國家治理現(xiàn)代化下的行政區(qū)劃重構(gòu)邏輯

林拓+王世晨

摘 要：近年來，我國行政區(qū)劃變動(dòng)比以往更大幅度地展開，表面上看似乎仍然是以撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)、城區(qū)重組等為主要形式，但實(shí)際上卻在悄然進(jìn)行著大規(guī)模的重構(gòu)。根據(jù)全國范圍的大樣本分析與深度調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前全國行政區(qū)劃重構(gòu)正在經(jīng)歷著空間-體制的雙重邏輯轉(zhuǎn)變：空間維度從城市自發(fā)需求向全國戰(zhàn)略布局引領(lǐng)的提升，體制維度從局部性變化向全面結(jié)構(gòu)性優(yōu)化的轉(zhuǎn)型。十八大以來，為國家治理現(xiàn)代化構(gòu)建更完善的體制與空間基礎(chǔ)，行政區(qū)劃優(yōu)化戰(zhàn)略重要性不斷提升，由此生成行政區(qū)劃重構(gòu)的新邏輯，開啟行政區(qū)劃發(fā)展的新方向，這勢必對(duì)我國的未來發(fā)展格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。為此，更需要從國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，推動(dòng)行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置向縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國家治理現(xiàn)代化；行政區(qū)劃變動(dòng)；重構(gòu)邏輯；戰(zhàn)略布局引領(lǐng)；結(jié)構(gòu)性優(yōu)化

中圖分類號(hào)：D630；F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2017）07-0003-08

近年來，我國行政區(qū)劃變動(dòng)比以往更大幅度地展開，以2001-2011年和2012-2016年兩個(gè)時(shí)段的區(qū)縣行政區(qū)劃變動(dòng)作比較1，前者年均變動(dòng)10個(gè)左右，而后者年均變動(dòng)則多達(dá)30個(gè)以上。與之相伴隨的是，行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置的重要性不斷提升。2012年十八大報(bào)告首次將“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置”作為深化行政體制改革的重要內(nèi)容；2013年十八屆三中全會(huì)提出，“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”；2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》重申上述要求；2015年《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》首次將“研究討論本地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整以及有關(guān)黨政群機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更和撤銷方案”作為黨的地方委員會(huì)的重要職責(zé)，將行政區(qū)劃調(diào)整納入以黨政體制為基礎(chǔ)的國家治理體系；2016年頒布的國家“十三五”規(guī)劃綱要首次提出“以市縣級(jí)行政區(qū)為單元建立空間治理體系”，等等。如此密集地、高規(guī)格地強(qiáng)調(diào)行政區(qū)劃設(shè)置，自建國以來實(shí)屬罕見，我國行政區(qū)劃的深刻重構(gòu)正在悄然展開。

然而，近年行政區(qū)劃重構(gòu)表面上仍然是以撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)、城區(qū)合并等為主。政區(qū)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系經(jīng)常被用以解釋政區(qū)變化1，近年來尺度理論、博奕理論等的引入2，進(jìn)一步闡明了政區(qū)調(diào)整所體現(xiàn)的央地關(guān)系、財(cái)政分權(quán)、行政分權(quán)及城市擴(kuò)張等一般邏輯。相對(duì)而言，這些理論對(duì)特定區(qū)域的政區(qū)變化及其政府關(guān)系具有較強(qiáng)的解釋能力，但卻難以適用于全國范圍行政區(qū)劃變動(dòng)及其走勢的分析等，且相對(duì)忽略了行政區(qū)劃自身的復(fù)雜樣貌及其內(nèi)在邏輯。倘若循此分析，與以往相比，當(dāng)前政區(qū)調(diào)整僅僅是頻度加快、幅度加大而已，這也給媒體和社會(huì)公眾帶來很大的誤解。

不僅如此，目前的相關(guān)研究主要關(guān)注地方或城市層面，對(duì)于全國范圍的考察相對(duì)較少，即便是有限的研究，也著重在于分析不同類型政區(qū)調(diào)整數(shù)量的時(shí)空變化及其與城市化的關(guān)系；由于全國大樣本的案例資料獲取與采集及其戰(zhàn)略意圖的把握比較困難，相關(guān)分析尚未充分展開，從國家治理層面的研究更為少見。為此，本研究通過與部委負(fù)責(zé)人的深度訪談并獲取相關(guān)調(diào)整的重要材料，結(jié)合有關(guān)城市的實(shí)地調(diào)研，基于2012-2016年全國范圍175個(gè)縣級(jí)以上政區(qū)變動(dòng)的剖析，與以往狀況作出比較分析，將行政區(qū)劃變動(dòng)提升至國家治理層面加以研究，從中探秘當(dāng)前全國行政區(qū)劃大規(guī)模重構(gòu)進(jìn)程所隱含著的新邏輯。

一、空間維度：從城市自發(fā)需求向全國戰(zhàn)略引領(lǐng)的提升

眾所周知，行政區(qū)劃變動(dòng)最為直接的變化首先體現(xiàn)在空間維度上。以往撤縣設(shè)市主要在于擴(kuò)大自主權(quán)、完善城市職能等，密集發(fā)生的地區(qū)是長三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)水平較高的區(qū)域3。1997年縣改市凍結(jié)后，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向撤縣（市）設(shè)區(qū)，著力拓展城市空間、協(xié)調(diào)生產(chǎn)布局、提升行政效率等4，主要在長三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)的大城市展開。以往撤縣設(shè)市與撤縣設(shè)區(qū)主要是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平，充分體現(xiàn)城市自發(fā)需求，故而呈現(xiàn)向東部發(fā)達(dá)地區(qū)集中的空間態(tài)勢。那么，2012年以來究竟又呈現(xiàn)出怎樣的空間布局？

（一）全國層面：面向新型城鎮(zhèn)化與雙向開放的戰(zhàn)略布局

行政區(qū)劃尤其是現(xiàn)代城市政區(qū)作為基礎(chǔ)性的制度資源，以往的設(shè)置邏輯是先發(fā)展者先得益，貌似合理，卻使原來與東部有所差距的中西部城市雪上加霜，城市政區(qū)的分布格局存在東部與中西部的落差，加之自然條件限制，我國的區(qū)域差異短時(shí)期內(nèi)難以改變。李克強(qiáng)總理曾提到的我國重要地理分界線——胡煥庸線即“黑河-騰沖線”的作用突出，如今該線東南側(cè)36%的國土居住著93.7%的人口，西北側(cè)64%的國土居住著6.3%的人口5。倘若城市政區(qū)格局不作相應(yīng)調(diào)整，長此以往，區(qū)域落差將更加嚴(yán)重；但倘若過于放寬，中西部城市一哄而上又會(huì)造成制度供給泛濫，導(dǎo)致不堪設(shè)想的后果。

實(shí)際上，破解這一難題的關(guān)鍵在于，如何總體謀劃行政區(qū)劃尤其是城市政區(qū)優(yōu)化設(shè)置的戰(zhàn)略布局，這要求與全國城市體系總體布局相呼應(yīng)。而國家新型城鎮(zhèn)化“兩橫三縱”總體布局（以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托）恰恰成為近年行政區(qū)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)，形成新型城市政區(qū)戰(zhàn)略布局。2012年以來的政區(qū)變動(dòng)沿陸橋通道橫軸的有連云港、海東、開封、西安等6個(gè)城市；沿長江通道橫軸的有上海、重慶、安慶、九江等6個(gè)城市；沿海通道縱軸的有天津、盤錦、大連、茂名等14個(gè)城市；沿京哈京廣通道縱軸的有北京、沈陽、保定、石家莊等9個(gè)城市；沿包昆通道縱軸的有西安、延安、鄂爾多斯、曲靖等8個(gè)城市，同時(shí)，注重“兩橫三縱”節(jié)點(diǎn)城市西安、重慶、上海、廣州、連云港等的調(diào)整。

不僅如此，國家對(duì)外開放戰(zhàn)略格局的轉(zhuǎn)變也引發(fā)了相應(yīng)的變化。改革以來，東部沿海一直是對(duì)外開放的主戰(zhàn)場，但我國已成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，進(jìn)一步融入世界經(jīng)濟(jì)體系，以往“單向開放”已不能適應(yīng)更高層次的開放要求。為此，中央提出“雙向開放”，即“打造內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向開放的全面開放新格局”1，“一帶一路”戰(zhàn)略更強(qiáng)化了雙向開放新格局。

就沿海開放而言，自“建設(shè)海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略確立以來，近年行政區(qū)劃的重構(gòu)著力推動(dòng)陸海統(tǒng)籌發(fā)展2。具體表現(xiàn)為：一是提升行政層級(jí)促進(jìn)沿海資源整合，2015年海南省將儋州從縣級(jí)市升格為地級(jí)市，加快培育海南島西部的區(qū)域中心城市；二是優(yōu)化政區(qū)格局重塑海洋發(fā)展格局，威海市的文登縣級(jí)市、濱州市的沾化縣、陽江市的陽東縣、鹽城市的大豐縣級(jí)市、盤錦市的大洼縣等沿?？h（市）均改為區(qū)，促進(jìn)城市腹地向沿海延伸，從而助推中心城區(qū)對(duì)接沿海開發(fā)及其資源要素向海洋集聚。

就邊疆開放而言，邊境口岸城市在國家治理中承擔(dān)著越發(fā)重要的職能3，行政區(qū)劃變動(dòng)重在推動(dòng)口岸城市從通道性端點(diǎn)向樞紐性結(jié)點(diǎn)的轉(zhuǎn)變：一是面向東北亞，黑龍江省東寧和撫遠(yuǎn)先后撤縣設(shè)市，深化中俄之間的經(jīng)貿(mào)文化交流；二是面向中亞西亞，阿拉山口與霍爾果斯是聯(lián)通中亞西亞的重要口岸，撤縣設(shè)市推動(dòng)從口岸經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，樹立良好的國門形象；三是面向東南亞，廣西靖西縣改市以構(gòu)筑西南內(nèi)陸連接?xùn)|盟國家的陸路樞紐，提升東盟開放合作的能力；四是面向南亞，與緬甸毗鄰的云南省騰沖縣，是第三亞歐大陸橋上面向南亞的重要節(jié)點(diǎn)，騰沖縣改市的意義不言自明，而騰沖縣改市曾申請(qǐng)了近十年，直至2015年在國家戰(zhàn)略引領(lǐng)下終于獲批。實(shí)際上，這四大面向的行政區(qū)劃重構(gòu)充分體現(xiàn)陸域向外開放的戰(zhàn)略格局正悄然形成。

（二）區(qū)域?qū)用妫簭膹?qiáng)化中心城市集聚到優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)空間體系

新世紀(jì)初，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，增強(qiáng)核心城市競爭力至關(guān)重要，當(dāng)時(shí)的行政區(qū)劃變動(dòng)主要在沿海大城市展開，呈現(xiàn)出強(qiáng)化中心城市集聚的導(dǎo)向4。盡管擴(kuò)大了城市體量，強(qiáng)化了城市配置資源能力，但也因?yàn)榧傩猿鞘谢ⅰ皵偞箫灐笔綌U(kuò)張等問題而飽受非議1。習(xí)近平總書記在2015年12月主持召開中共中央政治局會(huì)議上指出，“要增強(qiáng)城市宜居性，引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局”。提升中心城區(qū)質(zhì)量、優(yōu)化空間布局成為近年城市政區(qū)重構(gòu)的重要主題，而我國市轄區(qū)規(guī)模差距大甚至存在相差數(shù)十倍的懸殊現(xiàn)象2，管理幅度不科學(xué)，以一套完整的領(lǐng)導(dǎo)班子管理規(guī)模很小的區(qū)域，行政成本相當(dāng)高；另一方面，中心的市轄區(qū)發(fā)展趨于飽和但發(fā)展勢能依然很大，而外圍的市轄區(qū)空間充足卻缺少發(fā)展活力?；诖耍陙硗ㄟ^我國城區(qū)重組優(yōu)化城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變動(dòng)漸成趨勢。

與此同時(shí)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方向，而近年來的政區(qū)重構(gòu)正是沿著“中心城市-次中心城市”的梯度推進(jìn)。一方面，城市群從核心城市向次核心城市的推進(jìn)，優(yōu)化城市群規(guī)模職能體系。城市群是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，其中，核心城市扮演著功能樞紐的角色，是城市群體系塑造的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)；而次核心城市則在承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、協(xié)作分工等方面發(fā)揮重要作用。當(dāng)前，我國部分城市群發(fā)育不成熟的背后卻潛藏著深刻的行政區(qū)劃原因。京津冀的區(qū)域一體化程度之所以低于長三角和珠三角，甚至還出現(xiàn)了“環(huán)首都貧困帶”3，正在于核心城市對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)乏力4，這一問題與政區(qū)格局不無關(guān)系。現(xiàn)有政區(qū)格局（北京與天津相隔香河縣、大廠回族自治縣和三河市）阻礙了京津冀聯(lián)動(dòng)主軸的構(gòu)建；同時(shí)，河北省地級(jí)市的市轄區(qū)規(guī)模普遍偏小，阻礙其承接京津冀核心城市的功能轉(zhuǎn)移。為此，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布，以非首都核心功能疏解、嚴(yán)控北京人口以及市場一體化等為目標(biāo)，擴(kuò)大北京市轄區(qū)范圍，強(qiáng)化核心帶動(dòng)能力；破解京津之間政區(qū)阻隔，增進(jìn)兩地聯(lián)動(dòng)；京津冀發(fā)展軸線上的唐山、石家莊、保定、秦皇島、張家口均擴(kuò)大了市轄區(qū)范圍，以期形成合理的政區(qū)規(guī)模體系，同時(shí)，為繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)——雄安新區(qū)的設(shè)立奠定政區(qū)基礎(chǔ)。

另一方面，省域范圍內(nèi)從中心城市向次中心城市的推進(jìn)，優(yōu)化省域城鎮(zhèn)空間體系。近年哈爾濱、長春、南寧、拉薩等15個(gè)省會(huì)中心城市進(jìn)行了密集變化，相繼擴(kuò)大市轄區(qū)規(guī)模，強(qiáng)化省域經(jīng)濟(jì)增長極；同時(shí)，次中心城市的政區(qū)重構(gòu)相繼展開，陜西省榆林市通過橫山縣改區(qū)推進(jìn)榆橫一體化進(jìn)程、推動(dòng)陜北能源化工基地發(fā)展，加快次中心城市建設(shè)；云南省曲靖市的沾益縣改區(qū)，力求發(fā)揮珠江源中心城市的輻射帶動(dòng)作用；柳州市的柳江縣改區(qū)，力求實(shí)施“柳來河一體化”戰(zhàn)略，抱團(tuán)發(fā)展；2015 年安徽省申請(qǐng)集中調(diào)整銅陵、六安、安慶、淮南四市的行政區(qū)劃，以此提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質(zhì)量，為安徽省以合肥為中心的皖江城市帶的發(fā)展奠定基礎(chǔ)5，等等。

從上述而知，就單體城市而言，行政區(qū)劃調(diào)整的形式確實(shí)仍然以撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)、城區(qū)重組等為主，但這恰恰表明，當(dāng)前行政區(qū)劃調(diào)整采用的主要是地方熟悉的易于駕馭而非冒險(xiǎn)突變的穩(wěn)妥方式。本文通過空間“密碼”的破譯發(fā)現(xiàn)，不論是全國或區(qū)域?qū)用?，已?jīng)超越了城市擴(kuò)權(quán)與空間擴(kuò)張等一般邏輯，近年行政區(qū)劃調(diào)整拼合出的是一幅具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展圖景，其背后正是國家治理新型戰(zhàn)略布局的引領(lǐng)使然。

二、體制維度：從局部性變化向結(jié)構(gòu)性優(yōu)化的轉(zhuǎn)型

行政區(qū)劃體制是國家治理體系的重要組成部分。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要深化改革城市管理體制。當(dāng)前，行政區(qū)劃體制正面臨著重大挑戰(zhàn)：一是城市政區(qū)體制，在快速城市化進(jìn)程以及省直管縣體制推進(jìn)中出現(xiàn)了市、區(qū)、縣關(guān)系等的新變化；二是邊疆民族政區(qū)體制，如何面對(duì)民族發(fā)展新形勢，已經(jīng)無法回避；三是作為非正式行政區(qū)卻又遍布全國的開發(fā)區(qū)新區(qū)，其中多數(shù)歷經(jīng)多年發(fā)展已日臻成熟，卻與行政區(qū)存在體制摩擦，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系面臨艱難抉擇。這正是當(dāng)前行政區(qū)劃體制改革必須直面的三大難題。以往尚且可以通過某些政策適當(dāng)緩解，但相關(guān)問題不斷累積且復(fù)雜交織，當(dāng)前的行政區(qū)劃體制必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。

（一）以市-區(qū)-縣關(guān)系問題為導(dǎo)向的體制整合

城市治理是國家治理的核心問題1，我國大中城市治理體制以市-區(qū)、縣（縣級(jí)市）-街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為主體構(gòu)架，近年來，市縣關(guān)系的變化與省管縣體制及擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的推行密切關(guān)聯(lián)。截止到2015年底，全國共有27個(gè)省份的1080多個(gè)縣實(shí)行了省直管縣財(cái)政的改革，約占全國縣總數(shù)的54%。這確實(shí)減少了管理層次，簡化了審批環(huán)節(jié)，提高了縣的決策自主性，顯著提升了行政效能，從而釋放了縣的活力；但伴隨而來的是，相互間競爭風(fēng)險(xiǎn)加劇，原來地級(jí)市之間在土地、項(xiàng)目等方面的競爭將擴(kuò)大到市與市、市與縣、縣與縣之間，競爭主體不斷增多，難免產(chǎn)生利益摩擦2，加之市與縣地緣相近、產(chǎn)業(yè)相依的特點(diǎn)，也難免由此引發(fā)“零和博弈”，不利于區(qū)域市場整合和資源優(yōu)化配置3。但今后市縣關(guān)系難題的破解不應(yīng)僅僅來自于外部推動(dòng)，更應(yīng)該內(nèi)生于大城市治理。

值得關(guān)注的是，近年一些特大城市已經(jīng)出現(xiàn)了新動(dòng)向，即南京、廣州、北京、上海、天津等相繼進(jìn)入“全區(qū)化時(shí)代”。與仍保留部分縣級(jí)市的“無縣化”不同，“全區(qū)化”是指城市政區(qū)范圍內(nèi)均為市轄區(qū)。近年，全區(qū)化的出現(xiàn)不僅標(biāo)志著城市化進(jìn)入新的歷史階段，其深層意義更在于這些城市逐步推進(jìn)了市-區(qū)-縣關(guān)系的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。相對(duì)于區(qū)而言，縣體制更具有自主性與獨(dú)立性，市轄區(qū)體制更利于市的統(tǒng)籌4；但撤銷縣體制，易于損害縣的自主性。對(duì)此，近年這些城市幾乎無一例外地采用雙層治理體制，即由市層面統(tǒng)籌全市域的戰(zhàn)略、規(guī)劃及重大項(xiàng)目等，而縣層面不僅保留大量的原屬于縣的自主權(quán)，甚至有所擴(kuò)大，一些優(yōu)質(zhì)資源還向其傾斜。近年的這種結(jié)構(gòu)性優(yōu)化并不見得都是省直管縣及擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣下催生的階段性現(xiàn)象，因?yàn)檫@些直轄市本來就不存在省直管縣體制，副省級(jí)市所受影響也不大5，更多地是特大城市治理的內(nèi)生產(chǎn)物，與國外大都市經(jīng)長期摸索所形成的雙層治理體制頗有暗合之處。對(duì)于條件較為成熟的特大城市來說，這一雙層管理體制可能成為今后行政區(qū)劃體制的新方向。

如果說上述市-區(qū)-縣關(guān)系變化主要出現(xiàn)在特大城市，那么，當(dāng)前為數(shù)眾多的地級(jí)市則身陷另一難局。1980年代逐步推廣了市管縣體制，相應(yīng)的政區(qū)改革主要有縣市升格與地市合并兩種模式，如今這兩種模式造成了兩類不同問題。

就縣市升格而來的地級(jí)市而言，以縣市行政區(qū)域?yàn)槭休爡^(qū)，將周邊的縣劃歸其管轄，其中很多僅有一個(gè)市轄區(qū)，造成“一市一區(qū)”問題，這類城市從1997年的52個(gè)猛增到2003年的107個(gè)，占地級(jí)市總數(shù)近1/3，且多年持續(xù)?！耙皇幸粎^(qū)”的體制問題至少體現(xiàn)在：一方面是發(fā)展空間受阻，在省管縣背景下，縣和縣級(jí)市的獨(dú)立性增強(qiáng)，不少地級(jí)市的事權(quán)和財(cái)權(quán)僅限于單個(gè)市轄區(qū)范圍內(nèi)，制約著城市建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面是體制摩擦，同一行政區(qū)域內(nèi)存在市、區(qū)兩個(gè)行政主體，條塊矛盾、“爭利讓責(zé)”，兩級(jí)政府間彼此疏離，各自為政。為此，破解“一市一區(qū)”問題成為行政區(qū)劃體制改革的重點(diǎn)，主要路徑是地級(jí)市內(nèi)部的整合，既擴(kuò)大市轄區(qū)數(shù)量與規(guī)模，又調(diào)節(jié)市與區(qū)之間的競爭關(guān)系。2012年以來“一市一區(qū)”的城市減少了近1/3。上饒、三門峽、拉薩、渭南、玉溪、榆林等地級(jí)市增加了市轄區(qū)數(shù)量，通過布局調(diào)整，形成輻射帶動(dòng)力更強(qiáng)的中心城區(qū)，優(yōu)化城市治理結(jié)構(gòu)。

就地市合并而來的地級(jí)市而言，當(dāng)時(shí)注重機(jī)構(gòu)精簡提高行政效率，卻忽視了管理幅度與管理效能的匹配，導(dǎo)致有些地級(jí)市存在備受詬病的“小馬拉大車”等問題，而破解這一問題又難以像前者那樣可以在地級(jí)市內(nèi)部進(jìn)行，故而長期拖延。但當(dāng)前，這一問題的壓力不斷加大，2012年以來突破性地進(jìn)行跨地級(jí)市的整合，推動(dòng)政區(qū)結(jié)構(gòu)與城市結(jié)構(gòu)的互動(dòng)優(yōu)化。2015年安徽省安慶市的樅陽縣劃入銅陵市正是體制整合的典型案例。安慶市下轄7縣1市，帶動(dòng)能力相當(dāng)有限，其中樅陽縣更是全國貧困縣。相反，鄰近的銅陵市作為資源型城市，發(fā)展水平高，卻面臨著發(fā)展空間有限的困境；同時(shí)，安徽省著力打造皖江城市帶，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，加之銅陵市堅(jiān)持的“跨江發(fā)展”戰(zhàn)略，更使之與樅陽縣聯(lián)系日趨緊密，銅陵長江大橋早已將兩岸聯(lián)通；在這一基礎(chǔ)上，推動(dòng)樅陽縣劃入銅陵不僅適應(yīng)皖江城市帶的整體發(fā)展趨勢，而且為銅陵市轉(zhuǎn)型提供發(fā)展空間，更解決了“小馬拉大車”的體制矛盾。此外，2015年安徽省六安市壽縣劃入淮南市、2016年四川省資陽市簡陽市劃入成都市等均采用了相似策略進(jìn)行結(jié)構(gòu)性優(yōu)化的體制整合，理順了城市管理效能與管理幅度的關(guān)系。可以預(yù)見的是，對(duì)于長期存在“小馬拉大車”的地級(jí)市來說，在條件具備的前提下，跨地級(jí)市的行政區(qū)劃體制整合也將可能成為今后行政區(qū)劃發(fā)展的新方向。

（二）以行政區(qū)與開發(fā)區(qū)關(guān)系問題為導(dǎo)向的體制融合

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國家治理績效的關(guān)鍵，開發(fā)區(qū)正是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體。20世紀(jì)80年代以來，遍布全國的各類開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、城市新區(qū)等相繼設(shè)立。僅以城市新區(qū)為例，除了國家級(jí)新區(qū)以外，全國90%以上的地級(jí)市設(shè)立了與區(qū)縣平級(jí)或高于區(qū)縣的城市新區(qū)。綜觀全國行政區(qū)與開發(fā)區(qū)關(guān)系，大致具有三類模式。第一種是企業(yè)經(jīng)營模式，即開發(fā)區(qū)的直接管理機(jī)構(gòu)是具有獨(dú)立法人地位的盈利性企業(yè)，如開發(fā)區(qū)發(fā)展總公司等。這類模式與行政區(qū)關(guān)系不大。第二種是政區(qū)合一模式，即管理職能整合、機(jī)構(gòu)合署辦公、人員交叉配置。開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資等經(jīng)濟(jì)事務(wù)；行政區(qū)負(fù)責(zé)城市管理、社會(huì)保障、社會(huì)治安等社會(huì)事務(wù)，這類模式的運(yùn)轉(zhuǎn)趨于法治化、規(guī)范化。值得重視的是第三種模式，即行政代管模式，主要是通過地方人大和政府授權(quán)，開發(fā)區(qū)黨工委和管委會(huì)作為地方黨委、政府的派出機(jī)構(gòu)，行使或代行政府部分行政管理職能，部分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道從行政區(qū)中劃出，由管委會(huì)代管，這是當(dāng)前我國絕大多數(shù)開發(fā)區(qū)所采用的模式。如江蘇省26個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)中有17個(gè)采取“準(zhǔn)政府”模式代管了19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、20個(gè)街道。

然而，代管模式引發(fā)了一系列治理問題：一是法外模糊地帶的出現(xiàn)。開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)后，實(shí)際上發(fā)展成為具有綜合性功能的“準(zhǔn)政區(qū)”，所代管區(qū)域成為地方安排人員、增加機(jī)構(gòu)編制、靈活處置資產(chǎn)的監(jiān)管薄弱地帶，且交叉管理、多頭管理現(xiàn)象普遍，縱向管理機(jī)制不暢。二是被托管區(qū)域治權(quán)混亂。開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置多以招商引資、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等單一目標(biāo)為導(dǎo)向，人員和機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡，又只能代管行政區(qū)的部分職權(quán)，不少職權(quán)留在原上級(jí)政府，時(shí)常導(dǎo)致事務(wù)治理主體不一、責(zé)任主體多、相關(guān)部門難以有效對(duì)接等問題。三是功能區(qū)權(quán)限配置不合理。盡管地方賦予開發(fā)區(qū)一定行政管理的職能，但由于尺度難以準(zhǔn)確把握，常常出現(xiàn)放權(quán)-收權(quán)反復(fù)的現(xiàn)象，加之大多數(shù)開發(fā)區(qū)往往缺少執(zhí)行權(quán)，嚴(yán)重影響決策執(zhí)行的效率1。這種托管或代管模式實(shí)質(zhì)上幾乎成了變相的行政區(qū)劃調(diào)整，擾動(dòng)甚至沖擊行政區(qū)劃體制，伴隨開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展，治理風(fēng)險(xiǎn)也逐步累積。

為此，破解開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系難題尤為迫切，但這一難題的破解既不應(yīng)損害開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其體制優(yōu)勢，也不能以開發(fā)區(qū)取代行政區(qū)劃體制，故而2012年以來相關(guān)體制改革的基本策略是：確保開發(fā)區(qū)精簡高效的體制優(yōu)勢，夯實(shí)行政區(qū)法律地位，完善社會(huì)管理職能。由此，根據(jù)不同地方的實(shí)際進(jìn)而形成多種模式。例如，溫州市的甌江口新區(qū)跨洞頭縣和龍灣區(qū)靈昆街道，存在著體制矛盾，2015年在甌江口新區(qū)的地域范圍設(shè)置洞頭區(qū)，從原有開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槭休爡^(qū)，既發(fā)揮開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理高效能，又健全行政區(qū)的社會(huì)管理，有助于溫州市統(tǒng)籌港口的規(guī)劃布局、推進(jìn)陸海聯(lián)動(dòng)發(fā)展；無錫市在高新區(qū)范圍設(shè)立新市轄區(qū)——新吳區(qū)；六安市依托葉集改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)設(shè)置葉集區(qū)，等等，均著力推動(dòng)行政區(qū)與開發(fā)區(qū)關(guān)系的體制融合。當(dāng)然，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系的破解，盡管受制于開發(fā)區(qū)的功能定位、產(chǎn)業(yè)水平等，也受制于行政區(qū)的居民構(gòu)成、社會(huì)狀況等，可謂是千差萬別，但開發(fā)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系的體制融合必將成今后的發(fā)展方向。

（三）以邊疆安全與國際交流問題為導(dǎo)向的體制化合

邊疆安全與國際交流是國家治理現(xiàn)代化不可或缺的重要內(nèi)容。長期以來，我國陸域邊疆地區(qū)多為少數(shù)民族聚居的區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高，常常被視為傳統(tǒng)“核心-邊緣”模式中的邊緣地區(qū)1，行政區(qū)劃體制改革也滯后于全國總體進(jìn)程。隨著我國國際地位不斷提高、地緣政治格局劇烈變化以及境外民族分裂勢力滲透，邊疆穩(wěn)定正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2012年以來所采取的策略取向是，將市體制引入邊疆的行政建制系列之中。在中央與地方、內(nèi)陸與邊疆以及民族事務(wù)特殊性和復(fù)雜性等方面，邊疆行政建制具有自身的邏輯，市體制的引入正在于與邊疆少數(shù)民族長期延續(xù)的政區(qū)體制形成某種化合，從而促進(jìn)邊疆治理的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。

一是建設(shè)兵團(tuán)設(shè)市。兵團(tuán)是實(shí)現(xiàn)新疆發(fā)展和長治久安的重要力量。新世紀(jì)以來，兵團(tuán)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，從2000年的32.8%猛增到2013年的62%，高于全國53.7%的平均水平2。然而，兵團(tuán)不屬于一級(jí)行政建制，不具備財(cái)政、稅收等職能，難以從工商業(yè)發(fā)展中獲得城鎮(zhèn)建設(shè)需要的資金；同時(shí)，兵團(tuán)的城市管理體制不完善，出現(xiàn)建管不分、以管代建等問題，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)管理水平低下、城鎮(zhèn)化的質(zhì)量及后續(xù)動(dòng)力不足等3。早在1997年，中央就提出，積極創(chuàng)造條件，設(shè)立一批自治區(qū)直轄的縣級(jí)市，但進(jìn)展遲緩；2012年以來這一進(jìn)程明顯加速，阿拉爾、鐵門關(guān)、雙河、可克達(dá)拉、昆玉五個(gè)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)市，這不僅使兵團(tuán)獲得行政執(zhí)法的主體地位和職能，解決兵團(tuán)法律地位不明確、管理職能不健全的問題，還將推動(dòng)兵地融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢資源共享、城鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)接及市場體系融合，更好地發(fā)揮鞏固邊防、維護(hù)統(tǒng)一的重要作用。

二是邊疆地區(qū)撤地設(shè)市。地區(qū)作為上級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，一般不具備完全的法律地位，扮演著上傳下達(dá)的角色。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程下，地區(qū)缺少立法權(quán)、自主決策權(quán)等弊端日益凸顯，而撤地設(shè)市明確地級(jí)市的主體責(zé)任地位，加快培育區(qū)域中心城市，增強(qiáng)城市的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。2012年以來邊疆地區(qū)推動(dòng)撤地設(shè)市，包括西藏的日喀則、昌都、林芝、山南和新疆的吐魯番、哈密等。日喀則作為我國與南亞的主要陸路通商渠道和戰(zhàn)略要道，以往發(fā)展已經(jīng)遭遇行政區(qū)劃體制的局限，2014 年撤銷日喀則地區(qū)和日喀則縣級(jí)市設(shè)立日喀則地級(jí)市，推動(dòng)藏西南中心城市的形成，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定。當(dāng)然，今后邊疆的市體制如何在民族自治與市制統(tǒng)籌之間實(shí)現(xiàn)平衡，仍須做出進(jìn)一步的積極探索。

上述分析可以發(fā)現(xiàn)，表面上似乎仍是設(shè)市或設(shè)區(qū)，但已不再局限于一般意義上地方擴(kuò)權(quán)、空間擴(kuò)張的邏輯；從根本上講，當(dāng)前行政區(qū)劃所面臨的城鄉(xiāng)發(fā)展體制、經(jīng)濟(jì)開發(fā)體制與邊疆安全體制等問題，正是全面深化改革必須直面的重大體制問題，為此，2012年以來展開了更為深層次的體制調(diào)整，著力實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，正在開啟今后行政區(qū)劃發(fā)展的新方向。

三、結(jié)論與討論

當(dāng)前行政區(qū)劃重構(gòu)已經(jīng)展現(xiàn)出新的邏輯圖景，經(jīng)歷著空間-體制的雙重轉(zhuǎn)變，其實(shí)質(zhì)是以行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置夯實(shí)國家治理體系，為國家治理現(xiàn)代化構(gòu)建更完善的體制與空間基礎(chǔ)。

一方面，以全國戰(zhàn)略布局引領(lǐng)逐步消除政區(qū)格局的區(qū)域落差，走向更具統(tǒng)籌性的空間公平。眾所周知，城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為行政區(qū)劃調(diào)整的關(guān)鍵動(dòng)力，1990年代中后期我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化的作用更加顯著，故而以往的政區(qū)調(diào)整主要取決于城鎮(zhèn)化水平及其相應(yīng)的城市自發(fā)需求，在空間格局上體現(xiàn)為東部與中西部的落差：倘若政區(qū)格局不作相應(yīng)調(diào)整，長此以往，區(qū)域落差將更加嚴(yán)重。而2012年十八大以來，行政區(qū)劃調(diào)整正在從城市自發(fā)需求向國家戰(zhàn)略布局引領(lǐng)的轉(zhuǎn)化，全國層面以新型城鎮(zhèn)化與雙向開放的布局為導(dǎo)向，區(qū)域?qū)用鎻膹?qiáng)化中心城市轉(zhuǎn)為優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系，從而為國家治理現(xiàn)代化構(gòu)建更為統(tǒng)籌發(fā)展的體現(xiàn)空間公平的新型政區(qū)格局。

另一方面，以結(jié)構(gòu)性的優(yōu)化來化解長期累積的體制矛盾，確立更具包容性的空間秩序，以激發(fā)制度活力。當(dāng)前行政區(qū)劃重構(gòu)也已經(jīng)深入到體制層面，2012年以來正在從局部性變化向結(jié)構(gòu)性優(yōu)化的轉(zhuǎn)型。就城市政區(qū)體制而言，市管縣體制促進(jìn)城鄉(xiāng)分治轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)合治，省管縣體制在釋放縣的活力的同時(shí)，也引發(fā)市、區(qū)、縣的復(fù)雜博弈甚至出現(xiàn)體制消耗，而內(nèi)生于大城市治理的雙層管理體制則既充分兼顧三者的關(guān)系，又激發(fā)了發(fā)展的活力；就開發(fā)區(qū)體制而言，遍布全國的開發(fā)區(qū)新區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，卻長期存在著與行政區(qū)的體制摩擦甚至構(gòu)成挑戰(zhàn)，而開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的體制融合勢必成為今后的發(fā)展方向；就邊疆民族政區(qū)體制而言，市體制的引入更著力于與邊疆及少數(shù)民族原有的政區(qū)體制形成某種化合，從而促進(jìn)邊疆治理的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)，從而為國家治理現(xiàn)代化構(gòu)建更為包容發(fā)展的新型政區(qū)體制。

回看十八大、十八屆三中全會(huì)等提出的“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”，已經(jīng)從制度設(shè)計(jì)或施政主張轉(zhuǎn)化為治國理政的戰(zhàn)略行動(dòng)，甚至正在開啟行政區(qū)劃發(fā)展的新方向，勢必對(duì)我國未來發(fā)展格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。當(dāng)然，如此大規(guī)模的行政區(qū)劃調(diào)整難免潛藏多種可能風(fēng)險(xiǎn)，為此，更需要從國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，推動(dòng)行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置向縱深發(fā)展。今后進(jìn)一步的有效推進(jìn)仍需要更深入的探索，促進(jìn)法治管理與集成創(chuàng)新、政府行為與公眾意愿、科學(xué)論證與風(fēng)險(xiǎn)防控等多方面的深度協(xié)調(diào)。

Reconstruction of Administrative Divisions Based on the Modernization of National Governance

Lin Tuo Wang Shichen

Abstract： In recent years， the change of administrative divisions in our country has been more broadly than the counterparts in the past. It seems that it is still focusing on changing county into city， pulling county into districts and restructuring and so on， but actually large scale reconstruction are on the way. According to the large samples analysis and the in-depth study， it is found that reconstruction of the administrative divisions of the country is experiencing the double logical transformation of the space-system. The transformation of spatial dimension changes from urban spontaneous demand to the national strategic layout， and the institutional dimension changes from the local transformation to comprehensive structural optimization. In order to build a better system of national governance and spatial basis after the 18th National Congress held in 2012， especially since the Third Plenary Session， the importance of administrative divisions optimization strategy increases， which results in the new logic of the reorganization of administrative divisions and opens new direction of its development. All of this has a profound impact of Chinese future development pattern. So， it is significant to promote the optimization of administrative divisions from the perspective of modernization of national governance.

Keywords： Modernization of National Governance； Administrative Divisions Change； Logical Reconstruction； Strategic Layout Leading； Structural Optimization