農(nóng)村社區(qū)“上下聯(lián)動(dòng)”協(xié)同治理的機(jī)理與效用*
——基于杭州市余杭區(qū)徑山鎮(zhèn)小古城村的調(diào)查

趙 定 東 龔 上 華 張 孝 廷 趙 光 勇

農(nóng)村社區(qū)“上下聯(lián)動(dòng)”協(xié)同治理的機(jī)理與效用*
——基于杭州市余杭區(qū)徑山鎮(zhèn)小古城村的調(diào)查

趙 定 東 龔 上 華 張 孝 廷 趙 光 勇

“上下聯(lián)動(dòng)”協(xié)同治理機(jī)制實(shí)質(zhì)是政府與民眾之間的有效互動(dòng)，激發(fā)多元參與、合作共治，構(gòu)建民眾有序參與，是引領(lǐng)社會(huì)治理新常態(tài)的一種治理機(jī)制。余杭區(qū)徑山鎮(zhèn)小古城村的做法主要體現(xiàn)為三點(diǎn)，即通過(guò)制度的有效設(shè)計(jì)保障了聯(lián)動(dòng)協(xié)同治理能力、通過(guò)富民工程深化了聯(lián)動(dòng)協(xié)同治理內(nèi)容、通過(guò)豐富協(xié)商方式提升了聯(lián)動(dòng)協(xié)同治理效用。

農(nóng)村社區(qū) 上下聯(lián)動(dòng) 協(xié)同治理 治理效用

作者趙定東，男，杭州師范大學(xué)政治與社會(huì)學(xué)院教授，社會(huì)學(xué)博士；龔上華，男，杭州師范大學(xué)政治與社會(huì)學(xué)院教授，法學(xué)博士；張孝廷，男，杭州師范大學(xué)政治與社會(huì)學(xué)院副教授，法學(xué)博士；趙光勇，男，杭州師范大學(xué)政治與社會(huì)學(xué)院副教授，政治學(xué)博士（杭州 311121）。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”。此提法一經(jīng)提出就立刻引起廣泛的關(guān)注。從過(guò)去的“社會(huì)管理”到如今的“社會(huì)治理”，雖是一字之差，卻預(yù)示著我黨在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面面臨著重大革新。近年來(lái)杭州市余杭區(qū)小古城村在創(chuàng)新基層社會(huì)治理中，結(jié)合本地實(shí)際創(chuàng)新性推出了“上下聯(lián)動(dòng)”協(xié)同治理機(jī)制，就是對(duì)“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的積極探索與主動(dòng)回應(yīng)。“上下聯(lián)動(dòng)”協(xié)同治理機(jī)制不是村組織與村民之間相互簡(jiǎn)單地湊合在一起的工作樣態(tài)，這種“互動(dòng)”其實(shí)質(zhì)是政府與民眾之間的有效互動(dòng)，打破了原有的服務(wù)提供方式，激發(fā)多元參與、合作共治，構(gòu)建民生服務(wù)體系和民眾有序參與，引領(lǐng)社會(huì)治理新常態(tài)的一種治理機(jī)制。

一、通過(guò)制度的有效設(shè)計(jì)保障了聯(lián)動(dòng)協(xié)同治理能力

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)和改革的深入調(diào)整，基層農(nóng)村社會(huì)治理所面臨的最主要的問(wèn)題是越來(lái)越多的公共利益與村民個(gè)人利益之間矛盾問(wèn)題。由于公共性問(wèn)題背后涉及到無(wú)數(shù)個(gè)具體復(fù)雜的問(wèn)題和千千萬(wàn)萬(wàn)的民生、民意和民求，只依靠單一村兩委來(lái)解決是無(wú)法達(dá)到有效的結(jié)果的，因此需要用“治理”代替?zhèn)鹘y(tǒng)意義上的“管理”，需要政府積極與其他社會(huì)力量聯(lián)手，共同推進(jìn)多方參與的協(xié)同治理。正如法國(guó)學(xué)者卡藍(lán)默曾告誡人們的那樣：“一個(gè)強(qiáng)加于人、凌駕于社會(huì)之上、能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展的國(guó)家的形象正在消失，取而代之的是采取一種更加客觀的觀念來(lái)審視公共行動(dòng)、統(tǒng)合各種社會(huì)力量的條件。”①[法] 卡藍(lán)默：《破碎的民主》，高凌瀚譯，北京：三聯(lián)書店，2005年版，第56頁(yè)。在當(dāng)前的社會(huì)治理領(lǐng)域中，多元主體并存，“上下聯(lián)動(dòng)”就是以堅(jiān)持提升基層治理和解決民生為中軸這個(gè)根本出發(fā)點(diǎn)，以整合差異和多元的社會(huì)主體為目標(biāo)的綜合式模式結(jié)構(gòu)，它有利于促進(jìn)基層村民積極主動(dòng)參與村務(wù)治理，達(dá)成政府管理與社會(huì)自治雙向主體之間的有效互動(dòng)?！吧舷侣?lián)動(dòng)”的關(guān)鍵是制度平臺(tái)的建設(shè)。

余杭區(qū)徑山鎮(zhèn)小古城村的做法是通過(guò)黨組織的引領(lǐng)作用和“村民提、代表議、會(huì)議定、干部做”的村務(wù)運(yùn)行機(jī)制來(lái)推進(jìn)制度平臺(tái)建設(shè)的。

第一，夯實(shí)服務(wù)型基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子制度。相對(duì)于城市社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)的治理主體更要具備很強(qiáng)的治理能力與組織能力，能夠有效引導(dǎo)與促進(jìn)社會(huì)中各種力量開展治理行動(dòng)，能夠針對(duì)性地培育社會(huì)力量的治理能力，進(jìn)而提升其在社會(huì)治理中擔(dān)當(dāng)與責(zé)任能力。針對(duì)小古城村的發(fā)展需求，選好領(lǐng)頭雁，選舉出服務(wù)能力強(qiáng)、帶富能力強(qiáng)的“雙強(qiáng)”型干部首位重要。他們根據(jù)“組織認(rèn)可、群眾滿意”原則，確定村黨委、村委會(huì)和村監(jiān)督委員會(huì)人選，全面推行依法選人，做到四個(gè)約談（即約談所有參選的原班子成員、所有涉及退職的村干部、所有候選人、所有落選人）。所有候選人（自薦人）提前簽訂“三項(xiàng)承諾”。設(shè)置二級(jí)支部，實(shí)現(xiàn)黨組織全覆蓋，規(guī)范二級(jí)支部管理，實(shí)行黨員活動(dòng)責(zé)任區(qū)制度；實(shí)行黨員先鋒指數(shù)考核制度，開展二級(jí)支部堡壘指數(shù)評(píng)定，助推二級(jí)支部發(fā)揮作用，開展不合格黨員約談機(jī)制，近兩年共約談不合格黨員7名，優(yōu)化了該村黨員伍隊(duì)。規(guī)范黨員代表參加活動(dòng)制度，規(guī)定每月15日為固定黨員活動(dòng)日。開展黨員干部教育學(xué)習(xí)，組織黨員參加遠(yuǎn)程教育，定期開展“三會(huì)一課”等教育培訓(xùn)；以黨委為核心，對(duì)各班子成員進(jìn)行合理專項(xiàng)分工，實(shí)行決策責(zé)任追究制度。實(shí)行黨委書記《直通卡》制度，并確保事事有答復(fù)、卡卡有反饋。各二級(jí)支部組建民情聯(lián)系團(tuán)隊(duì)，進(jìn)行“兩網(wǎng)合一”走訪活動(dòng)，聯(lián)戶分配對(duì)接，定期開展民情收集、民情分析、民情解決等工作；健全黨組織工作制度，嚴(yán)格執(zhí)行黨務(wù)公開制度。針對(duì)黨員紙質(zhì)檔案查詢不便、更新不及時(shí)等諸多問(wèn)題，建立小古城村黨員動(dòng)態(tài)電子檔案，方便黨員資料查詢。建立七個(gè)二級(jí)支部活動(dòng)室，保障黨員活動(dòng)陣地的硬件設(shè)施完備；強(qiáng)化二級(jí)支部建設(shè)，制定小古城村二級(jí)黨支部考核細(xì)則、小古城村組長(zhǎng)考核細(xì)則、小古城村信息聯(lián)絡(luò)員考核細(xì)則。每年向二級(jí)支部下?lián)苋司?00元的黨員活動(dòng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，將主要村道分配到各支部進(jìn)行管理和監(jiān)督，村黨委每月和年底對(duì)支部進(jìn)行考核，按考核結(jié)果實(shí)行差異化獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)這種制度建設(shè)保障了村領(lǐng)導(dǎo)班子的先鋒堡壘性。

第二，深化民主協(xié)商平臺(tái)。在全球化和現(xiàn)代性境遇下的社會(huì)的發(fā)展，必然要求政府堅(jiān)持社會(huì)治理過(guò)程的公開與透明，能夠包容其他社會(huì)主體的參與其中。小古城村通過(guò)系列制度設(shè)計(jì)讓村民能夠?qū)嵸|(zhì)參與到各項(xiàng)重大事務(wù)管理。如著力保障村民參與權(quán)，制定村民自治章程、村規(guī)民約等制度，并下發(fā)到各家各戶。同時(shí)落實(shí)民主決策權(quán)，在村級(jí)重大事務(wù)決策上，形成了“議事講民主，決策有程序，理事有規(guī)章”的議事規(guī)則，建立了村三副班子聯(lián)席會(huì)議制度，民情懇談會(huì)制度，充分調(diào)動(dòng)了村民群眾參與村級(jí)事務(wù)民主決策的積極性；配齊配強(qiáng)村紀(jì)委，明確工作職責(zé)和任務(wù)，做到人員、制度、記錄、檔案、教育、監(jiān)督六到位。成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)、村務(wù)、事務(wù)、重大決策等獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，堅(jiān)持每月28日為“村務(wù)公開、民主監(jiān)督理財(cái)日”，對(duì)發(fā)現(xiàn)不合法、不合理、不真實(shí)、不規(guī)范的財(cái)務(wù)收支憑證，提出退回、撤銷或補(bǔ)辦手續(xù)等建議和要求，并對(duì)處理整改結(jié)果進(jìn)行復(fù)審，并和監(jiān)督小組簽訂責(zé)任狀，明確責(zé)職、目標(biāo)和任務(wù)。每年進(jìn)行“雙爭(zhēng)雙評(píng)”、“雙述雙評(píng)”活動(dòng)是讓黨員、群眾較好地解決了村民自治與村級(jí)監(jiān)督全覆蓋的問(wèn)題及民主公開評(píng)議干部的工作好壞的機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督?jīng)Q策提供保障。聘請(qǐng)老干部參與工程質(zhì)量的監(jiān)督和數(shù)字的核實(shí)統(tǒng)計(jì)，防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，邀請(qǐng)老干部代表、監(jiān)督小組成員列席聯(lián)席會(huì)議，增加辦事的透明度，同時(shí)把各項(xiàng)制度、政策編制成村民手冊(cè)發(fā)放到各農(nóng)戶，接受大家的監(jiān)督；同時(shí)不斷完善村務(wù)公開工作。規(guī)范公開內(nèi)容，大力推行“四務(wù)四公開”，實(shí)行村務(wù)、黨務(wù)、政務(wù)和財(cái)務(wù)在公開欄公開，實(shí)行“陽(yáng)光村務(wù)”；規(guī)范公開程序，實(shí)行按月公開、按表式公開、干部報(bào)酬逐人公開、招待費(fèi)用逐筆公開、重大基建或投資項(xiàng)目全程公開；規(guī)范公開形式，全村建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)格的公開欄18個(gè)，通過(guò)小古城村網(wǎng)站、小古城村季報(bào)確保群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題得到及時(shí)公開。

通過(guò)這種村委和村民聯(lián)合制定的穩(wěn)定科學(xué)的民主協(xié)商的組織架構(gòu)和協(xié)商程序制度設(shè)計(jì)，村民與村干部逐漸形成了理性協(xié)商的習(xí)慣，確保了村級(jí)公共事務(wù)都通過(guò)協(xié)商民主的辦法解決，極大地避免了村民自治和村委領(lǐng)導(dǎo)的糾紛矛盾。

二、通過(guò)富民工程深化了聯(lián)動(dòng)協(xié)同治理內(nèi)容

在基層社會(huì)治理領(lǐng)域，多元治理主體的出現(xiàn)本身就需要協(xié)作性的合作，這種合作是建立在差異性基礎(chǔ)上的，基于不同需求的多層次、多方位的合作，主要目的是為社會(huì)大眾提供多樣性的公共服務(wù)產(chǎn)品，滿足不同需求。有學(xué)者指出：“我們傳統(tǒng)的觀念模型是：政府從事公共工作，企業(yè)從事私人部門的工作，慈善的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)則填充二者間的空白，各人自掃門前雪?！雹貸.D. Donahue & R.J.Zeckhauser, Collaborative Governance: Private Roles for Public Goals in Turbulent Times, Princeton: Princeton University Press, 2011, p8.這種各人自掃門前雪的現(xiàn)象背后主要是治理主體之間缺乏協(xié)商性。因?yàn)?，在城?zhèn)化日益推進(jìn)的過(guò)程中，各種利益主體所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題層出不窮，特別是涉及到廣泛民生、民情與民意的公共事務(wù)，只有緊緊抓住富民這個(gè)核心要點(diǎn)，才能把各種利益主體引導(dǎo)到協(xié)商道路上來(lái)。

首先，緊扣“民需”提升村民幸福感。小古城村地處杭州西郊，全村區(qū)域面積12平方公里，人口3600人，下轄22個(gè)村小組，境內(nèi)有林地（森林、竹林）面積 14000 余畝，森林覆蓋率達(dá)80%。村委充分利用這個(gè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)協(xié)商決定在全村實(shí)行封山育林，所有空閑雜地、道路兩旁種植綠化苗木50000余顆，對(duì)農(nóng)戶房前屋后5500余顆大樹上牌進(jìn)行永久性保護(hù)，拆不雅觀建筑和危房4400平方米，廉政文化上墻3060平方米，成立由18人組成的專職保潔隊(duì)伍，生活垃圾做到日產(chǎn)日清。同時(shí)，大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全村已澆筑硬化村道60余公里，道路硬化實(shí)現(xiàn)戶戶通，新建橋梁14 座，全村自來(lái)水普及率達(dá)到100%。村投資近400萬(wàn)元，建立了2000平方米的社區(qū)服務(wù)中心大樓，設(shè)立“一門式”服務(wù)大廳，有圖書室、計(jì)生服務(wù)室、調(diào)解室、會(huì)議中心、乒乓球室、健身室、星光老年俱樂(lè)部等。方便村民辦事，全面推行為民服務(wù)全程代理工作新舉措，明確村務(wù)工作者為農(nóng)村社區(qū)全程服務(wù)代理員，代理范圍、代理員守則和服務(wù)電話公開到戶。在截污納管工程中，村委專門成立了由村委主任為第一責(zé)任人的領(lǐng)導(dǎo)小組；邀請(qǐng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員成為各片各組的主要負(fù)責(zé)人；為了不讓施工方在建設(shè)中偷工減料，還特別邀請(qǐng)了有威望的老黨員、老干部參與工程的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。由于各組的地勢(shì)情況、農(nóng)戶分布不同，村委還要求各組派兩名組里信得過(guò)的農(nóng)民監(jiān)督員負(fù)責(zé)各組的工程建設(shè)，進(jìn)一步確保質(zhì)量問(wèn)題，使各家各戶的利益不受損壞。通過(guò)多方有力的監(jiān)督，小古城村截污納管工作有條不紊地按照計(jì)劃順利實(shí)施。

其次，緊扣“民惠”提升村民獲得感。小古城村十分注重發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)及村民收益。2009年由杭州金巴登實(shí)業(yè)有限公司擬投資60億元人民幣的“休閑之窗”項(xiàng)目落戶了小古城村，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社出面對(duì)全村13000余畝土地全部進(jìn)行了流轉(zhuǎn)?！靶蓍e之窗”開發(fā)的項(xiàng)目有生態(tài)體育公園、養(yǎng)生社區(qū)、高新科技農(nóng)業(yè)示范園區(qū)三大功能區(qū)塊，村所有的資產(chǎn)、資源得以充分利用并獲得相應(yīng)收益。通過(guò)10年努力，該村集體經(jīng)濟(jì)可分配收入已由2003年的27.6萬(wàn)元到2016年約為488萬(wàn)元，增長(zhǎng)了17.7倍；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入由2003年1.7696億元到2016年約為7.5億元，增長(zhǎng)了4.23倍；同時(shí)在推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)也注重積極發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)。在落實(shí)“兩免一補(bǔ)”、新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資免費(fèi)參保等政策時(shí)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民“零負(fù)擔(dān)”。建立了小古城村農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)站及“三高”人群俱樂(lè)部檔案。建便民放心店4家，成立村夜巡隊(duì)、森林防火應(yīng)急小分隊(duì)；成立小古城慈善基金工作室，村干部對(duì)困難黨員、貧困戶進(jìn)行“雙結(jié)對(duì)”等等。到目前已得捐款16萬(wàn)余元，已對(duì)多個(gè)困難家庭實(shí)施救助。還特別注重改善居住環(huán)境以提高村民生活品質(zhì)。目前全村已澆筑硬化村道60余公里，道路硬化實(shí)現(xiàn)戶戶通，新建橋梁14 座、建日處理50噸生活污水處理池2個(gè)、三格式化糞池597個(gè)、公共衛(wèi)生廁所2座，農(nóng)戶普及生態(tài)化糞池建設(shè)，全村安裝路燈345盞，全村自來(lái)水普及率達(dá)到100%，全村建老年活動(dòng)室12個(gè)、健身公園15個(gè)。成立由18人組成的專職保潔隊(duì)伍，生活垃圾做到日產(chǎn)日清。加固山塘水庫(kù)8個(gè)，生活用水池塘清污8個(gè)，全村所有小流域進(jìn)行清污加固處理，北塘加固1800余米，建三面光渠道1萬(wàn)余米，對(duì)850畝低產(chǎn)田進(jìn)行改造，1050畝低產(chǎn)園地進(jìn)行優(yōu)質(zhì)園地項(xiàng)目建設(shè)，墾造耕地550畝，35畝廢棄石礦進(jìn)行復(fù)耕。搬遷“三沿五區(qū)”村內(nèi)墳?zāi)?。全村道路兩旁種植綠化苗木50000余株，對(duì)農(nóng)戶房前屋后5500余株大樹上牌進(jìn)行永久性保護(hù)。成立了村女子銅管樂(lè)隊(duì)、排舞隊(duì)、茶龍隊(duì)、腰鼓隊(duì)、籃球隊(duì)、象棋隊(duì)等文化娛樂(lè)隊(duì)伍，定期開展活動(dòng)，豐富群眾的文化生活，現(xiàn)在跳舞健身的人多了，打牌賭博的人少了，互助互幫的人多了，吵架糾紛的人少了，農(nóng)村社區(qū)的生活更加和諧穩(wěn)定。

再次，緊扣“民意”提升村民主人感。小古城村整合力量建好議事網(wǎng)格，實(shí)施“兩網(wǎng)合一”，建立服務(wù)治理新機(jī)制，充分發(fā)揮黨員、村民代表隊(duì)伍的作用。規(guī)定民情聯(lián)系員負(fù)責(zé)民情民意信息的收集，由網(wǎng)格負(fù)責(zé)人進(jìn)行梳理分類，篩選重要信息上報(bào)村負(fù)責(zé)人。近兩年就收集意見建議70條，落實(shí)反饋64條，其中4條已列入鎮(zhèn)級(jí)重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題；創(chuàng)造性實(shí)行村黨委書記《直通卡》制度。制作并下發(fā)《小古城村黨委書記直通卡》，每名黨員可通過(guò)《直通卡》，盡情表達(dá)自己的意見建議和個(gè)人需組織幫忙的都寫在卡上，進(jìn)一步拓寬了民情民意反映渠道。實(shí)行該制度后，各類信訪與往年同期下降30%；開展了村級(jí)公益事業(yè)項(xiàng)目的申報(bào)制。充分發(fā)揮村民的主體作用，調(diào)動(dòng)大家參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的積極性，實(shí)現(xiàn)“民生項(xiàng)目由民做主”。每年年底村兩委通過(guò)發(fā)放征求意見建議表和召開戶主會(huì)形式征求村民對(duì)有關(guān)本村該年度的重大民生項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的提議。根據(jù)收集的意見提議，廣泛議事協(xié)商可行性，由村兩委召開班子會(huì)商討議案的操作性，經(jīng)班子討論，在黨員大會(huì)和村民代表大會(huì)討論通過(guò)。議案討論通過(guò)后，在村、組兩級(jí)公開欄進(jìn)行公示，聽取村民意見建議。公示結(jié)束，該項(xiàng)目實(shí)施公開招標(biāo)，項(xiàng)目建設(shè)全程由監(jiān)理公司、村民義務(wù)監(jiān)督員和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)三方共同監(jiān)督，確保工程質(zhì)量。同時(shí)根據(jù)班子任期承諾和村干部三項(xiàng)承諾實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理和監(jiān)督。要求村干部每月必須寫工作小結(jié)履職公示，落實(shí)黨員自律制度。

中國(guó)基層社會(huì)治理實(shí)踐與西方社會(huì)所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)中心主義和公民個(gè)人本位有很大的差異。在治理過(guò)程中要明確價(jià)值導(dǎo)向，就是要強(qiáng)調(diào)關(guān)懷意識(shí)，從治理效率轉(zhuǎn)向以關(guān)懷為中心的人際關(guān)系，進(jìn)而塑造一種更加人性化的治理行動(dòng)。這種治理行動(dòng)要更多地“為他”而不是自身的需要來(lái)開展行動(dòng)。在治理過(guò)程中要重塑價(jià)值觀，那就是要堅(jiān)持以民眾幸福感為導(dǎo)向，堅(jiān)持從廣大民眾普遍關(guān)注的生活事件出發(fā)，為民眾提供實(shí)在、有效的服務(wù)，解決好涉及民生的各項(xiàng)公共服務(wù)需求、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。在治理過(guò)程中要明確目標(biāo)追求，那就是構(gòu)建社會(huì)生活共同體，讓人民在共同體中得以享受到充分的自由、平等和幸福。這是農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理的要義所在。

三、通過(guò)豐富協(xié)商方式提升了聯(lián)動(dòng)協(xié)同治理效用

聯(lián)動(dòng)協(xié)同治理作為基層農(nóng)村社區(qū)的治理手段，最終目標(biāo)是為農(nóng)村公共性問(wèn)題的解決提供不同的選擇，同時(shí)也為各種主體之間平等、自由協(xié)商治理創(chuàng)造條件，各個(gè)主體相互展開真誠(chéng)的對(duì)話、交流與共商，進(jìn)而謀求一致性行動(dòng)以解決大家面臨的共同性問(wèn)題，這種行動(dòng)就是“通過(guò)理性討論使百姓發(fā)生思想變化，最后公民自身做出解決難題的方案?！雹俸伟摚骸秴f(xié)商民主和協(xié)商治理：建構(gòu)一個(gè)理性且成熟的公民社會(huì)》，《開放時(shí)代》，2012年第4期。人們?cè)趯?shí)踐中利用協(xié)商民主就是解決身邊日常生活問(wèn)題，目的性十分明確。當(dāng)這種行動(dòng)直接針對(duì)的是治理問(wèn)題時(shí)，人們才能獲得裁量權(quán)的共享，共享裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)是協(xié)商治理的重要保障和前提，沒(méi)有共享裁量權(quán)，就不可能成為真正的協(xié)商，因?yàn)橹黧w之間不是“伙伴關(guān)系”而是治理被治理或者指導(dǎo)被指導(dǎo)關(guān)系。也即治理的效用就是完成社會(huì)的有序。

民主協(xié)商“議什么”，離不開上下各級(jí)黨組織的聯(lián)動(dòng)，不論是自上而下還是自下而上，協(xié)商方案的優(yōu)化是協(xié)商成功的保證。民主協(xié)商“何時(shí)議”，離不開對(duì)時(shí)局的把握。民主協(xié)商“怎么議”，離不開科學(xué)管用的制度和工作機(jī)制作保證。民主協(xié)商“議出成效”，離不開協(xié)商的監(jiān)督落實(shí)。通過(guò)解決這四方面問(wèn)題，帶動(dòng)老百姓參與到農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村里的事大家商量著辦。

小古城村通過(guò)制定網(wǎng)格支部協(xié)商辦法，進(jìn)一步規(guī)范村、組兩級(jí)民主協(xié)商的議事方式，建立8個(gè)村級(jí)議事目錄和7個(gè)組級(jí)議事目錄，以“1+N”代表組成模式明確協(xié)商議事代表，規(guī)范協(xié)商議題流程，明確議事協(xié)商6步驟。強(qiáng)化協(xié)商事項(xiàng)監(jiān)督，建立事前專題協(xié)商、事中民主參與、事后績(jī)效評(píng)估機(jī)制。對(duì)協(xié)商的目錄、范圍、程序進(jìn)行優(yōu)化，提出四步協(xié)商法。一提，提出議題。網(wǎng)格“一長(zhǎng)三員”通過(guò)聯(lián)戶走訪，收集村民意見建議、動(dòng)態(tài)信息，討論形成議題；小網(wǎng)格根據(jù)組內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)提出議題；根據(jù)大網(wǎng)格有關(guān)工作布置形成議題。二議，討論商議。小網(wǎng)格初議，提出方案；中網(wǎng)格再議，形成方案并進(jìn)行合法性審查。三決，民主表決。組織召開戶主會(huì)議表決，網(wǎng)格長(zhǎng)（二級(jí)支部書記）參與指導(dǎo)，協(xié)商結(jié)果上報(bào)村社備案或?qū)徍?。四做，組織實(shí)施。根據(jù)決議結(jié)果，由村或組組織實(shí)施，實(shí)施過(guò)程“一長(zhǎng)三員”參與監(jiān)督。小古城村還把全村149名網(wǎng)格參與員按照就親、就近、就熟的原則安排聯(lián)系戶，通過(guò)鄰里串門式民情走訪，實(shí)現(xiàn)黨的組織覆蓋與社會(huì)治理同步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)指導(dǎo)員進(jìn)駐網(wǎng)格督導(dǎo)全覆蓋，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)格內(nèi)黨員聯(lián)戶全覆蓋，帶動(dòng)更多的黨員群眾開展基層公共安全綜合治理等工作，使任務(wù)落實(shí)在網(wǎng)格中，問(wèn)題化解在網(wǎng)格中。

小古城村通過(guò)網(wǎng)格支部自下而上的協(xié)商，充分激發(fā)群眾主動(dòng)參與基層治理的積極性，使得中心工作順利推進(jìn)。如在違建拆除過(guò)程中，小古城村俞十組由于緊挨潘板工業(yè)園區(qū)，村民違建的出租小屋較多，一共拆除了23戶。違章建筑拆除了，可許多問(wèn)題也隨之而來(lái)。房子拆了反而變成新的環(huán)境問(wèn)題？場(chǎng)地空出來(lái)該干什么？村民的疑問(wèn)和矛盾越來(lái)越多。小古城村俞家堰網(wǎng)格在經(jīng)過(guò)網(wǎng)格民主協(xié)商后向村兩委提議，希望將拆除的位置用于改建籃球場(chǎng)以及健身點(diǎn)，并安裝組內(nèi)的公開欄等。經(jīng)過(guò)村兩委受理，該提議最終在村民代表大會(huì)中表決通過(guò)，目前已在建設(shè)施工中。此工程做法得到了俞十組組民的大力支持。還如村錢二組在去年向村委提出建造老年活動(dòng)室，在申請(qǐng)同時(shí)還出具了戶主會(huì)議的表決表，但經(jīng)過(guò)村委復(fù)核中發(fā)現(xiàn)其組的表決表上還差二戶戶主未簽字，且這兩戶在本組屬于釘子戶類型，村委要求其組必須要單獨(dú)做好這兩戶的思想工作，在100%戶主同意簽字的情況下村委才給予同意再向上一級(jí)申請(qǐng)建造，錢二組在多方的努力下做好兩戶未簽字農(nóng)戶的思想工作，并落實(shí)好資金、建造位置。在今年年初上級(jí)核準(zhǔn)給予建造，在建造過(guò)程中沒(méi)有出現(xiàn)阻擾此工程項(xiàng)目建設(shè)的事情發(fā)生，大大地加快了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。這項(xiàng)規(guī)范組級(jí)項(xiàng)目申報(bào)制度在小古城村的實(shí)施，既使村委由原先做工作的被動(dòng)轉(zhuǎn)化為主動(dòng)，又充分體現(xiàn)由民作主，讓民參與各項(xiàng)重大事務(wù)管理的民主決策權(quán)。

綜上而論，小古城村的“上下聯(lián)動(dòng)”協(xié)同治理無(wú)論在機(jī)制、內(nèi)容上還是在形式效用上都體現(xiàn)出了基層的創(chuàng)造性。要指出的是，在近三十年來(lái)中國(guó)基層社會(huì)中，各地在治理過(guò)程中，探討出的廣泛實(shí)踐中的一些公共討論、民主預(yù)算、參與式預(yù)算、協(xié)商會(huì)議，協(xié)商投票和民主懇談等模式都是這種協(xié)同治理的樣態(tài)呈現(xiàn)。通過(guò)這種治理樣態(tài)，廣大民眾能夠參與到一些涉及自身切身利益的公共決策的過(guò)程中來(lái)?！吧舷侣?lián)動(dòng)”協(xié)同治理針對(duì)社會(huì)公眾反映較為強(qiáng)烈和突出的現(xiàn)實(shí)、具體和直接問(wèn)題，秉承“日常性調(diào)整”的觀念，堅(jiān)持“問(wèn)題導(dǎo)向”治理原則，在參與現(xiàn)實(shí)中一個(gè)個(gè)具體的實(shí)際問(wèn)題中，著眼于“小事”、“瑣事”，著眼于細(xì)節(jié)、著眼于細(xì)微，在自身力所能及的范圍內(nèi)，針對(duì)民眾生活中遇到的最具體、最實(shí)際的問(wèn)題進(jìn)行“微調(diào)”式的改進(jìn)和優(yōu)化?！吧舷侣?lián)動(dòng)”協(xié)同治理是基層社會(huì)治理發(fā)展的必然。因?yàn)橹挥斜Ｕ瞎妼?duì)公共性事務(wù)知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，公眾參與的熱情才會(huì)逐步高漲。公眾如何參與社會(huì)治理，怎樣參與更好，這是衡量基層社會(huì)治理能力強(qiáng)弱的試金石，在參與過(guò)程中，地方基層政府施政要更具有很高的回應(yīng)性、即時(shí)性、透明性、民主性、效率性和正義性等特征。

責(zé)任編輯：黃建安

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)課題“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民利益訴求型態(tài)及其治理機(jī)制研究”（15ASH011）的階段性成果。