關于農(nóng)村土地確權的思考

[摘要]農(nóng)村土地確權是化解土地拋荒現(xiàn)象、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)及發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的前提條件和重要的制度基礎。因此，要正確認識和澄清農(nóng)村土地確權的現(xiàn)實意義和認識誤區(qū)，以農(nóng)民的利益為中心，尊重歷史，客觀地認識和處理現(xiàn)實中存在的矛盾和問題，在深化農(nóng)村改革的進程中最大限度地提升農(nóng)民對土地改革發(fā)展成果的獲得感。

[關鍵詞]土地確權；土地流轉；農(nóng)民利益

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720021

農(nóng)村土地確權是處理好農(nóng)民和土地關系的制度基礎。2016年4月25日，習近平在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會并發(fā)表重要講話中指出：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關系。最大的政策，就是必須堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關系。要抓緊落實土地承包經(jīng)營權登記制度，真正讓農(nóng)民吃上‘定心丸?！币虼耍r(nóng)村土地確權是穩(wěn)定土地承包關系，增加農(nóng)民利益，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大舉措。

1農(nóng)村土地確權的現(xiàn)實意義

首先，有利于農(nóng)村土地流轉的順利推行。黨和國家基于糧食安全，針對當前農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象嚴重而大力推動農(nóng)村土地流轉。然而，農(nóng)民在確權之前，并沒有自由處置承包土地的使用權，這是土地流轉不很順暢的一個重要原因。承包地對于農(nóng)民來說，所有權是集體的，農(nóng)民只有土地承包使用權，并且是有年限限制的，再加上農(nóng)村集體組織常常有不按承包年限調整土地，這樣必然導致農(nóng)民承包土地使用權的不穩(wěn)定，也就是說，沒有在法律、政策上給與農(nóng)民的承包地、宅基地及集體名下未發(fā)包的土地權利給與明確的確認和確定，從而阻滯了農(nóng)村土地的流轉。十八屆五中全會指出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經(jīng)營權分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權有序流轉，構建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系。因此，通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權就是要明晰農(nóng)村承包土地的權利，推進農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權的分置，使農(nóng)民能夠按照自己的意愿和想法自由處置承包土地的使用權，只有這樣才能促進農(nóng)村土地流轉順暢，最大限度減少土地拋荒現(xiàn)象。

其次，有利于農(nóng)民對財產(chǎn)權利的更多獲得。黨的十八屆三中全會中指出：“要加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。”農(nóng)村土地確權就是要將農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權進行分置，而確認農(nóng)民對承包地的經(jīng)營權是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利的重要手段，也是土地確權的主要目的之一。然而在現(xiàn)實中，農(nóng)民的土地承包權是農(nóng)村土地集體所有基礎上的使用權，在現(xiàn)實中對于一個個體農(nóng)民來說，其對承包土地并不歸個人所有，也就是說，并沒有明確的經(jīng)營權，因此，農(nóng)民的承包土地缺乏財產(chǎn)屬性。農(nóng)村土地確權有國家支持，依照法律、政策的規(guī)定明細農(nóng)村集體土地的權利，使農(nóng)民的土地承包權獲得永固的確認，并頒發(fā)證書。只有這樣，國家才可以運用行政權力要求金融機構承認農(nóng)民的承包地可以作為申請貸款的抵押物，使農(nóng)民的承包地具有了財產(chǎn)屬性，有了變現(xiàn)的機會，由此賦予了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利。農(nóng)村土地確權的主要對象除了承包地以外，還有農(nóng)民的宅基地的確權，因此，這一舉措在理論上可以使農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)權利。

最后，有利于農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。一方面，農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營和土地經(jīng)營權有序流轉是化解土地拋荒現(xiàn)象，進而發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要條件。但二者只有建立在土地確權頒證的基礎上才能順利展開，如果土地邊界、權利不能準確劃分和確定，適度規(guī)模經(jīng)營就無從談起，土地流轉也不能順利推進。因此，農(nóng)村發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的前提條件是農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置的土地確權頒證。另一方面，土地確權后便使農(nóng)民與土地形成了長期穩(wěn)定的承包關系，這必然會增進農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，特別增加了農(nóng)民對一些高投入慢產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)項目，例如林果業(yè)等產(chǎn)業(yè)持續(xù)投入生產(chǎn)的信心，避免了一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的短期行為。

2農(nóng)村土地確權的認識誤區(qū)

土地確權作為國家的一項新的土地政策，是依據(jù)國家法律與政策明確農(nóng)村集體土地的權利，主要目的是穩(wěn)定農(nóng)村土地集體所有，鞏固家庭經(jīng)營基礎性地位，從而達到完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。因此，我們在操作過程中應該避免認識上的兩個誤區(qū)。

21土地確權是實行“土地私有”的認識是錯誤的

土地確權這一新的政策與家庭承包政策有銜接，但是也存在很多的不同，突出表現(xiàn)為以法律的形式將土地權利確定下來。法律確定的權利及衍生權利在形式上有“土地私有”的傾向，這種傾向很容易讓農(nóng)民產(chǎn)生土地私有化的錯覺，土地還是不是集體的了？是不是確權后成了農(nóng)民個人家庭的“私有土地”了？這種認識上的偏差會導致部分農(nóng)民以土地是自己的為由影響農(nóng)村公共利益的實現(xiàn)。因此，深入解讀土地確權政策是非常必要的。土地確權的目的之一是穩(wěn)定農(nóng)村土地集體所有，憲法明確規(guī)定農(nóng)村集體組織是農(nóng)村集體土地的所有權人，因此，土地確權并不是否定集體的土地權利，而是確定農(nóng)民的土地使用權，法律確定保障的是家庭的村集體土地承包權和經(jīng)營權，并非土地的所有權。土地所有權依然還是村集體而并不是農(nóng)民個人或家庭。因此，村集體始終具備在確權后行事土地所有權人的合法權利，而且所有人權力要大于使用權人的權力，也就是說，村集體可以使用其所有權，通過相應法律、政策，走合法程序收回或調換農(nóng)民的已經(jīng)確權的承包地。這就需要在推進土地確權時要深入地宣傳政策，并在《村規(guī)村約》中有相應的體現(xiàn)，以此糾正農(nóng)民對國家土地確權政策的錯誤認識，這樣就可以避免確權后因為認識上的不足而影響農(nóng)村公共事業(yè)的健康發(fā)展。

22土地確權是為了強制推行土地流轉的認識是錯誤的

由于農(nóng)民外出務工等原因，致使農(nóng)村大量田地荒蕪，嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，一方面制約了農(nóng)村經(jīng)濟適度規(guī)模化經(jīng)營；另一方面也威脅到了國家的糧食安全。由此可見，國家極力推行土地流轉政策是正確的，但是土地確權政策并不是以此為根本的、首要的目的。土地確權旨在以農(nóng)民的利益為核心，完善土地流轉政策。如果不強調農(nóng)民的利益，單從國家層面出發(fā)來制定和推行土地政策，必然會出現(xiàn)部分地方政府打著“國家利益”的旗號來強制推動土地流轉的現(xiàn)象，這樣就會損害農(nóng)民的利益而得不到廣大農(nóng)民的擁護，也與土地流轉政策的初衷相違背。土地確權就是要讓農(nóng)民對村集體土地的承包權和經(jīng)營權得到法律和政策上的確定和認可，在自愿流轉土地的前提下，不斷完善土地流轉政策。因此，制定和推動任何農(nóng)村土地政策必須要首先確立以農(nóng)民利益為核心的理念，真正照顧廣大農(nóng)民的切身利益，使農(nóng)民獲得更多的改革紅利，只有這樣，土地確權政策及流轉政策才能在廣大農(nóng)民支持的基礎上得到貫徹實施。

3正確認識和處理當前土地確權的矛盾和問題

31政府利益與農(nóng)民利益的矛盾

土地確權政策的操作過程必須要政府、集體和農(nóng)民三方面共同參與才能順利實現(xiàn)。對政府來說，土地確權中有著自身的利益，如土地確權對當?shù)剞r(nóng)村土地流轉政策實施的促進，以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟利益和政績利益等。對于村集體來說也有著諸如集體直接控制下的土地確權后的收益等。而廣大農(nóng)民希望通過土地確權能獲得更長久穩(wěn)定的承包權和使用權，由此得到更多的土地利益。這樣必然存在三方利益此消彼長的矛盾部分，比如在土地確權速度的快慢上、土地流轉意愿上、土地確權后集體土地收益的分配上都存在利益隱患。因此，土地確權政策的實施要充分認識三方的矛盾，要保護處于弱勢地位的農(nóng)民的合法利益。

32曾放棄土地承包權的農(nóng)民的利益問題

由于種種歷史原因，農(nóng)村存在一部分農(nóng)民曾自愿放棄了土地承包權，權利放棄的主要考慮是承包有明確的期限，也就是說，他們還有獲得土地承包權的機會。然而，土地確權要在既有的承包地基礎上進行法律和政策上的確認，這就意味著過去放棄土地承包權的農(nóng)民失去了再次獲得承包土地權的機會了。

33村莊公共利益與農(nóng)民個人利益的矛盾

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展及農(nóng)民對更高生活質量的要求，再加上新型城鎮(zhèn)化的推進，村莊建設、撤村并村的社區(qū)建設是必然的趨勢，這就要涉及農(nóng)村土地的調換和征占。但是，土地一經(jīng)確權后就意味著農(nóng)民對土地權利的一種強化，致使集體作為所有權人也不能輕易收回土地或是調用土地，特別是會出現(xiàn)部分農(nóng)民以此來阻礙村莊公共事業(yè)的建設。

4要以農(nóng)民為中心推進農(nóng)村土地確權

41貫徹群眾路線，積極回應農(nóng)民的利益訴求

群眾路線作為我們黨的根本的工作路線，體現(xiàn)在土地改革上就是要做到一切從農(nóng)民的利益出發(fā)，暢通農(nóng)民利益的表達渠道，正確對待農(nóng)民的利益訴求。我們黨的歷史上一系列土地改革的政策和做法都是得益于群眾的建議和利益表達，例如，改革開放初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制就是農(nóng)民的“利益訴求”而后得到中央的認可，進而成為土地政策并得到推廣。在黨的歷史上同樣有失敗的土地政策，例如過快的農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化運動等，其根本原因就是背離了群眾路線，違背了農(nóng)民的意愿。因此，土地確權政策的執(zhí)行要深入到農(nóng)民中去，及時了解農(nóng)民在土地確權過程中的真實情況和意見、建議，只有這樣才能得到農(nóng)民的真心擁護和支持。

42堅持實事求是，執(zhí)行政策要因勢利導有創(chuàng)新

土地確權是深化農(nóng)村改革，促進農(nóng)民持續(xù)增收的重大舉措，因此，在土地確權的實際工作中首先要嚴格按照政策法規(guī)執(zhí)行，但又要做到為民、務實、靈活、妥善的處理村民用地的實際情況和土地確權的關系。例如關于妥善處理移民問題，村支兩委要根據(jù)實際情況，先按照“確地不確權”的辦法處理，如果本人提出申請，要開具放棄原籍地土地證明，寫出書面申請，村委會研究形成會議紀要，經(jīng)村民代表大會同意，公示后才能簽訂合同，予以登記。又如對待曾放棄承包權的農(nóng)民，要深入了解其現(xiàn)實的情況和真實的意愿。

43優(yōu)化工作流程，法治德治并重是根本

農(nóng)村土地確權的工作涉及農(nóng)民的切身利益，必須做到依法依規(guī)、民主協(xié)商，又要尊重歷史、不回避矛盾、打好法治和德治兩張牌。因此，在土地確權過程中，一方面辦事要依照法律法規(guī)和政策，處理問題要用法用政策，化解矛盾要靠法靠政策，引導村民學法學政策；另一方面要發(fā)揮村規(guī)民約，道德教化的作用，積極倡導社會主義核心價值觀，創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村，最大限度地尋求農(nóng)村治理的最大公約數(shù)。

參考文獻：

[1]楊丹，夏寒梅，張夢姣，等四川丘陵地區(qū)土地確權問題的微觀思考[J].中國市場，2016（21）

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[作者簡介]張國菊（1972—），女，山西平定人，中共平定縣委黨校講師。