公共治理視野下的政務(wù)信息資源開(kāi)放

穆 勇 蔣 余 浩 王 薇

公共治理視野下的政務(wù)信息資源開(kāi)放

穆 勇 蔣 余 浩 王 薇

我國(guó)的政務(wù)信息資源開(kāi)放尚處在發(fā)展的初期階段，存在著許多制度上的創(chuàng)新空間。強(qiáng)化政務(wù)信息資源合作治理，是其制度建設(shè)的必由之路，一方面要設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，克服部門(mén)之間的信息壁壘和信息孤島，突顯政府的主導(dǎo)作用，另一方面要分配政府、市場(chǎng)、社會(huì)的各自責(zé)任，培育、營(yíng)造和扶持有利于政務(wù)信息資源可持續(xù)開(kāi)放共享的良好制度環(huán)境。

政務(wù)信息資源 開(kāi)放共享 激勵(lì)相容 合作治理

作者穆勇，男，北京市信息資源管理中心副主任，管理學(xué)博士 （北京 102008）；蔣余浩，男，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后（北京 100084）；王薇，女，北京市信息資源管理中心工程師（北京 102008）。

通過(guò)數(shù)據(jù)或信息資源開(kāi)放的形式，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源的增值利用，已成為了新時(shí)期各國(guó)的戰(zhàn)略要點(diǎn)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府和各類(lèi)承擔(dān)社會(huì)管理職能的部門(mén)、機(jī)構(gòu)及社會(huì)組織在履行職能過(guò)程中采集、生產(chǎn)或轉(zhuǎn)換的信息資源，所潛藏的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值需要得到充分挖掘。不過(guò)，政務(wù)信息資源開(kāi)放以及管理在我國(guó)尚處在發(fā)展的初期階段，存在著許多制度和政策方面的創(chuàng)新空間。本文擬就其中一些基本問(wèn)題展開(kāi)提出初步的思考，以期引發(fā)討論，為推動(dòng)完善政務(wù)信息資源開(kāi)放的政策和制度建設(shè)作出準(zhǔn)備。

一、政務(wù)信息資源開(kāi)放時(shí)代的到來(lái)

就內(nèi)容而言，政務(wù)信息資源是一類(lèi)非常重要的數(shù)據(jù)資源，依照學(xué)術(shù)界的理解，它包括“政府存在狀態(tài)的數(shù)據(jù)、政務(wù)運(yùn)作過(guò)程的數(shù)據(jù)、政府運(yùn)營(yíng)和實(shí)施管理過(guò)程中采集、生產(chǎn)或轉(zhuǎn)換而來(lái)的數(shù)據(jù)”①付熙雯、鄭磊：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放國(guó)內(nèi)研究綜述》，《電子政務(wù)》，2013年第6期。。這個(gè)定義獲得了政府部門(mén)的認(rèn)可，如在國(guó)務(wù)院2016年9月印發(fā)的 《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》中，第二條就規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)政務(wù)信息資源，是指政務(wù)部門(mén)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類(lèi)信息資源，包括政務(wù)部門(mén)直接或通過(guò)第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等。”

長(zhǎng)久以來(lái)，政務(wù)信息資源的價(jià)值僅體現(xiàn)于信息公開(kāi)，被視為滿(mǎn)足公民知情權(quán)的重要方式。②關(guān)于政府信息公開(kāi)與政務(wù)數(shù)據(jù)（或政務(wù)信息資源）開(kāi)放之間的關(guān)系，見(jiàn)黃璜等：《論政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與信息公開(kāi)——對(duì)現(xiàn)有觀點(diǎn)的反思與重構(gòu)》，《中國(guó)行政管理》，2016年第11期。但隨著互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為時(shí)代的主題。利用大數(shù)據(jù)并使之作為支撐政府重大決策、促進(jìn)政府管理改革、提升政府服務(wù)水平的有效抓手，已經(jīng)成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

在此背景下，政務(wù)信息資源，尤其是政府在履行職能過(guò)程中采集、生產(chǎn)或轉(zhuǎn)換的數(shù)據(jù)信息，其所潛藏的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值開(kāi)始凸顯。通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放的形式，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源的增值利用，成為了新時(shí)期的戰(zhàn)略要點(diǎn)。2014年麥肯錫報(bào)告即指出，G20國(guó)家的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略將在未來(lái)五年內(nèi)帶來(lái)13萬(wàn)億美元的產(chǎn)出增加，而這也相當(dāng)于推動(dòng)G20國(guó)家GDP增長(zhǎng)1.1個(gè)百分點(diǎn)。①A.Stott, "Open Data for Economic Growth:the Latest Evidence," http://blogs.worldbank.org/opendata/open-data-economicgrowth-latest-evidence, 2014-07-22.2012年3月 29日，奧巴馬政府公布了“大數(shù)據(jù)研發(fā)計(jì)劃” （Big Data Research and Development Initiative），旨在提升聯(lián)邦政府收集海量數(shù)據(jù)、分析萃取信息的能力。伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”上升為國(guó)家戰(zhàn)略，我國(guó)近年來(lái)也陸續(xù)出臺(tái)了促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的相關(guān)戰(zhàn)略：2008年實(shí)施《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，2015年9月下發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)〔2015〕50 號(hào)），2016年9月相繼印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕51號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕55號(hào)），在國(guó)家政策層面針對(duì)“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享不足、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃、法律法規(guī)建設(shè)滯后、創(chuàng)新應(yīng)用領(lǐng)域不廣等問(wèn)題” 確立了方略。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)推動(dòng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放利用進(jìn)入了“快車(chē)道”發(fā)展。

不過(guò)從另一方面講，盡管政務(wù)信息數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放利用已經(jīng)被提上國(guó)家戰(zhàn)略高度，但究竟如何充分挖掘政務(wù)信息資源的潛力，使其發(fā)揮應(yīng)有的巨大價(jià)值，仍然是亟待研究的核心問(wèn)題。已有從業(yè)人士明確指出，“數(shù)據(jù)擁有者無(wú)法意識(shí)到自身數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性，缺乏足夠的動(dòng)力將自己的數(shù)據(jù)公開(kāi)”是當(dāng)前阻礙數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展的一大難題。②楊琪、龔南寧：《我國(guó)大數(shù)據(jù)交易的主要問(wèn)題及建議》，《大數(shù)據(jù)》，2015年第2期。如何設(shè)計(jì)有效的數(shù)據(jù)開(kāi)放形式、如何創(chuàng)新激勵(lì)相容的多元主體參與模式、如何平衡合理的開(kāi)放數(shù)據(jù)收益分配模式，都是開(kāi)放數(shù)據(jù)過(guò)程中繞不開(kāi)的難題，而這也正是政務(wù)信息資源開(kāi)放和管理需要研究的主要內(nèi)容。

二、政務(wù)信息資源的基本分層及其價(jià)值模型

（一）政務(wù)信息資源的基本分層

當(dāng)代社會(huì)的政務(wù)數(shù)據(jù)，一方面具有重要的資產(chǎn)價(jià)值，存在著巨大的資本化與市場(chǎng)化空間，另一方面又與社會(huì)管理、國(guó)家治理等問(wèn)題高度關(guān)聯(lián)，關(guān)涉國(guó)家信息的戰(zhàn)略安全問(wèn)題，內(nèi)在地要求數(shù)據(jù)治理水平的現(xiàn)代化提升。這表明，政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放與開(kāi)發(fā)、共享與共用并不是自發(fā)內(nèi)洽的決策行為，需要厘清邊界與程度問(wèn)題。首先必須認(rèn)識(shí)的是數(shù)據(jù)資源的基本分層問(wèn)題，在基本分層的前提下，從中發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)化的空間與邊界。

數(shù)據(jù)資源大體可以分為兩類(lèi)：基礎(chǔ)層與應(yīng)用層。③參見(jiàn)王理、姜新超：《云計(jì)算環(huán)境下的基礎(chǔ)架構(gòu)融合》，《信息系統(tǒng)工程》，2013年第11期?；A(chǔ)層主要指的是政務(wù)管理過(guò)程直接形成的“實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)”（real-time data），即普通公民或其他社會(huì)主體與政務(wù)管理部門(mén)接觸時(shí)形成的數(shù)據(jù)（如業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)）、政務(wù)管理部門(mén)為職務(wù)目的有意搜集的數(shù)據(jù)（如民意社情數(shù)據(jù)）等?；A(chǔ)層，一方面直接采集的是公民及其他社會(huì)主體的信息，與個(gè)人信息安全（包括隱私信息）等問(wèn)題高度關(guān)聯(lián)，另一方面與社會(huì)管理機(jī)制密切相關(guān)，與社會(huì)安全高度關(guān)聯(lián)。這要求基礎(chǔ)層的數(shù)據(jù)搜集、匯集、開(kāi)放、管理必須要有較高層面的立法保護(hù)與行政指引，在許多環(huán)節(jié)上并不適合市場(chǎng)化。同時(shí)，基礎(chǔ)層的數(shù)據(jù)采集、大數(shù)據(jù)中心（及信息安全）等方面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的要求較高，許多環(huán)節(jié)屬于重資產(chǎn)投資領(lǐng)域，需要探索引入政府與社會(huì)資本合作（PPP）新型的融資和開(kāi)發(fā)模式。

應(yīng)用層主要指的是利用實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)形成的復(fù)合數(shù)據(jù)及應(yīng)用。這一層是數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵層，高度依賴(lài)于創(chuàng)新和社會(huì)主體的多元參與，非常適合進(jìn)行市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)和資產(chǎn)化管理。近年來(lái)，在浙江等金融發(fā)達(dá)地區(qū)，不斷地在嘗試建立社會(huì)征信系統(tǒng)，即將社會(huì)信息（公安、稅務(wù)等）與金融信息進(jìn)行交叉對(duì)比和綜合評(píng)估，以此來(lái)提高金融機(jī)構(gòu)對(duì)于個(gè)人征信行為評(píng)估的有效性和準(zhǔn)確性，既激勵(lì)金融創(chuàng)新又能有效地化解金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，大數(shù)據(jù)在征稅、醫(yī)療、交通等方面的應(yīng)用也在不斷地創(chuàng)新與發(fā)展中。

概括起來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)層應(yīng)更加注重隱私權(quán)和數(shù)據(jù)安全，政府在此承擔(dān)的職責(zé)更多，而應(yīng)用層則可以更加注重市場(chǎng)化，促進(jìn)社會(huì)與企業(yè)發(fā)揮更大的作用。本文提出的政務(wù)信息資源開(kāi)放和管理的相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)，更側(cè)重關(guān)注應(yīng)用層數(shù)據(jù)的社會(huì)效益問(wèn)題，同時(shí)兼顧基礎(chǔ)層數(shù)據(jù)及其衍生產(chǎn)品的一部分法律和政策問(wèn)題。

（二）政務(wù)信息資源的價(jià)值模型

實(shí)現(xiàn)對(duì)政務(wù)信息資源的高效利用，構(gòu)建其價(jià)值模型是需要解決的重要問(wèn)題之一。但不同于一般的無(wú)形資產(chǎn)，政務(wù)信息資源具有公共性、基礎(chǔ)性、關(guān)聯(lián)性、持續(xù)性、規(guī)?；忍攸c(diǎn)，難以納入單一的資產(chǎn)化管理理論分析框架中。我們必須對(duì)這些屬性有一個(gè)較為清晰的認(rèn)識(shí)。

政務(wù)信息資源的公共性、基礎(chǔ)性是指數(shù)據(jù)的產(chǎn)生源于公共投入，并聚焦于公共事務(wù)；關(guān)聯(lián)性、持續(xù)性是指數(shù)據(jù)的價(jià)值根植于跨部門(mén)數(shù)據(jù)的聯(lián)合，并需要持續(xù)的更新與運(yùn)維；規(guī)模化則指數(shù)據(jù)的體量巨大、種類(lèi)繁多。

在正確認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)屬性的基礎(chǔ)上，政務(wù)信息資源管理的基本內(nèi)容即是通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的再利用，并在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)增值。就具體實(shí)現(xiàn)形式而言，政務(wù)數(shù)據(jù)再利用的模式可按照以下三個(gè)維度進(jìn)行分類(lèi)：數(shù)據(jù)再利用的方式、數(shù)據(jù)在價(jià)值鏈中的地位、數(shù)據(jù)收益機(jī)制。不同維度的具體指標(biāo)如表1所示：

不同于傳統(tǒng)意義上的資產(chǎn)評(píng)估方法，數(shù)據(jù)資源的價(jià)值離不開(kāi)具體的再利用模式。只有用起來(lái)的數(shù)據(jù)才具有價(jià)值，而不同的利用模式所可能產(chǎn)生的價(jià)值也千差萬(wàn)別。例如交通數(shù)據(jù)，單獨(dú)利用時(shí)可作為引導(dǎo)人流的指示信息，而如果與出租車(chē)位置數(shù)據(jù)相結(jié)合便能提供高效的用車(chē)服務(wù)。很明顯的是，二者的價(jià)值增值幅度存在天壤之別。也正因?yàn)榇耍婕罢?wù)信息資源開(kāi)放機(jī)制，應(yīng)當(dāng)綜合考慮政務(wù)數(shù)據(jù)的價(jià)值模型，并以此作為政務(wù)信息管理的價(jià)值評(píng)估基礎(chǔ)。

三、合作治理：政務(wù)信息資源可持續(xù)開(kāi)放共享的必由之路

（一）政務(wù)信息資源合作治理的必要性

從政務(wù)信息資源的價(jià)值模型可知，政務(wù)信息資源涉及多元主體的不同利益。政務(wù)信息資源的開(kāi)放和管理的基本思路只能是，通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放吸引公眾參與數(shù)據(jù)的再利用過(guò)程，以提升數(shù)據(jù)價(jià)值并最終實(shí)現(xiàn)合作治理。唯有合作治理，才能為政務(wù)信息資源可持續(xù)開(kāi)放共享奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。①政務(wù)信息資源合作治理的核心在于“協(xié)同共享”：在政府、企業(yè)和社會(huì)之間形成信息資源流動(dòng)的良好態(tài)勢(shì)，不同主體都能分享信息資源開(kāi)放的效益，同時(shí)承擔(dān)各自的數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)資源保值增值責(zé)任。

因此，政務(wù)信息資源管理應(yīng)該實(shí)現(xiàn)三方面目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一：政府治理能力得到提升；數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)得以完善；公民普遍化獲取數(shù)據(jù)的權(quán)利得到保障。但要實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)，還存在一系列的問(wèn)題及障礙。例如，如何激勵(lì)各部門(mén)主動(dòng)且有效地開(kāi)放數(shù)據(jù)？開(kāi)放數(shù)據(jù)后，又如何吸引其他主體積極參與對(duì)數(shù)據(jù)的再利用？對(duì)數(shù)據(jù)的再利用過(guò)程中，如何實(shí)現(xiàn)收益的合理分配，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定發(fā)展？這些問(wèn)題都牽涉到數(shù)據(jù)開(kāi)放的治理問(wèn)題，同時(shí)也是政務(wù)信息資源管理的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。

總體而言，政務(wù)信息資源管理的制度設(shè)計(jì)包括兩個(gè)方面：體系建設(shè)和能力建設(shè)。由于在事實(shí)上政府及其部門(mén)在持有政務(wù)信息資源方面占據(jù)顯著的優(yōu)勢(shì)，有必要建立“政府主導(dǎo)的多元參與管理體系”，并且以此為基礎(chǔ)，培育各方主體的數(shù)據(jù)資源治理能力，方可更切實(shí)際地保障和推進(jìn)合作治理的運(yùn)行。

（二）以政府主導(dǎo)的多元參與管理體系保障合作治理

如前文價(jià)值模型的分析所指出的，政務(wù)信息資源的價(jià)值在于能夠被持續(xù)性地更新與利用，沒(méi)有被使用的數(shù)據(jù)是沒(méi)有價(jià)值的數(shù)據(jù)。也正因?yàn)榇?，政?wù)信息資源管理需要涉及多方主體，而不能僅僅只依靠政府本身。即政務(wù)信息資源管理體系建設(shè)重在捋清不同主體間的相互關(guān)系，闡述不同主體所處的“激勵(lì)—約束”環(huán)境，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建開(kāi)放數(shù)據(jù)治理的制度框架。

政務(wù)信息資源管理體系主要牽涉三方主體：政府、市場(chǎng)和社會(huì)。首先，“政府”是政務(wù)信息資源管理體系的供給主體，同時(shí)也是數(shù)據(jù)再利用、數(shù)據(jù)收益的主體之一。政務(wù)信息數(shù)據(jù)源自政府，其開(kāi)放數(shù)據(jù)的質(zhì)量、數(shù)量將直接影響數(shù)據(jù)再利用的效果。當(dāng)前的“大數(shù)據(jù)”熱潮中，有很大比例的數(shù)據(jù)來(lái)源于政府?dāng)?shù)據(jù)。另一方面，政務(wù)信息資源的再利用也會(huì)給政府職能轉(zhuǎn)變、政府能力提升帶來(lái)新的機(jī)會(huì)。第二，“市場(chǎng)”是政務(wù)信息數(shù)據(jù)再利用的主體，數(shù)據(jù)的增值價(jià)值在很大程度上依賴(lài)于市場(chǎng)主體積極性的發(fā)揮。但需要特別注意的是，在開(kāi)放數(shù)據(jù)的語(yǔ)境下，不應(yīng)把“積極性”局限為建基于排他性產(chǎn)權(quán)之上的物質(zhì)激勵(lì)，而應(yīng)該賦予其更為廣泛和豐富的多元內(nèi)涵，這也正是將“社會(huì)”作為政務(wù)信息資源管理體系第三個(gè)主體的原因所在。相較于市場(chǎng)所青睞的“熱門(mén)數(shù)據(jù)”（比如交通數(shù)據(jù)）而言，政務(wù)信息還包括很多“冷門(mén)數(shù)據(jù)”（比如專(zhuān)利數(shù)據(jù)）。后者同樣需要通過(guò)再利用的方式提升數(shù)據(jù)價(jià)值，解決現(xiàn)存問(wèn)題?！吧鐣?huì)”在這方面將發(fā)揮非常重要的主體作用。總體而言，“社會(huì)”極大地豐富了數(shù)據(jù)再利用的方式，同時(shí)也進(jìn)一步完善了數(shù)據(jù)治理的機(jī)制創(chuàng)新。

政務(wù)信息資源管理體系中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間關(guān)系可用圖1表示。需要強(qiáng)調(diào)的是，在當(dāng)前，由于政府及其所轄的企事業(yè)單位是政務(wù)信息資源最大持有者，因此必須把相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)的重點(diǎn)落在如何促使各級(jí)政府及其部門(mén)更多地支持信息資源開(kāi)放共享上來(lái)。政府在數(shù)據(jù)資源合作治理中的主導(dǎo)作用表現(xiàn)在：第一，為各方主體協(xié)同共享數(shù)據(jù)信息資源確定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)；第二，為建構(gòu)豐富的信息資源再利用商業(yè)模式制定法律保障機(jī)制；第三，為打破政府自身的制度性障礙設(shè)置嚴(yán)格的開(kāi)放共享責(zé)任。就目前的現(xiàn)實(shí)情況而言，實(shí)現(xiàn)第三點(diǎn)要求，具有顯著的緊迫性。

在本文看來(lái)，政務(wù)信息資源是伴隨著政務(wù)部門(mén)日常工作中的各項(xiàng)常規(guī)業(yè)務(wù)（如采集、共享等）而產(chǎn)生與流動(dòng)的，因此，不能脫離業(yè)務(wù)去談?wù)?wù)信息資源的開(kāi)放和管理，而是應(yīng)將信息資源開(kāi)放與資源管理中的各項(xiàng)日常業(yè)務(wù)緊密結(jié)合起來(lái)，并通過(guò)體制與機(jī)制設(shè)計(jì)，使信息資源管理逐步成為服務(wù)于政務(wù)信息資源開(kāi)放共享的一種有效手段。①長(zhǎng)期以來(lái)形成的政府部門(mén)封閉化運(yùn)作，雖然積累了較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)能力和工作效率，但是也導(dǎo)致了數(shù)據(jù)壁壘、部門(mén)鴻溝等阻礙政務(wù)信息資源開(kāi)放共享的現(xiàn)實(shí)。參見(jiàn)翁列恩、李幼蕓：《政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享：條件、障礙與基本準(zhǔn)則研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2016年第2期。也就是說(shuō)，一方面，政務(wù)信息資源的管理工作必須仍然以業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，與業(yè)務(wù)相適應(yīng)；但另一方面，作為一種資產(chǎn)，政務(wù)信息資源的管理工作也必須與政務(wù)信息資源的日常流動(dòng)相適應(yīng)。故此，針對(duì)政務(wù)信息資源，需要建構(gòu)一種“強(qiáng)化管理責(zé)任與開(kāi)放責(zé)任并重”的管理體系框架：首先是確定政務(wù)信息資源管理的最終目的是促進(jìn)政務(wù)信息資源的開(kāi)放和利用；其次是明確政務(wù)信息資源管理要實(shí)施“專(zhuān)業(yè)管理、對(duì)口負(fù)責(zé)”，即規(guī)定各個(gè)黨政部門(mén)和其他機(jī)構(gòu)對(duì)其掌握的信息資源負(fù)責(zé)管理，會(huì)計(jì)、審計(jì)、價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)參與管理過(guò)程，不同主體在不同的管理階段中負(fù)責(zé)；最后是建立政務(wù)信息資源的開(kāi)放平臺(tái)，實(shí)施統(tǒng)一開(kāi)放。應(yīng)該說(shuō)，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》提出了“數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)”的建設(shè)要求，正體現(xiàn)了本文提出的這種分工管理、統(tǒng)一開(kāi)放的思路，但是在相應(yīng)明確各級(jí)政府及其部門(mén)依法開(kāi)放信息資源方面，還需要加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)督和激勵(lì)。

（三）以多元主體的信息資源管理能力建設(shè)推進(jìn)合作治理

在體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，政務(wù)信息資源管理還需要特別重視能力建設(shè)。數(shù)據(jù)在產(chǎn)生、公開(kāi)、利用、分配各個(gè)階段都需要輔以不同的微觀機(jī)制創(chuàng)新，不同主體的數(shù)據(jù)資源能力得以提升，才能夠最終推進(jìn)政務(wù)信息資源的合作治理和高效利用。

政務(wù)信息資源管理能力建設(shè)不僅僅指政府能力的建設(shè)，同時(shí)也包括市場(chǎng)、社會(huì)的能力建設(shè)。在市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)展還不夠完善的當(dāng)前，需要政府有意識(shí)的引導(dǎo)、培育市場(chǎng)、社會(huì)的能力建設(shè)。唯有如此，才能充分調(diào)動(dòng)各方再利用政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的積極性，也才能充分實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源的潛在價(jià)值。

首先，政府能力建設(shè)分為兩個(gè)方面，一方面是理念的轉(zhuǎn)變，另一方面是數(shù)據(jù)資源管理能力的提高。前者需要政府各部門(mén)充分認(rèn)識(shí)到開(kāi)放數(shù)據(jù)所能夠帶來(lái)的創(chuàng)新機(jī)會(huì)，它不僅能夠創(chuàng)造更高的數(shù)據(jù)增值，同時(shí)也能夠?yàn)檎卫砟芰Φ奶岣邘?lái)新的機(jī)遇。后者則需要在數(shù)據(jù)開(kāi)放的配套機(jī)制方面有所突破，包括數(shù)據(jù)資源的采集登記、核算評(píng)估、運(yùn)維審計(jì)等一系列制度的建設(shè)與完善。

其次，市場(chǎng)能力建設(shè)重在數(shù)據(jù)利用商業(yè)模式的豐富，以及數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式的多元化。市場(chǎng)主體的靈活性，使得他們能夠更加敏銳地發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)所具有的潛在價(jià)值。從政府角度而言，市場(chǎng)能力建設(shè)重在基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)與基礎(chǔ)性制度的提供與完善。一方面，政務(wù)信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)提供的質(zhì)量，將直接決定市場(chǎng)主體再利用的難易程度；另一方面，規(guī)制制度為市場(chǎng)主體的行為劃定了邊界，包括版權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)隱私規(guī)制、中間平臺(tái)歸責(zé)等重要內(nèi)容的規(guī)制制度，將極大地影響市場(chǎng)主體的行為選擇。如何平衡各方利益，如何最大程度激勵(lì)市場(chǎng)主體，是政府在考慮基礎(chǔ)性制度設(shè)計(jì)時(shí)所應(yīng)特別注意的方面。

最后，社會(huì)能力建設(shè)重在數(shù)據(jù)治理機(jī)制的完善。開(kāi)放數(shù)據(jù)的價(jià)值模型以及價(jià)值規(guī)律，不完全等同于傳統(tǒng)意義上的市場(chǎng)邏輯?！伴_(kāi)放數(shù)據(jù)”強(qiáng)調(diào)的是“數(shù)據(jù)被自由的使用、重用和傳播”，這不同于建立在排他性產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)市場(chǎng)邏輯。也正因?yàn)榇?，開(kāi)放數(shù)據(jù)的治理機(jī)制更多依賴(lài)于社會(huì)能力的建設(shè)與完善?！伴_(kāi)源軟件”的成功經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)非常清楚的向我們展示了社會(huì)治理機(jī)制的豐富性。包括“自選擇”、同行評(píng)議、社區(qū)治理在內(nèi)的多維度、多類(lèi)型微觀機(jī)制，同樣適用于開(kāi)放數(shù)據(jù)的治理過(guò)程。另外，國(guó)外開(kāi)放數(shù)據(jù)的成功案例表明，社會(huì)組織在政務(wù)信息資源再利用過(guò)程中也起著非常重要的作用。作為一個(gè)“破冰者”，或者稱(chēng)之為“中間人”，社會(huì)組織往往能夠打破傳統(tǒng)窠臼的束縛，調(diào)動(dòng)各方力量參與開(kāi)放數(shù)據(jù)的治理進(jìn)程。

對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三個(gè)主體所分別涉及的能力建設(shè)及當(dāng)前存在的阻礙，可以用表2進(jìn)行大致總結(jié)：

四、政務(wù)信息資源合作治理配套機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)問(wèn)題

加強(qiáng)政務(wù)信息資源合作治理建設(shè)還需要建立一系列配套機(jī)制，其中蘊(yùn)含有若干相應(yīng)難題值得注意。主要有如下方面：

第一，激勵(lì)相容的機(jī)制設(shè)計(jì)。政務(wù)信息資源作為一種特殊的數(shù)據(jù)資源，具有關(guān)聯(lián)性的重要屬性，其價(jià)值的充分發(fā)揮依賴(lài)于多種相關(guān)數(shù)據(jù)的相互關(guān)聯(lián)；另一方面，不同數(shù)據(jù)又出自不同部門(mén)，甚至不同主體之手。因此，如何設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的治理機(jī)制，以使得不同主體、不同部門(mén)愿意且能夠提供完整的政務(wù)信息數(shù)據(jù)，以最終相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮出政務(wù)信息資源的巨大潛力和價(jià)值，是政務(wù)信息資源管理面臨的主要問(wèn)題之一。同時(shí)，政務(wù)信息資源的連續(xù)性特征，表明數(shù)據(jù)需要不斷的維護(hù)、更新才能夠?qū)崿F(xiàn)其價(jià)值，而這更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)提供部門(mén)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，也因此對(duì)激勵(lì)相容的治理機(jī)制設(shè)計(jì)，提出了更大挑戰(zhàn)。

第二，公共利益與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的平衡機(jī)制。政務(wù)信息資源的公共性，表明其不同于私人部門(mén)所生產(chǎn)的數(shù)據(jù)資源，在利用過(guò)程中必須考慮其公共價(jià)值的發(fā)揮。但另一方面，為激勵(lì)多元主體參與到對(duì)政務(wù)信息資源的開(kāi)發(fā)過(guò)程，并限制“搭便車(chē)者”投機(jī)行為的不利影響，對(duì)參與者在利用政務(wù)信息數(shù)據(jù)過(guò)程中新增數(shù)據(jù)的排他性產(chǎn)權(quán)保護(hù)必不可少。但這便同時(shí)限制了政務(wù)信息資源作為公共數(shù)據(jù)的“公共”屬性。因此，如何平衡公共利益和數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)之間的沖突，如何通過(guò)恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)，既能激勵(lì)個(gè)體參與、又能保全公共價(jià)值，是政務(wù)信息資源管理研究的又一重大問(wèn)題。

第三，隱私保護(hù)與信息安全的平衡機(jī)制。政務(wù)信息資源是政府在履行職能過(guò)程中采集、生產(chǎn)或轉(zhuǎn)換的信息，這必不可少地會(huì)牽涉諸多個(gè)體的隱私信息。在政務(wù)信息開(kāi)放的過(guò)程中，如何平衡隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)開(kāi)放的矛盾沖突，是需要考慮的重點(diǎn)問(wèn)題。另一方面，政務(wù)信息資源的開(kāi)放同時(shí)也牽涉諸多公共信息的開(kāi)放，這其中可能包括涉及公共安全的關(guān)鍵信息。因此，如何平衡信息安全和數(shù)據(jù)開(kāi)放的矛盾沖突，是又一關(guān)鍵問(wèn)題。為解決此類(lèi)問(wèn)題，數(shù)據(jù)的分類(lèi)化管理成為必然的選擇。那么，以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)、不同標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)劣如何，應(yīng)當(dāng)成為進(jìn)一步研究的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

第四，數(shù)據(jù)增值收益的分配機(jī)制?？梢灶A(yù)計(jì)，若干年后，基于政務(wù)信息資源資產(chǎn)化管理的成功實(shí)踐，必然產(chǎn)生巨大的數(shù)據(jù)資產(chǎn)增值，而這種增值的初始來(lái)源就是公民的參與和合作。那么，隨之而來(lái)的一個(gè)問(wèn)題就是：數(shù)據(jù)增值收益如何分配？在上述數(shù)據(jù)分層、分類(lèi)研究的基礎(chǔ)上，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的角色與作用將更加明晰，進(jìn)行市場(chǎng)化收益分配之后，將有可能累積形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)的公共收益池。這部分公共收益，如何進(jìn)行公平合理的管理與分配并建立社會(huì)化共享機(jī)制，是政務(wù)信息資源管理頂層設(shè)計(jì)應(yīng)予以考量的重要問(wèn)題。

結(jié) 語(yǔ)

近年來(lái)，奧巴馬政府《開(kāi)放政府指令》的出臺(tái)，以及聯(lián)合國(guó)“開(kāi)放政府合作組織”的成立和世界銀行政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放項(xiàng)目的推進(jìn)，使政府信息資源開(kāi)放逐漸成為各國(guó)政府改革和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域而備受關(guān)注。但另一方面，對(duì)于為何開(kāi)放、誰(shuí)來(lái)開(kāi)放、開(kāi)放什么、如何開(kāi)放等問(wèn)題，無(wú)論是在理論界還是實(shí)務(wù)界，都尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，在具體的制度上更有待細(xì)致設(shè)計(jì)。我國(guó)推動(dòng)政務(wù)信息資源開(kāi)放，就目前的研究和實(shí)踐而言，許多關(guān)鍵領(lǐng)域的制度建設(shè)仍有待持續(xù)推進(jìn)。毋庸諱言，信息化政策建設(shè)已進(jìn)入新的發(fā)展階段，但實(shí)踐中依然存在著阻礙政務(wù)信息資源開(kāi)放共享的制度因素，形成如信息壁壘和信息孤島等現(xiàn)象。從公共治理的視野觀察政務(wù)信息資源開(kāi)放共享問(wèn)題顯得尤為重要，一方面要通過(guò)設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，克服部門(mén)之間信息壁壘和信息孤島，另一方面要通過(guò)分配政府、市場(chǎng)、社會(huì)的各自責(zé)任，以合作治理的方式確保開(kāi)放共享良性發(fā)展，培育和營(yíng)造有利于政務(wù)信息資源可持續(xù)開(kāi)放的良好制度環(huán)境。

當(dāng)然，相應(yīng)的具體制度機(jī)制的設(shè)計(jì)還需要進(jìn)一步思考。政務(wù)信息資源蘊(yùn)含有巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，在其采集、聚合和開(kāi)放、利用的整個(gè)過(guò)程中，又涉及多方主體的不同利益，從公共治理的視野出發(fā)，當(dāng)前的工作應(yīng)更聚焦于明確不同主體的基本權(quán)利和責(zé)任，設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的開(kāi)放共享機(jī)制，推動(dòng)不同利益相關(guān)人發(fā)展出持續(xù)增強(qiáng)的管理能力，合作共治政務(wù)信息資源。

責(zé)任編輯：黃建安