中共中央 國務(wù)院 關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見

耕地是我國最為寶貴的資源，關(guān)系十幾億人吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失。近年來，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，各地區(qū)各有關(guān)部門積極采取措施，強化主體責(zé)任，嚴(yán)格落實占補平衡制度，嚴(yán)守耕地紅線，耕地保護工作取得顯著成效。當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進，耕地后備資源不斷減少，實現(xiàn)耕地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)的難度日趨加大，激勵約束機制尚不健全，耕地保護面臨多重壓力。為進一步加強耕地保護和改進占補平衡工作，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著力加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，著力加強耕地管控、建設(shè)、激勵多措并舉保護，采取更加有力措施，依法加強耕地占補平衡規(guī)范管理，落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢構(gòu)筑堅實的資源基礎(chǔ)。

（二）基本原則

——堅持嚴(yán)保嚴(yán)管。強化耕地保護意識，強化土地用途管制，強化耕地質(zhì)量保護與提升，堅決防止耕地占補平衡中補充耕地數(shù)量不到位、補充耕地質(zhì)量不到位的問題，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地的現(xiàn)象。已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。

——堅持節(jié)約優(yōu)先。統(tǒng)籌利用存量和新增建設(shè)用地，嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率，實行建設(shè)用地總量和強度雙控，提高土地節(jié)約集約利用水平，以更少的土地投入支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

——堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，強化耕地保護主體責(zé)任，健全利益調(diào)節(jié)機制，激勵約束并舉，完善監(jiān)管考核制度，實現(xiàn)耕地保護與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)相統(tǒng)籌，耕地保護責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。

——堅持改革創(chuàng)新。適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，突出問題導(dǎo)向，完善永久基本農(nóng)田管控體系，改進耕地占補平衡管理方式，實行占補平衡差別化管理政策，拓寬補充耕地途徑和資金渠道，不斷完善耕地保護和占補平衡制度，把握好經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的關(guān)系。

（三）總體目標(biāo)。牢牢守住耕地紅線，確保實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量有提升。到2020年，全國耕地保有量不少于18.65億畝，永久基本農(nóng)田保護面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，為確保谷物基本自給、口糧絕對安全提供資源保障。耕地保護制度和占補平衡政策體系不斷完善，促進形成保護更加有力、執(zhí)行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。

二、嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地

（四）加強土地規(guī)劃管控和用途管制。充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，從嚴(yán)核定新增建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化建設(shè)用地布局，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。實行新增建設(shè)用地計劃安排與土地節(jié)約集約利用水平、補充耕地能力掛鉤，對建設(shè)用地存量規(guī)模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區(qū)域，適當(dāng)調(diào)減新增建設(shè)用地計劃。探索建立土地用途轉(zhuǎn)用許可制，強化非農(nóng)建設(shè)占用耕地的轉(zhuǎn)用管控。

（五）嚴(yán)格永久基本農(nóng)田劃定和保護。全面完成永久基本農(nóng)田劃定，將永久基本農(nóng)田劃定作為土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定內(nèi)容，在規(guī)劃批準(zhǔn)前先行核定并上圖入庫、落地到戶，并與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記相結(jié)合，將永久基本農(nóng)田記載到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書上。糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)范圍內(nèi)的耕地要優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田，實行重點保護。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。強化永久基本農(nóng)田對各類建設(shè)布局的約束，各地區(qū)各有關(guān)部門在編制城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，推進多規(guī)合一過程中，應(yīng)當(dāng)與永久基本農(nóng)田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農(nóng)田邊界。一般建設(shè)項目不得占用永久基本農(nóng)田，重大建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴(yán)格論證，通過國土資源部用地預(yù)審；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收依法依規(guī)報國務(wù)院批準(zhǔn)。嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批。

（六）以節(jié)約集約用地緩解建設(shè)占用耕地壓力。實施建設(shè)用地總量和強度雙控行動，逐級落實“十三五”時期建設(shè)用地總量和單位國內(nèi)生產(chǎn)總值占用建設(shè)用地面積下降的目標(biāo)任務(wù)。盤活利用存量建設(shè)用地，推進建設(shè)用地二級市場改革試點，促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，引導(dǎo)產(chǎn)能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)和兼并重組。完善土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范建設(shè)項目節(jié)地評價，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，強化節(jié)約集約用地目標(biāo)考核和約束，推動有條件的地區(qū)實現(xiàn)建設(shè)用地減量化或零增長，促進新增建設(shè)不占或盡量少占耕地。

三、改進耕地占補平衡管理

（七）嚴(yán)格落實耕地占補平衡責(zé)任。完善耕地占補平衡責(zé)任落實機制。非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，建設(shè)單位必須依法履行補充耕地義務(wù)，無法自行補充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)耕地的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定足額繳納耕地開墾費。地方各級政府負(fù)責(zé)組織實施土地整治，通過土地整理、復(fù)墾、開發(fā)等推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，增加耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量，以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充，落實補充耕地任務(wù)。各省（自治區(qū)、直轄市）政府要依據(jù)土地整治新增耕地平均成本和占用耕地質(zhì)量狀況等，制定差別化的耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)。對經(jīng)依法批準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田的，繳費標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)馗亻_墾費最高標(biāo)準(zhǔn)的兩倍執(zhí)行。

（八）大力實施土地整治，落實補充耕地任務(wù)。各省（自治區(qū)、直轄市）政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實本地區(qū)年度補充耕地任務(wù)，確保省域內(nèi)建設(shè)占用耕地及時保質(zhì)保量補充到位。拓展補充耕地途徑，統(tǒng)籌實施土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等，新增耕地經(jīng)核定后可用于落實補充耕地任務(wù)。在嚴(yán)格保護生態(tài)前提下，科學(xué)劃定宜耕土地后備資源范圍，禁止開墾嚴(yán)重沙化土地，禁止在25度以上陡坡開墾耕地，禁止違規(guī)毀林開墾耕地。鼓勵地方統(tǒng)籌使用相關(guān)資金實施土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。充分發(fā)揮財政資金作用，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項目，多渠道落實補充耕地任務(wù)。

（九）規(guī)范省域內(nèi)補充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理?？h（市、區(qū)）政府無法在本行政轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)耕地占補平衡的，可在市域內(nèi)相鄰的縣（市、區(qū)）調(diào)劑補充，仍無法實現(xiàn)耕地占補平衡的，可在省域內(nèi)資源條件相似的地區(qū)調(diào)劑補充。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要規(guī)范補充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理，完善價格形成機制，綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償和管護費用等因素，制定調(diào)劑指導(dǎo)價格。

（十）探索補充耕地國家統(tǒng)籌。根據(jù)各地資源環(huán)境承載狀況、耕地后備資源條件、土地整治新增耕地潛力等，分類實施補充耕地國家統(tǒng)籌。耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市，新增建設(shè)占用耕地后，新開墾耕地數(shù)量不足以補充所占耕地數(shù)量的，可向國務(wù)院申請國家統(tǒng)籌；資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、補充耕地能力嚴(yán)重不足的省份，對由于實施國家重大建設(shè)項目造成的補充耕地缺口，可向國務(wù)院申請國家統(tǒng)籌。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，有關(guān)省份按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)向中央財政繳納跨省補充耕地資金，中央財政統(tǒng)籌安排落實國家統(tǒng)籌補充耕地任務(wù)所需經(jīng)費，在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務(wù)。跨省補充耕地資金收取標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償、管護費用及區(qū)域差異等因素確定，具體辦法由財政部會同國土資源部另行制定。

（十一）嚴(yán)格補充耕地檢查驗收。市縣政府要加強對土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的全程管理，規(guī)范項目規(guī)劃設(shè)計，強化項目日常監(jiān)管和施工監(jiān)理。做好項目竣工驗收，嚴(yán)格新增耕地數(shù)量認(rèn)定，依據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)程評定新增耕地質(zhì)量。經(jīng)驗收合格的新增耕地，應(yīng)當(dāng)及時在年度土地利用變更調(diào)查中進行地類變更。省級政府要做好對市縣補充耕地的檢查復(fù)核，確保數(shù)量質(zhì)量到位。

四、推進耕地質(zhì)量提升和保護

（十二）大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要根據(jù)全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃和全國土地整治規(guī)劃的安排，逐級分解高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一上圖入庫、統(tǒng)一監(jiān)管考核。建立政府主導(dǎo)、社會參與的工作機制，以財政資金引導(dǎo)社會資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，充分調(diào)動各方積極性。加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后期管護，按照誰使用、誰管護和誰受益、誰負(fù)責(zé)的原則，落實高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施管護責(zé)任。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況要統(tǒng)一納入國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，實行在線監(jiān)管，統(tǒng)一評估考核。

（十三）實施耕地質(zhì)量保護與提升行動。全面推進建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用，市縣政府要切實督促建設(shè)單位落實責(zé)任，將相關(guān)費用列入建設(shè)項目投資預(yù)算，提高補充耕地質(zhì)量。將中低質(zhì)量的耕地納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍，實施提質(zhì)改造，在確保補充耕地數(shù)量的同時，提高耕地質(zhì)量，嚴(yán)格落實占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)。加強新增耕地后期培肥改良，綜合采取工程、生物、農(nóng)藝等措施，開展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復(fù)等，加速土壤熟化提質(zhì)，實施測土配方施肥，強化土壤肥力保護，有效提高耕地產(chǎn)能。

（十四）統(tǒng)籌推進耕地休養(yǎng)生息。對25度以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、重要水源地15—25度坡耕地、嚴(yán)重污染耕地等有序開展退耕還林還草，不得將確需退耕還林還草的耕地劃為永久基本農(nóng)田，不得將已退耕還林還草的土地納入土地整治項目，不得擅自將永久基本農(nóng)田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕范圍。積極穩(wěn)妥推進耕地輪作休耕試點，加強輪作休耕耕地管理，不得減少或破壞耕地，不得改變耕地地類，不得削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；加大輪作休耕耕地保護和改造力度，優(yōu)先納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍。因地制宜實行免耕少耕、深松淺翻、深施肥料、糧豆輪作套作的保護性耕作制度，提高土壤有機質(zhì)含量，平衡土壤養(yǎng)分，實現(xiàn)用地與養(yǎng)地結(jié)合，多措并舉保護提升耕地產(chǎn)能。

（十五）加強耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測。建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價制度，完善評價指標(biāo)體系和評價方法，定期對全國耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能水平進行全面評價并發(fā)布評價結(jié)果。完善土地調(diào)查監(jiān)測體系和耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，開展耕地質(zhì)量年度監(jiān)測成果更新。

五、健全耕地保護補償機制

（十六）加強對耕地保護責(zé)任主體的補償激勵。積極推進中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，綜合考慮耕地保護面積、耕地質(zhì)量狀況、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量和糧食商品率，以及耕地保護任務(wù)量等因素，統(tǒng)籌安排資金，按照誰保護、誰受益的原則，加大耕地保護補償力度。鼓勵地方統(tǒng)籌安排財政資金，對承擔(dān)耕地保護任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶給予獎補。獎補資金發(fā)放要與耕地保護責(zé)任落實情況掛鉤，主要用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施后期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。

（十七）實行跨地區(qū)補充耕地的利益調(diào)節(jié)。在生態(tài)條件允許的前提下，支持耕地后備資源豐富的國家重點扶貧地區(qū)有序推進土地整治增加耕地，補充耕地指標(biāo)可對口向省域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)劑，補充耕地指標(biāo)調(diào)劑收益由縣級政府通過預(yù)算安排用于耕地保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府統(tǒng)籌耕地保護和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，支持占用耕地地區(qū)在支付補充耕地指標(biāo)調(diào)劑費用基礎(chǔ)上，通過實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多種方式，對口扶持補充耕地地區(qū)，調(diào)動補充耕地地區(qū)保護耕地的積極性。

六、強化保障措施和監(jiān)管考核

（十八）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)各有關(guān)部門要按照本意見精神，抓緊研究制定貫徹落實具體方案，強化耕地保護工作責(zé)任和保障措施。建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的共同責(zé)任機制，地方各級黨委和政府要樹立保護耕地的強烈意識，切實擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，采取積極有效措施，嚴(yán)格源頭控制，強化過程監(jiān)管，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地保護責(zé)任目標(biāo)全面落實；地方各級政府主要負(fù)責(zé)人要承擔(dān)起耕地保護第一責(zé)任人的責(zé)任，組織相關(guān)部門按照職責(zé)分工履職盡責(zé)，充分調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體保護耕地的積極性，形成保護耕地合力。

（十九）嚴(yán)格監(jiān)督檢查。完善國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，擴大全天候遙感監(jiān)測范圍，對永久基本農(nóng)田實行動態(tài)監(jiān)測，加強對土地整治過程中的生態(tài)環(huán)境保護，強化耕地保護全流程監(jiān)管。加強耕地保護信息化建設(shè)，建立耕地保護數(shù)據(jù)與信息部門共享機制。健全土地執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機制，嚴(yán)肅查處土地違法違規(guī)行為。國家土地督察機構(gòu)要加強對省級政府實施土地利用總體規(guī)劃、履行耕地保護目標(biāo)責(zé)任、健全耕地保護制度等情況的監(jiān)督檢查。

（二十）完善責(zé)任目標(biāo)考核制度。完善省級政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核辦法，全面檢查和考核耕地與永久基本農(nóng)田保護情況、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成情況、補充耕地任務(wù)完成情況、耕地占補平衡落實情況等。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計局等有關(guān)部門下達(dá)省級政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)，作為考核依據(jù)。各省級政府要層層分解耕地保護任務(wù)，落實耕地保護責(zé)任目標(biāo)，完善考核制度和獎懲機制。耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核的重要內(nèi)容。探索編制土地資源資產(chǎn)負(fù)債表，完善耕地保護責(zé)任考核體系。實行耕地保護黨政同責(zé)，對履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的，依紀(jì)依規(guī)追究黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（本刊編輯部根據(jù)新華網(wǎng)內(nèi)容整理）