改革開放以來領(lǐng)導干部公選制度的歷史考察和分析

呂 克 軍

改革開放以來領(lǐng)導干部公選制度的歷史考察和分析

呂 克 軍

公選制度是黨在“黨管干部”原則指導下，采取以公開考試為核心的一系列法規(guī)、制度來選拔黨政領(lǐng)導干部的制度。改革開放以來，它經(jīng)歷了萌芽、制度化、法制化三個發(fā)展階段，選拔了大量德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)導干部。它具有制止源頭腐敗，避免“民主”亂象，利于“黨管干部”原則的實現(xiàn)，利于樹立正確的政績觀等優(yōu)點，但也仍有總結(jié)規(guī)范的必要。

改革開放 公選制度 改革 法治

作者呂克軍，男，浙江省政府地方志辦公室助理研究員（杭州 310007）。

公開選拔黨政領(lǐng)導干部（以下簡稱公選）制度，是在“黨管干部”原則的指導下，黨委（黨組）和組織部門采取以公開考試為核心的一系列法規(guī)、制度來選拔黨政領(lǐng)導干部的制度。改革開放以來，黨領(lǐng)導并推進了經(jīng)濟、政治、社會各領(lǐng)域的改革，其中干部的選拔和管理制度改革是其重要內(nèi)容之一。20世紀80年代至今，公開選拔黨政領(lǐng)導干部的實踐方興未艾，取得了很多經(jīng)驗，初步形成了公選制度。經(jīng)過二十多年的實踐，公選制度也日趨成熟，為事實證明是科學、有效的干部選拔制度，推動了干部革命化、知識化、專業(yè)化、年輕化，為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)選拔出了一支高素質(zhì)的干部隊伍。在全面深化改革的今天，對公選制度的發(fā)展歷程進行考察梳理和分析總結(jié)，規(guī)范提升，促進其健康發(fā)展很有必要。

新中國成立后，我國各級單位的干部是由人事部門“計劃分配”，領(lǐng)導干部也完全由黨的組織部門進行考察、任命和分級管理。干部選拔的基本方式是選舉和委任，其中前者適用于代表大會制和委員會制的政治干部的選拔，后者適用于職能部門業(yè)務(wù)類干部的選拔。公選制度的實踐是改革以開放后開始的，它主要經(jīng)過以下幾個發(fā)展階段：

一 、干部選拔制度的改革和公選的萌芽（1980-1991）

黨的十一屆三中全會以后，我國在繼續(xù)實行選舉制和委任制的同時，開始對干部選拔方式進行了一些新的探索，其中包括從1980年開始一些地方先后采取的公開考錄、民主推薦領(lǐng)導干部等做法。

1980年8月18日，鄧小平作了 《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》 的重要講話，指出：“領(lǐng)導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！雹佟多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、324、326、331頁。“必須勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度。大力培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)和破格使用優(yōu)秀人才?！薄半S著建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，還要制定各個行業(yè)提升干部和使用人才的新要求、新辦法。將來很多職務(wù)、職稱，只要考試合格，就應(yīng)當錄用或者授予。”②《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、324、326、331頁?！案刹筷犖橐贻p化、知識化、專業(yè)化，并且要把對于這種干部的提拔使用制度化。”③《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、324、326、331頁?！瓣P(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對于各類領(lǐng)導干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)的任期、以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當?shù)摹⒚鞔_的規(guī)定。”④《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、324、326、331頁。在鄧小平改革精神的指引下，和經(jīng)濟體制改革同步，之前僵化的人事、組織制度也開始“松動”。

干部制度改革首先是在經(jīng)濟部門的干部中開始的。1980年3月26日，針對深圳蛇口工業(yè)區(qū)的國有、合資企業(yè)中的干部、專業(yè)人員的調(diào)動問題，時任國務(wù)院副總理的谷牧同志指出：“可以登報招聘、招考，不合格的不要?！雹萃壳危骸对齻鳌母铿F(xiàn)場1978-1984》，北京：作家出版社，2008年版，第200頁。在谷牧等領(lǐng)導同志的指示下，1981年8月16日至17日，蛇口工業(yè)區(qū)首次以考試的方式選拔干部，進行了英語、國際知識和論文寫作三門考試；后又在9月7日、18日的《廣州日報》上登出招考簡章，明確規(guī)定政治、學歷、專業(yè)、年齡、身體狀況等條件。這次招考雖然對象是企業(yè)干部和技術(shù)人員，還不能說是公開選拔“黨政領(lǐng)導”干部，但通過公開考試選拔干部的方式和選拔的程序化開啟了以考試方式選拔干部的先河。同一時期，重慶市公用事業(yè)局于1980年10月公開登報在重慶市全民所有制職工范圍中，公開選拔經(jīng)理、副經(jīng)理和技術(shù)業(yè)務(wù)干部。 1981年，上海高橋石油化工公司在上海市委和市政府領(lǐng)導下，采用民主投票推薦領(lǐng)導干部的辦法，然后在推薦的基礎(chǔ)上由市委審查批準，正式任命了高橋石化公司領(lǐng)導班子。

地方實踐的經(jīng)驗反饋到中央，民主推薦干部的做法得到進一步推廣。部分地區(qū)根據(jù)中央要求和現(xiàn)實需要，采取群眾推薦、民意測驗、民主評議、差額選舉等辦法選拔領(lǐng)導干部。1984年9月，勞動人事部制定了《吸收錄用干部問題的若干規(guī)定》，規(guī)定“國家機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)單位吸收錄用干部，由當?shù)厝耸虏块T統(tǒng)籌安排，實行公開招收，自愿報名，進行德、智、體全面考核，堅持考試，擇優(yōu)錄用”⑥《干部管理工作文件匯編》，北京：黨建讀物出版社，1998年版，第8頁。。1985年，時任上海市委組織部部長的曾慶紅同志指出，今后任用干部，除黨和政府各職能部門和辦事機構(gòu)的主要負責人、國家要害部門的主要負責人、執(zhí)行國家指令性計劃的大中型骨干企業(yè)的主要負責人采取委任制，或者按黨章和憲法規(guī)定的黨的各級負責人和政府主要負責人由選舉產(chǎn)生的原則必須嚴格履行外，應(yīng)該逐步推廣考任、聘任、選任的辦法。但總體上看，這一時期干部工作的主要任務(wù)是配合經(jīng)濟改革，公開選拔的領(lǐng)導干部主要是企業(yè)的一般干部和部分領(lǐng)導干部，黨政領(lǐng)導干部的公選還處于萌芽狀態(tài)。

1985年，公開選拔開始在多地試點，寧波、深圳、廣州、西安等地，實行了黨政領(lǐng)導干部的公開選拔。浙江寧波對市計委主任、物價局長、林業(yè)局長和兩個企業(yè)的廠長（經(jīng)理）五個領(lǐng)導職位進行公開選拔，開始對較高級別（正處級以上）的黨政領(lǐng)導干部進行公選，并且在程序上區(qū)分為職位提出、公開推薦、考試（包括筆試、面試等）和考核、組織考察、任用等階段，這是公選的制度化過程中重要的一次實驗。深圳、西安、廣州等地也對縣處級、科級黨政領(lǐng)導干部進行了公選。從1988年至1992年，吉林省四次公選了38名副廳級領(lǐng)導干部，使公選干部的級別延伸至副廳級，并且在選拔制度上對寧波的公選環(huán)節(jié)和辦法進一步細化。

二 、公選的制度化的和全國范圍的推廣（1992-2001）

1992年，中共中央組織部肯定了吉林省公選黨政領(lǐng)導干部的經(jīng)驗，轉(zhuǎn)發(fā)了吉林省委組織部《關(guān)于采取“一推雙考”的方式公開選拔副地廳級領(lǐng)導干部情況的報告》，要求各地勇于探索，大膽試驗，不斷改進選拔干部的方法，為經(jīng)濟建設(shè)和改革開放提供堅強的組織保證。這是中央層面對公開選拔黨政領(lǐng)導干部的承認，是公選制度在全國范圍內(nèi)實施的開始，是公選制度化的起點。此后，全國各省、地（市）、縣（市、區(qū)）普遍進行了公選工作。公選制度成為干部選拔的一條重要的途徑。1994年，黨的十四屆四中全會決定提出，對公開選拔領(lǐng)導干部，要認真研究和總結(jié)，使其不斷完善。由于公選還處于試驗階段，在1995年2月9日頒布的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作暫行條例》沒有對此作出規(guī)定。但公選在全國發(fā)展迅猛。1996年1月，中共中央組織部又轉(zhuǎn)發(fā)了《吉林省公開推薦與考試考核相結(jié)合選拔領(lǐng)導干部的暫行辦法》，推動公選工作在全國進一步開展。

這一時期，基本上全國各省區(qū)市都實行了公選。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：從公選開始運行截至2000年4月底，全國29個省（區(qū)、市）實行競爭上崗的機關(guān)單位有48700多個，其中省直機關(guān)900多個、地市機關(guān)7000多個、縣區(qū)機關(guān)22400多個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機關(guān)18400多個；全國用于競爭上崗的職位近35萬個，其中省直機關(guān)9600多個、地市機關(guān)67400多個，縣區(qū)機關(guān)171000多個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機關(guān)101000多個。①邸乘光：《改革開放以來干部選拔路徑的演變》，《創(chuàng)新》，2013年第1期。

實踐中，公選制度的實踐百花齊放，呈現(xiàn)以下幾個特點：一是公選領(lǐng)導干部級別覆蓋面大，涉及副科級至副廳級5級；二是公選制度的程序日趨復雜、嚴密；三是公選技術(shù)日趨豐富、科學；四是公選制度逐漸成為和委任、選舉并行的三種基本的干部選拔制度之一。

經(jīng)過實踐，公選制度日趨成熟、完善。1998年12月，胡錦濤同志在全國省區(qū)市黨委組織部長會議上指出，要逐步擴大公開選拔的范圍，增加群眾參與程度，今后，在黨政職能部門出現(xiàn)空缺，或新增職位，或機構(gòu)和人員調(diào)整的時候，應(yīng)盡可能采用這種辦法選人。

三 、公選實踐的深入創(chuàng)新和規(guī)范化、法制化（2002-至今）

2002年7月，中共中央制定頒布了規(guī)范干部選拔任用的重要法規(guī)——《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》（試行）和《深化干部人事制度改革綱要》，公選制度有了明確的法律規(guī)定，這表明公選開始沿著法制化的軌道運行。2004年上半年，中央又頒布了《公開選拔黨政領(lǐng)導干部工作暫行規(guī)定》和與之相配套的《黨政領(lǐng)導干部公開選拔與競爭上崗考試大綱》。2005年4月27日，第十屆全國人大常務(wù)委員會第十五次會議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》，并于2006年1月1日起施行，給作為公務(wù)員的干部選拔任用提供了最基本的法律依據(jù)。2007年，黨的十七大報告要求：“堅持黨管干部原則，堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)，形成干部選拔任用科學機制。規(guī)范干部任用提名制度，完善體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系，完善公開選拔、競爭上崗、差額選舉辦法。”①《十七大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2007年版，第37頁。2009年12月，中央辦公廳印發(fā)了《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》。在綱要精神的指引下，這一階段的改革實踐中，全國各地認真貫徹有關(guān)法規(guī)、文件，繼續(xù)探索和不斷完善各種干部選拔方式，其中綜合性的公開選拔方式已經(jīng)逐漸成為干部選拔的重要路徑，基本形成了公開選拔與其他多種選拔方式并存的干部選拔制度。

實踐中，公選的程序、方法也有了進一步的發(fā)展。公選是黨委（黨組）及組織（人事）部門根據(jù)領(lǐng)導職位的條件要求，按照“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，面向社會采取公開報名與統(tǒng)一考試、考核相結(jié)合的方式，按照規(guī)定程序，選拔出領(lǐng)導干部人選的制度。這一制度真正體現(xiàn)了公開、民主、科學、競爭、擇優(yōu)等特點。例如，2008年3月，南京市委“公推公選”47個部門正職，引入電視直播的現(xiàn)代傳媒手段進入公選程序，電視直播市屬領(lǐng)導干部競選現(xiàn)場，而且200多名觀眾每人都得到一份打分表格。2008年9月，廣東省市聯(lián)合公選100名年輕干部，強調(diào)外語水平，實行外語成績 “一票否決”制。2009年5月，深圳市公選市民政局機關(guān)黨委書記，在公選中加上差額選舉的辦法。

同樣，公選在全國各地、各部門實行的力度也越來越大。據(jù)不完全統(tǒng)計，從2003至2007年，全國公開選拔黨政領(lǐng)導干部1.7萬人，通過競爭上崗走上領(lǐng)導崗位的干部22.1萬人。②郭智強：《黨政領(lǐng)導干部淘汰機制研究》，蘭州：蘭州大學出版社，2009年版，第20頁。實踐證明，公選制度作為選拔領(lǐng)導干部的一項制度，在全國普遍得到實踐，其效果也得到了普遍驗證。

公選二十多年來的實踐經(jīng)驗亟待總結(jié)升華。2012年11月黨的十八大報告中明確提出：“全面準確貫徹民主、公開、競爭、擇優(yōu)方針，擴大干部工作民主，提高民主質(zhì)量，完善競爭性選拔干部方式，提高選人用人公信度，不讓老實人吃虧，不讓投機專營者得利”③胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年版，第52頁。，指出了今后公選的原則和方向。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“改進競爭性選拔干部辦法”④《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年版，第59頁。。2014年1月15日，中共中央頒布實施修訂后的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》，把公選納入到條例之中，增設(shè)“公開選拔和競爭上崗”一章，明確了“公開選拔、競爭上崗是黨政領(lǐng)導干部選拔任用的方式之一”，指出“公開選拔面向社會進行”，并規(guī)定了公開選拔的五個法定程序，使公選上升為黨的法規(guī)。⑤《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》，北京：中國法制出版社，2014年版，第23頁。

四、公選制度的原理和利弊分析

公選制度是黨選拔領(lǐng)導干部的一種具體方式，是“黨管干部”原則科學性的體現(xiàn)。委任、選舉、考試是干部選拔的三種具體方法，它們分別適用于不同類型的干部。委任制一般適合一部分重要的領(lǐng)導干部和輔助崗位的領(lǐng)導干部；選舉是黨、人大、政府、政協(xié)班子成員和部分政府組成人員的產(chǎn)生方式；而考試則是適用面很廣的專業(yè)技術(shù)型領(lǐng)導干部的主要選拔方式。公選制度具有規(guī)定性和科學性，考試選拔人才是歷史長期形成的，具有理論上的科學性和技術(shù)上的可行性。考任制是一種通過考試的方法，以應(yīng)考人員的智力、知識、技能等為客觀標準，選拔任用所需干部的制度。它是一定范圍內(nèi)公開的、競爭性的、要求一定資格條件限制的的選拔方式?，F(xiàn)在實行的公開選拔制度吸收了考任制的優(yōu)點，同時又在報考條件（門檻）設(shè)置、組織考察等環(huán)節(jié)堅持黨的領(lǐng)導和優(yōu)良傳統(tǒng)，具有復合優(yōu)勢，是一種先進的干部選拔模式。從經(jīng)驗和邏輯上講，判別干部的依據(jù)主要有三個方面：政治素養(yǎng)、知識素養(yǎng)、能力水平。小平同志提出的干部的四化標準：革命化、知識化、專業(yè)化、年輕化就涵蓋了這三個方面的要求。而要考察干部的知識化、專業(yè)化采取考試方式是一個比較合適的方式。

從考任制的特點來看，公選有廣泛的適用性，它適用于黨委下屬部門、政府部門和人大、政協(xié)、群團的相關(guān)部門的領(lǐng)導干部，同時公選制度更適用于其中專業(yè)型的領(lǐng)導崗位。市、縣部門專業(yè)領(lǐng)導干部是市級和縣級黨和政府機構(gòu)中除政府組成人員、必須經(jīng)人大任命的政府部門正副職領(lǐng)導干部?，F(xiàn)代社會分工日趨細密，黨政機關(guān)的分工也日趨專業(yè)，這些專業(yè)機關(guān)的領(lǐng)導干部占據(jù)領(lǐng)導干部的多數(shù)，他們所從事的工作大多為專業(yè)性的社會管理工作，對他們的要求更多是其專業(yè)行政知識和能力，而非如對政府黨政一把手及組成人員一樣要求其具有駕馭復雜形勢的政務(wù)能力，其專業(yè)能力要求易于通過考試方式考察。至于這類領(lǐng)導干部的政治水平、廉政狀況可以通過干部培訓、監(jiān)督制度來培養(yǎng)、監(jiān)管，不可能也沒有必要由干部選拔一個環(huán)節(jié)來承擔。

委任、選舉、考任適用于不同崗位干部的選拔，不能簡單地一概而論，只能是適用于哪種方式就采取哪種方式。即使在西方行政系統(tǒng)中大部分高級職位也是以委任方式產(chǎn)生的，因為高級干部除要有適應(yīng)崗位的專業(yè)能力外，更強調(diào)要有高度的政治素質(zhì)，單一的考試方式難以考察出這些素質(zhì)；而中、低級職位在基本的政治素質(zhì)外，主要是專業(yè)知識和技能的要求。在我國其政治素質(zhì)和黨的水平可以通過組織考察、組織管理和監(jiān)督體系等途徑來解決。從部門上講綜合性部門、政治性單位（主要職能為政治統(tǒng)治職能）領(lǐng)導人更強調(diào)政治素質(zhì)。各級黨政領(lǐng)導干部是國家順利運作的穩(wěn)定群體。他們的入職、級別、待遇有法律的明文規(guī)定，有合法的上升渠道，避免了隨意性。

選舉、委任、以考試為主要內(nèi)容的公開選拔等制度都是黨選拔干部的不同手段，都是從屬于“黨管干部”根本原則的具體方式、方法。包括考試制度在內(nèi)的各種具體制度都是“黨管干部”原則下的具體方法，是隨著時代的進步和黨的事業(yè)需要不斷改進、發(fā)展的。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，干部選拔制度的根本目的就是要把有為人民服務(wù)的宗旨和能力的“公仆”選拔到領(lǐng)導崗位上來?！包h管干部”在根本上就是通過各種手段，把優(yōu)秀干部選拔到領(lǐng)導崗位。黨在執(zhí)政中要發(fā)揮和吸收全黨、全國的智慧和力量，把大批的優(yōu)秀人才吸引到黨和政府中，提高管理黨和國家事務(wù)的質(zhì)量和水平。從這點上來說，公選制度是黨選拔干部重要的、有效的手段。

從實踐上來看，公選制度有以下明顯優(yōu)點：

首先，公選制度為干部選拔建立了一個公開、客觀的選拔標準，從根本上、源頭上制止“跑官要官”、貪污、腐敗現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延，可有效防止源頭腐敗。腐敗不是發(fā)展中國家特有的現(xiàn)象，它在古今中外各種社會形態(tài)的國家中都發(fā)生過。在歐洲資本主義初期和中期，都曾發(fā)生過大面積的貪腐現(xiàn)象。如英國光榮革命勝利后，由于沒有建立考選制度，出現(xiàn)了大量的賣官爵現(xiàn)象，18世紀初，議員格倫威爾竟把掌璽處秘書的職位賣給了一個四歲的小孩。美國獨立戰(zhàn)爭后，高層官員大多是開國元勛，下層官員大多為個人保薦。個人保薦產(chǎn)生了很多腐敗現(xiàn)象。我國明朝朱元璋選士的反復也是一個非常典型的例子。明朝初建，不具備舉辦科舉考試來選拔人才的條件，明太祖朱元璋只能采取薦舉的方式來選拔官員。實行一段時期之后，朱元璋認為：“蓋聞上世帝王創(chuàng)業(yè)之際，用武以安天下，守成之時講武以威天下。至于經(jīng)綸撫治，則在文臣，而這不可偏廢也?！保ā睹魈鎸嶄洝罚┯谑遣扇】婆e考試選官。經(jīng)過幾年的實踐，朱元璋發(fā)現(xiàn)“所取多后生少年，能所學措諸行事者寡”，實際工作能力較差。于是朱元璋又重新采用薦舉制選拔干部的方式。又過了十多年，朱元璋發(fā)現(xiàn)官員“往往以庸才充貢”，“所舉者多名實不稱”（《明太祖實錄》），薦舉中還產(chǎn)生貪腐。最終，朱元璋于公元1382年重新實行科舉制選官。一般來講，政權(quán)初建時由于機構(gòu)簡單，薦舉選官比較方便，但在經(jīng)濟社會發(fā)展之后，機構(gòu)復雜，官員數(shù)量增加，只能采用制度化的方式。

考選方式選拔官員有弊病，但少數(shù)人委任官員的弊病更大，因為它難有干部選拔的客觀量化標準，又是在一個“封閉”的環(huán)境中運行，極易任人為“私”，運行中會不可避免地走向“買官賣官”，而一旦“官職”可以當做“商品”來買賣，貪污、腐敗就不可避免。公選制度不是單一的考選制度，它是一項綜合性的官員選拔制度，吸收了考選制的優(yōu)點，同時又通過組織考察、黨委討論等環(huán)節(jié)來矯正考選制的弊端。目前黨政領(lǐng)導干部的腐敗主要集中在干部選拔領(lǐng)域和工程建設(shè)領(lǐng)域，干部選拔領(lǐng)域的腐敗主要表現(xiàn)是“買官賣官”，它極大地敗壞了黨的形象和社會風氣。但“買官賣官”現(xiàn)象發(fā)生的原因除卻少數(shù)干部個人品質(zhì)的原因，主要是由于傳統(tǒng)的組織考察方式既不能有效地選拔大量干部，也難以監(jiān)督，造成一些漏洞。既然職務(wù)的任命和罷免都是來自上級組織，干部自然只對上級負責。傳統(tǒng)的干部選拔方式在歷史上發(fā)揮了重要的作用，但在市場經(jīng)濟發(fā)展、社會日趨復雜的現(xiàn)代社會中產(chǎn)生了一些弊端，這就要求與時俱進，實事求是地加以改革。公選制度堅持“黨管干部”的原則，標準公開，程序透明，評價公正，又經(jīng)過組織考察，黨委討論，避免了干部選拔在小圈子中“封閉”運行，堵住了個人決定干部升遷的漏洞，因此也就有效防治了領(lǐng)導干部選拔領(lǐng)域的腐敗。而且，由于公選是在公開、透明的環(huán)境中運行的，即使有極少量的腐敗出現(xiàn)，也易于發(fā)現(xiàn)和糾正。

其次，公選制度可以防止民主發(fā)展初期的亂象，為我國抓住發(fā)展戰(zhàn)略機遇期爭取時間。西方資本主義國家的選舉制度經(jīng)過幾百年的實踐，才和西方社會磨合成熟；我國周邊的一些國家和地區(qū)剛進入民主時也大多經(jīng)歷過動蕩，甚至有的國家和地區(qū)現(xiàn)在還陷入民主亂象的“泥潭”。民主是中國共產(chǎn)黨人的目標和莊嚴承諾，但民主建設(shè)要扎實有序地推進，要重在制度建設(shè)，重在人民得實利，不能一哄而起，表面“紅火”，搞“大躍進”，結(jié)果得不償失。鄧小平指出：“生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的改革，不會是一帆風順的，它涉及的面很廣，涉及一大批人的切身利益，一定會出現(xiàn)各種各樣的復雜情況和問題，一定會遇到重重障礙。”①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第153頁。制度的運行需要一定的成本和條件，新制度的良好運轉(zhuǎn)也要經(jīng)過和環(huán)境的磨合才能真正達到預期效果，需要發(fā)揮各項制度的“合力”才能取得良好效果。

干部選拔制度的具體形式離不開一定的經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展階段，離不開具體的社會歷史環(huán)境。如經(jīng)濟處于下滑期，物質(zhì)條件不具備；如社會不穩(wěn)定，或處于戰(zhàn)爭、動亂狀態(tài)；如國民受教育水平低，極度缺乏公民意識；如政治形勢不穩(wěn)定，國際環(huán)境動蕩；這些情況下都不宜實行選舉制度，即使勉強實行，運行也不會順暢，難以取得好的效果。民國時期在內(nèi)憂外患的環(huán)境中建立的民主制度就沒有取得好的效果，不能解決當時的歷史問題。我們要充分估計到后發(fā)國家民主建設(shè)過程中的“陷阱”，珍惜當今重要的戰(zhàn)略機遇期，使民主建設(shè)在黨的領(lǐng)導之下循序穩(wěn)步前進。

再次，公選制度有利于更好地實現(xiàn)“黨管干部”原則。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨如果不管干部就會動搖執(zhí)政地位；如果管不好，也同樣不利于黨執(zhí)政地位的鞏固。在經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低的社會中，干部較少，職能比較簡單，組織部門容易對干部詳細了解；而在現(xiàn)代社會中，社會分工日趨細密，組織部門難以對干部詳細了解；同時，同干部的距離太近還可能產(chǎn)生一些“副作用”。組織工作是黨的重要工作之一，黨的主要領(lǐng)導和組織工作的負責領(lǐng)導既要和干部深入接觸以了解干部，同時又要求和干部保持“距離”，這里面存在一定的沖突，使主要領(lǐng)導和組織工作的同志壓力很大。黨必須對關(guān)系黨執(zhí)政的關(guān)鍵崗位、綜合性崗位選派具有高度的政治水平和執(zhí)政能力的干部；同時，由于技術(shù)和條件上的限制，對一般性、技術(shù)性崗位的領(lǐng)導干部就沒有必要全部采取“盯人”方式選拔，這樣才能集中精力管好領(lǐng)導干部隊伍。公開選拔干部可以使主要領(lǐng)導更多地把精力集中到主要領(lǐng)導干部，“抓大放小”，提高管理效能，減輕黨的一把手提拔干部的負擔，真正體現(xiàn)“黨管干部”原則。公選實施的各個環(huán)節(jié)都是在黨的領(lǐng)導、組織之下，科學、公開、公正，可防止干部的選拔權(quán)被個人操縱，把選拔干部的公權(quán)力變成私人所有，可防止地方家族勢力操縱干部的選拔、任命，形成地方勢力，影響黨和政府的政令統(tǒng)一。

最后，公選制度可以使廣大干部把精力集中到業(yè)務(wù)水平的提高和專業(yè)知識的學習上，促進國家治理水平和政府管理水平的提升。不經(jīng)過科學設(shè)置的專業(yè)知識的考試，干部難免優(yōu)劣難辨；不經(jīng)過組織的考核，干部的政治水平難以保障。以“德才兼?zhèn)洹睘閷?，可使廣大干部把精力用到業(yè)務(wù)學習和本職工作上。擴大廣大領(lǐng)導干部對黨的向心力，促進黨風、政風的根本好轉(zhuǎn)。

當然，作為一種具體制度，“公選制度”也有一些弊端。如選拔的極少數(shù)領(lǐng)導干部可能文化水平較高但實際工作能力有所欠缺；又如在選拔環(huán)節(jié)中也會出現(xiàn)一些作弊現(xiàn)象。但這些問題都是可以在制度運行中得到解決的。少數(shù)高學歷的干部如確實缺少基層工作經(jīng)驗，可以通過掛職、下派、交流等方式補上基層工作經(jīng)驗這一課。鄧小平曾說：“年輕干部選拔上來后，開始時工作可能不太熟悉，干一兩年就會熟悉。不把他放到領(lǐng)導崗位上，他們自己沒有辦法鍛煉?！雹佟多囆∑剿枷肽曜V》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第362-363頁。作弊及其它弊端難以完全避免，但在公開、公正環(huán)境中更易糾正。沒有任何弊端的制度是沒有的，公選制度仍需在實踐中趨利避害，以發(fā)揮最大的良性效應(yīng)。

責任編輯：黃建安