責(zé)任考核，作為領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核評定、提拔和評先評優(yōu)的重要條件，并及時公開通報考核結(jié)果。同時，要堅持日常檢查和專項檢查相結(jié)合，既要有經(jīng)常化的檢查，又要針對性地進行專項檢查。要強化巡視“全覆蓋”監(jiān)督，在新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》及《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等重要黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范和指導(dǎo)下，優(yōu)化巡視工作流程，提升巡視工作的規(guī)范化、科學(xué)化水平，開展有效的巡視監(jiān)督，形成監(jiān)督的合力，提高黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的實效，確保黨內(nèi)法規(guī)的各項規(guī)定成為必須遵守的剛性約束。

（四）強化責(zé)任追究

對于違反黨內(nèi)法規(guī)的行為，必須依規(guī)進行嚴格的責(zé)任追究，這是提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的有效手段和重要利器。要把問責(zé)作為推進依法治黨的重要抓手，讓“有責(zé)必問、問責(zé)必嚴”成為常態(tài)，強化主體責(zé)任痕跡管理，以嚴肅問責(zé)倒逼法規(guī)的嚴格執(zhí)行，促使每個黨員時刻把黨內(nèi)法規(guī)放在心上、落實在行動上，養(yǎng)成嚴格遵守法規(guī)的習(xí)慣?！笆聦?，其賞罰之?dāng)?shù)必先明之?！边M行責(zé)任追究，首先應(yīng)該要明確責(zé)任。要明晰違規(guī)追責(zé)的有關(guān)規(guī)定，健全懲處追責(zé)機制。對于問責(zé)的條件、問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)范圍、問責(zé)權(quán)限、問責(zé)程序等事項，都應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，保障責(zé)任追究的嚴肅性、可操作性，避免隨意性，確保有效追責(zé)。需要充分重視黨委的主體責(zé)任和紀委的監(jiān)督責(zé)任。各級黨組織的“一把手”要承擔(dān)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的“第一責(zé)任”，把執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)作為一項重要職責(zé)。通過完善嚴格的責(zé)任考評機制，把法規(guī)執(zhí)行情況納入責(zé)任制考核和黨政干部述職考評范圍，切實增強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。要進一步加強黨的紀律檢查機關(guān)監(jiān)督問責(zé)的職責(zé)，各級紀檢機關(guān)要把維護黨內(nèi)法規(guī)作為首要任務(wù)，嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的各項規(guī)定，把問責(zé)貫穿監(jiān)督全過程，堅決捍衛(wèi)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威。對執(zhí)行不力、有禁不止等違反黨規(guī)的行為，必須依照有關(guān)規(guī)定嚴格追究相關(guān)責(zé)任，堅持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴，對違規(guī)行為“零容忍”，并且在一定范圍內(nèi)通報相關(guān)追責(zé)情況，形成有力震懾，以強化追責(zé)的效果，確保法規(guī)的剛性約束。

同時，我們也要認識到，責(zé)任追究只是手段，其真正的目的是“懲前毖后，治病救人”，以達到“問責(zé)一個，警醒一片”的效果。因此，要堅持責(zé)任追究與教育相結(jié)合，防止單純將責(zé)任追究作為問責(zé)的目的或只以說服教育代替必要的責(zé)任追究。

結(jié) 語

正如黨的十八屆六中全會公報所指出的，辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、從嚴治黨。而黨內(nèi)法規(guī)是實現(xiàn)“黨要管黨，從嚴治黨” 的基本保證。黨內(nèi)法規(guī)是黨組織和黨員的基本行為規(guī)則和準繩，也是管黨治黨的重要依據(jù)和有力保障。要保障黨的依法執(zhí)政的順利進行，保持黨內(nèi)法規(guī)的生命之樹常青，我們就必須要下決心努力提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的實效。習(xí)近平總書記多次強調(diào)提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，體現(xiàn)了我們黨從嚴治黨、依規(guī)治黨的決心。為此，需要我們以“踏石留印、抓鐵有痕”的決心與勇氣，加大黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實力度，確保黨內(nèi)法規(guī)的各項規(guī)定成為各級黨組織和全體黨員的剛性約束，使黨組織和黨員言行有規(guī)范、權(quán)力有籠子，為管黨治黨、執(zhí)政治國提供堅實保障。

責(zé)任編輯：凌 雁

*本文系中國行為法學(xué)會軟法研究會與北京大學(xué)軟法中心2015年聯(lián)合招標課題“作為軟法的黨法研究”（8）以及上海社會科學(xué)院2016年國家社科重大項目與國家高端智庫預(yù)研究項目“黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的若干重大理論問題研究”的階段性成果。