PPP問題研究

董智

摘要：改革開放以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的大踏步發(fā)展，如何在高速發(fā)展的同時保持住這種增速，尋求經(jīng)濟發(fā)展的新模式，新突破點成為了社會各界關(guān)注的重點。PPP模式是隨著經(jīng)濟的發(fā)展而出現(xiàn)的一種新的政府與私人之間的合作關(guān)系，在出現(xiàn)后獲得了快速的發(fā)展，為推動市場經(jīng)濟和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貢獻出了一份力量。但是PPP模式中也存在著一系列問題，影響著該模式的正常進行和積極作用。以本文為著力點，筆者經(jīng)過調(diào)查研究，對PPP問題進行分析和研究，希望能對今后的工作做出一定的貢獻。

關(guān)鍵詞：政府與社會資本；合作；問題現(xiàn)狀；解決方案

PPP模式經(jīng)過了一段時間的發(fā)展，目前可以說已經(jīng)成為了經(jīng)濟社會中的一種重要的合作式的關(guān)系。中國目前已經(jīng)進入了改革開放的深水區(qū)，如何維持住發(fā)展的勢頭已經(jīng)成為了全社會共同在關(guān)注的一個課題，而PPP模式的優(yōu)勢使得人們?nèi)遮厓A向于這種合作關(guān)系來推動基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，進而促進經(jīng)濟的繼續(xù)發(fā)展。在這樣的背景下，對于PPP模式進行系統(tǒng)性的研究具有極強的現(xiàn)實意義。但是值得注意的是，目前我國的PPP模式中存在諸多問題亟待解決，在本文中，筆者將首先論述PPP模式的定義，然后具體闡述我國PPP模式現(xiàn)階段中存在的一系列問題，并以此為基礎(chǔ)，進一步推出有針對性的解決方案以推動PPP模式在中國的進一步推廣。而要分析問題和提出相應的對策，首先我們就必須了解什么是PPP模式。

PPP模式的含義目前已經(jīng)有了統(tǒng)一性的定義，PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫形式，它指的是政府和社會資本或者說私人組織之間的合作關(guān)系，可以說是一種存在于公共基礎(chǔ)設(shè)施中項目運作的模式。在PPP模式之中，所鼓勵的是私營企業(yè)和民營資本和政府進行積極有效的合作，共同參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來。這種模式最基本的合作方式是特許權(quán)協(xié)議，這一協(xié)議同時對雙方都產(chǎn)生約束力，并有為雙方的利益提供基本的保障。PPP模式以項目為基礎(chǔ)，其中社會資本往往會占據(jù)一定的主導地位，能夠起到提高工作的效率和經(jīng)濟利益以及降低風險的作用。政府在這一模式中則必須起到扶持的作用，通過資源和政策的傾斜和優(yōu)惠推動合作的進一步展開。

與BOT模式相比較而言，PPP模式的主要特點為：在項目的中后期建設(shè)管理運營過程中，政府往往會更多地參與其中，而企業(yè)則主要針對項目前期的研究立項等過程。政府和企業(yè)全程參與整個過程中，二者之間通力協(xié)作，合作的時間更長，信息的溝通更加便捷，雙方具有對等性。

PPP模式的基本特征是伙伴關(guān)系、利益共享和風險共擔三點且具有較強的優(yōu)越性，例如，通過PPP模式，雙方都可以獲得更高的經(jīng)濟效益，政府節(jié)省了支出，私人企業(yè)也降低了成本；工程進度能得到較大程度的減少，不會因為項目規(guī)模較大而影響工作的正常完成；基礎(chǔ)設(shè)施項目也可以得到更多的資金支持，拓寬了資金的來源，同時其質(zhì)量也因雙方的共同努力等得到大大提高；總之，PPP模式是一種共贏的模式，政府和私營機構(gòu)都能從中取得利益，為社會的發(fā)展做出積極的貢獻。也正因如此，面對PPP中存在的一系列問題，我們必須予以足夠的重視，并盡快地解決問題，使PPP模式能夠發(fā)揮出其應有的作用。

一、PPP現(xiàn)階段存在的一系列問題

中國的PPP模式已經(jīng)經(jīng)歷了大約10年的發(fā)展，在這個過程中，PPP模式以其優(yōu)勢取得了一定的成效，但這并不意味著PPP模式的運行是一帆風順的。筆者經(jīng)過一段時間的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，有接近七成的PPP模式在運行的初期遇到了較大的困難和障礙，這就說明PPP模式依舊存在著一些問題在阻礙該模式的正常執(zhí)行。下面筆者將對這些問題進行系統(tǒng)分析。

（一）投資與收益的周期較長

眾所周知，PPP模式中的項目大多與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有很大的關(guān)系，而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)基本上都具有建設(shè)周期長，收益回報慢的特點。目前，基本上PPP模式所針對的基礎(chǔ)性項目主要包括供水廠、污水排放和處理、城市運輸、垃圾焚燒等方面，這些項目的特點就是周期較長，可期待的回報速度較慢，并且回報率不盡如人意。再加上這些項目關(guān)乎到國計民生，與人民群眾的生活和基本利益息息相關(guān)，是由政府所提供的基本產(chǎn)品，并沒有最基本的規(guī)章制度提供安全保障，存在著一定程度的融資風險，因而在項目的進行中投資人往往會面對較大的虧損風險，這樣投資人的投資欲望就會大大降低。除此之外，許多我國早期的投資項目雖然具備較好的投資前景和較高的回報率，例如高速公路，但是這一領(lǐng)域的市場早已飽和，投資方難以繼續(xù)加入，而現(xiàn)有的投資領(lǐng)域又存在著較大的難度和風險，所使用的模式經(jīng)常是BOT模式，這樣就對PPP模式的正常進行造成了很大的不利影響。

（二）項目的運營難度較大并且成本較高

在前文中，筆者已經(jīng)提到，PPP模式所關(guān)乎的項目大多數(shù)是基礎(chǔ)性的公共設(shè)施，這種類型的設(shè)施的項目周期一般都比較長，而且項目后期還需要系統(tǒng)化的運作，這又是一個較長的過程。在項目的初期，私人機構(gòu)或是企業(yè)通常會注入大筆的資金，構(gòu)成項目建設(shè)的基本資金。但是值得注意的是，基礎(chǔ)性的公共設(shè)施在項目的后期同樣也需要較大的資金，這一筆資金的量與初期相比同樣也是巨大的，其來源大多是政府的公共財政補貼。由于前期與后期的資金源存在差異，在項目的進行過程中，自然會存在企業(yè)和政府之間的博弈。這種博弈有時會對項目的正常進行產(chǎn)生消極作用，后續(xù)的成本可能會走高，進而提高項目正常進行的風險。這在目前也是PPP模式進行中的一個重要問題，如果不能解決，很有可能會激化政府與企業(yè)之間的矛盾，導致項目無法完成，即使完成，項目的質(zhì)量有時也達不到標準化的要求。

（三）地方政府的支持力度有限

一般情況下，國家對于地方政府承擔的公共服務都會給予一定的財政支持，但是有些時候地方上的政府在參與市場行為方面過度化，政府反而成為了市場的主體，卷入了市場當中。這樣，政府期望提高財政收入就會把PPP融資模式的公益項目推向市場。這造成的后果就是本應是公益性的項目卻幾乎完全受市場運作所控制，政府對于項目的財政支出大大降低，在項目的運營過程中，企業(yè)幾乎承擔了全部的風險和責任，企業(yè)投入大量的資金，但是收到的回報卻遠遠低于企業(yè)的預期。例如1996年的泉州刺桐大橋，這是我國的第一個PPP項目，在項目運行的后期，企業(yè)與政府之間出現(xiàn)了很大的裂痕就是因為上述的原因。在這種情況下，企業(yè)的投資欲望和期望自然會大大降低，PPP模式的進行也會受到較大的阻礙。

（四）政府與企業(yè)之間存在信息不對稱現(xiàn)象

在市場經(jīng)濟的運作過程中可能會發(fā)生信息不對稱的現(xiàn)象，而這種現(xiàn)象無一例外都可能會給市場主體帶來較大的風險，在PPP模式下也是如此。某些地方的政府只顧吸引社會上的投資，為了增強項目的吸引力，將其掌握的一些關(guān)鍵的數(shù)據(jù)或信息故意隱瞞不報，或是弄虛作假。企業(yè)在投資前雖然按照程序都要進行風險評估工作，但是面對根本不具有真實性的信息，經(jīng)常會做出錯誤的判斷，誤以為項目沒有風險或是風險程度較低。筆者在此以PPP模式運作區(qū)域的人口規(guī)模和消費水平為例，一個區(qū)域內(nèi)的戶籍人口和實際上在此居住的人口之間往往存在一定數(shù)量的差距，這種差距有時就等同于某一項目的市場前景較為狹窄。再加上區(qū)域內(nèi)常住人口的收入水平不高，消費能力較低也使得這一項目的實際回報率并不高，企業(yè)也就會因此面臨一定的風險。這種因信息不對稱而產(chǎn)生的風險大都是人為的。

二、促進PPP模式發(fā)展的建議

（一）向發(fā)達國家吸取經(jīng)驗

PPP模式雖然在中國發(fā)展較晚，但是在發(fā)達國家普遍已經(jīng)比較成熟，對于我國來說具有很強的借鑒意義。PPP模式在國際上基本可以分為英國模式和美國模式等幾種。英國模式目前來說是最完善的，對于整體的運作范圍做出了相信的規(guī)定，例如以公路、鐵路、航運為代表的交通運輸、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、國防科技等，政府對于這些領(lǐng)域的項目予以大力的支持。而與英國模式相比，美國模式則主要針對完善的法律法規(guī)和相關(guān)制度的設(shè)立，項目的整個過程受到合同的約束，由雙方認定的合同確定雙方的責任和利益劃分，避免雙方的爭端影響合作關(guān)系的穩(wěn)定和項目的正常進行?？梢哉f，這些經(jīng)驗對于當前我國的PPP模式的發(fā)展都是非常寶貴并且可以借鑒的，我國應該在借鑒的同時依據(jù)本國國情將之本土化，推動我國PPP模式的進一步發(fā)展。

（二）政府完成角色轉(zhuǎn)變，完善保障制度

首先，在PPP模式中，政府要積極轉(zhuǎn)變自己的角色，對于公益性的項目要加強監(jiān)管，適當?shù)胤艑捪拗疲豢梢猿蔀槭袌龅闹黧w，應該讓市場發(fā)揮其作用。PPP模式雖然是政府與私人機構(gòu)的合作模式，但是政府不可以推出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，而是進行調(diào)節(jié)和監(jiān)管的工作，讓企業(yè)和市場充分體現(xiàn)其優(yōu)勢。一旦糾紛發(fā)生，政府要依據(jù)法律解決問題。其次，政府必須完善相關(guān)的法律法規(guī)和保障制度。由于PPP模式中關(guān)于合同，擔保，特許權(quán)的內(nèi)容比較多，且較為復雜，政府要維護項目的正常運作就要訂立標準和規(guī)范，以制度保證項目流程的規(guī)范性和公正性。

（三）地方政府加大參與力度，推動信息公開

政府不能為了財政收入這一短期利益放棄長遠利益，要加大對項目對參與度，從側(cè)面提高企業(yè)的投資欲望。同時，政府要做到信息的公開和準確。對于關(guān)鍵性的數(shù)據(jù)不能隱瞞，讓企業(yè)對于實際情況完全地掌握并做出風險性評估。只有這樣才能保證PPP模式雙方合作的公平性，為合作的持久性打下堅實的基礎(chǔ)。

三、結(jié)束語

在前文中，筆者已經(jīng)對PPP模式的優(yōu)勢以及作用做出基本的論述，可以說要繼續(xù)推動中國基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和社會的進步，PPP模式是一條必由之路。中國的PPP模式雖然起步較晚，與西方發(fā)達國家在一開始有著較大的差距，但卻后來居上，以較快的發(fā)展速度取得了傲人的成果。但是在這樣快速的發(fā)展中自然也存在著一定的隱患，如果不能將其快速排除并任其擴大，最終這種隱患會危害到PPP模式的正常運行和社會的進步。因此，PPP問題研究這一課題在目前顯得尤為重要。在本文中，筆者對我國目前的PPP模式現(xiàn)狀進行了分析，對于其中存在的問題進行了闡述，并提出了推動我國PPP模式未來發(fā)展的基本建議，希望能為相關(guān)工作和研究的展開提供一定的參考也希望我國的PPP模式能夠保持不斷的發(fā)展，為社會繼續(xù)做出其應做出的貢獻。

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（作者單位：中匯會計師事務所）