重啟縣級市設(shè)置：深層難題及其治理策略

范楠楠+虞陽

摘 要：近年，重啟縣級市設(shè)置納入了全面深化改革與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略部署，眾多省份的大批縣級市設(shè)置申請正蓄勢待發(fā)，引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注。但不容忽視的是，自1997年以來縣級市設(shè)置審批基本凍結(jié)的二十年來我國縣級市的內(nèi)涵邏輯乃至發(fā)展環(huán)境等已發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，亟待重新認(rèn)識；同時(shí)，縣級市設(shè)置還面臨著制度供給缺乏的束縛、府際多重博弈的制約、人口流動(dòng)變化的挑戰(zhàn)等深層難題。在新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)導(dǎo)向下，縣級市的設(shè)置必須針對深層難題確立相應(yīng)的治理策略，否則將嚴(yán)重影響設(shè)市的預(yù)期效果，甚至引發(fā)新風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：縣級市設(shè)置；深層難題；治理策略

中圖分類號：D630；F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）07-0011-07

縣級市是我國城市政區(qū)建制體系的重要組成部分，也是我國城鎮(zhèn)體系的關(guān)鍵支撐。20世紀(jì)90年代，我國縣級市設(shè)置“虛熱”導(dǎo)致了假性城市化、耕地資源流失等一系列問題，不得不在1997年中止縣級市審批工作。20年來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得重大進(jìn)展，城市數(shù)量卻不升反降，從668個(gè)減少到660個(gè)，有悖于城市發(fā)展的一般規(guī)律；同時(shí)，許多大城市人口過度集中、公共資源配置效率下降、生態(tài)環(huán)境惡化等 “城市病”愈演愈烈，這與中小城市發(fā)育遲滯、縣級市審批中止密切相關(guān)1。當(dāng)前，眾多省份的大批縣級市設(shè)置申請正蓄勢待發(fā)，根據(jù)各地政府網(wǎng)站和政府工作報(bào)告，擬設(shè)縣級市多達(dá)數(shù)百個(gè)，有人將這股熱潮形象地比喻為“一口不斷升溫的高壓鍋”。然而，不容忽視的是，當(dāng)前縣級市的內(nèi)涵邏輯以及發(fā)展環(huán)境等已發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，亟待重新認(rèn)識；在新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)導(dǎo)向下，縣級市設(shè)置還面臨著一系列急需破解的深層難題，如果不能有效加以應(yīng)對，將嚴(yán)重影響設(shè)市的預(yù)期效果，甚至引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。

一、縣級市設(shè)置的發(fā)展環(huán)境轉(zhuǎn)變

與20世紀(jì)90年代的縣級市設(shè)置相比，當(dāng)前重啟縣級市設(shè)置已不僅僅是地方自主發(fā)展的強(qiáng)烈愿望使然，更是納入了全面深化改革的總體部署，已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的改革任務(wù)。十八大報(bào)告提出“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置”，為重啟縣級市設(shè)置奠定了基調(diào)；十八屆三中全會明確，“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”，設(shè)置縣級市成為實(shí)現(xiàn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容；2014年《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”，加快中小城市發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)；2016年《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》再次強(qiáng)調(diào)，“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審核審批程序，加快啟動(dòng)相關(guān)工作，將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市”；2017年兩會政府工作報(bào)告更是明確將“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市”作為年度重點(diǎn)工作任務(wù)。同時(shí)，相關(guān)改革也在實(shí)踐層面有序展開。2012-2017年，全國共設(shè)置縣級市18個(gè)，是1997-2011年的2.6倍。顯然，縣級市設(shè)置正在由總體戰(zhàn)略部署向重點(diǎn)改革實(shí)踐深入發(fā)展，成為我國行政區(qū)劃體制改革的關(guān)鍵突破口。

不僅如此，城市規(guī)模體系的結(jié)構(gòu)性問題加劇。長期以來，城市規(guī)模體系不合理是我國城市化進(jìn)程中存在的主要問題之一1。就數(shù)量而言，我國城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)接近8億，但設(shè)市城市只有653個(gè)，而美國、日本2等國家的城市總數(shù)都已經(jīng)超過2000個(gè)。雖然這些國家的城市是自治單元，與我國的城市有著迥異的設(shè)置邏輯，但如此懸殊的數(shù)量規(guī)模差異很難用城市性質(zhì)的差別來解釋。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出，到2020年再實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)；據(jù)研究預(yù)測，我國城鎮(zhèn)化在21世紀(jì)中葉就可能達(dá)到70%-75%的峰值3，如此龐大規(guī)模的城市人口不可能全部集中在大城市，小城市的健康發(fā)展將是21世紀(jì)中國城市發(fā)展的重要戰(zhàn)略命題。就結(jié)構(gòu)而言，2012年我國大中小及小城鎮(zhèn)比例為1：5：7：382，雖然整體也呈現(xiàn)“金字塔”結(jié)構(gòu)，但與發(fā)達(dá)國家1：10：100：1000的城鎮(zhèn)體系相比，結(jié)構(gòu)明顯失調(diào)，大城市過多而中小城市不足4。事實(shí)上，1997年對縣改市的凍結(jié)造成了小城市實(shí)質(zhì)上被擠出我國行政區(qū)劃的建制系列，客觀上加劇了我國城市規(guī)模體系的結(jié)構(gòu)性問題，并導(dǎo)致了我國城市發(fā)展的“雙重?cái)鄬印保涸诳臻g上，發(fā)展較好的縣缺少正常的升格通道，出現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系的“空間斷層”；在時(shí)間上，小城市的正常發(fā)育受到嚴(yán)重限制，難以突破體制束縛向中等城市邁進(jìn)，進(jìn)而使大城市城市功能的梯度轉(zhuǎn)移因缺少承接載體而困難重重，導(dǎo)致大中城市乃至城市群發(fā)育出現(xiàn)“時(shí)序斷層”，加劇了我國大中城市快速發(fā)展、小城市相對遲緩的分化傾向。

更重要的是，縣級市空間布局特征發(fā)生重大變化。一方面，設(shè)置重心由東部沿海轉(zhuǎn)向內(nèi)陸地區(qū)。二十世紀(jì)八九十年代，撤縣設(shè)市改革主要在東部地區(qū)展開5。至1997年，我國442個(gè)縣級市主要分布在胡煥庸線以東，東部地區(qū)以30%的國土面積集中了全國75%的縣級市。至2016年，東西部縣級市數(shù)量比例變?yōu)?3：27，雖然總體格局變化不大，但新設(shè)的25個(gè)縣級市中位于西部的有20個(gè)，占比80%。顯然，西部成為這一時(shí)期設(shè)市工作的重點(diǎn)地區(qū)。另一方面，設(shè)置策略由適應(yīng)性調(diào)適轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略性引導(dǎo)。以往設(shè)市是縣域城市化發(fā)展到較高水平后對其行政建制進(jìn)行的適應(yīng)性調(diào)適，其決策邏輯在于中央政府對地方發(fā)展成果的認(rèn)可，由此也容易引發(fā)“舉全縣之力建市”、“三年建市”等扭曲現(xiàn)象，而凍結(jié)以來的設(shè)市工作更加注重縣域的發(fā)展?jié)摿Γ绕涫菍覒?zhàn)略的支撐作用，與國家新型城鎮(zhèn)化的總體布局相呼應(yīng)，通過設(shè)市釋放改革的乘數(shù)效應(yīng)，重點(diǎn)集中在以下三類地區(qū)：一是新疆建設(shè)兵團(tuán)各師中心墾區(qū)，在新疆先后設(shè)置阿拉爾、五家渠、北屯等8個(gè)縣級市，“兵團(tuán)城市——墾區(qū)中心鎮(zhèn)——團(tuán)場城鎮(zhèn)——連隊(duì)居住區(qū)”的兵團(tuán)特色城鎮(zhèn)體系正逐步成型；二是邊境口岸城鎮(zhèn)，沿“一帶一路”六大經(jīng)濟(jì)走廊多點(diǎn)布局了6個(gè)縣級市，分別為中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊上的的東寧、撫遠(yuǎn)，中國-中南半島經(jīng)濟(jì)走廊上的靖西，孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊上的騰沖和新歐亞大陸橋上的阿拉山口、霍爾果斯；三是少數(shù)民族自治州政府駐地縣，包括文山、康定、玉樹等6個(gè)駐地縣設(shè)市，推進(jìn)民族地區(qū)由總體穩(wěn)定走向長治久安。

二、縣級市設(shè)置不容忽視的深層難題

凍結(jié)縣改市導(dǎo)致我國城市政區(qū)建制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺失，阻礙了小城市發(fā)育，影響了城鎮(zhèn)體系格局的合理構(gòu)建。重啟縣級市設(shè)置勢在必行，但絕不能一哄而上，除了準(zhǔn)確把握20年間縣級市設(shè)置的新動(dòng)向，更應(yīng)該剖析縣級市發(fā)展面臨的深層難題，激發(fā)縣級市的體制活力。

難題之一：制度供給缺乏的束縛

設(shè)立縣級市的本意在于促進(jìn)部分擁有較好發(fā)展水平的縣加快城鎮(zhèn)化，并培育成為具有輻射帶動(dòng)作用的區(qū)域性中心城市。然而，縣級市本身就缺乏具有針對性的制度設(shè)計(jì)，同時(shí)，近年各省針對縣域改革的指導(dǎo)意見又均將縣級市與縣一概而論，縣級市缺乏量身定制的制度創(chuàng)新，仍然存在相當(dāng)程度的束縛。

第一，縣改市本身的制度設(shè)計(jì)失當(dāng)。以往縣改市的相關(guān)制度設(shè)計(jì)存在著不少問題，首先，設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)是縣改市的準(zhǔn)入門檻，更是縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的重要引導(dǎo)，但設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)體系指標(biāo)單一，甚至對小城市發(fā)展可能存在一定的誤導(dǎo)。1993年民政部發(fā)布《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告》（以下簡稱“93標(biāo)準(zhǔn)”），隨著我國城市發(fā)展和理念的變化，93標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)值落后，已明顯與戰(zhàn)略發(fā)展需求脫節(jié)。例如，93標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)設(shè)置偏重考查國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入的絕對值等截面指標(biāo)，對城市基礎(chǔ)設(shè)施的考察僅涉及自來水普及率、道路鋪裝率及排水系統(tǒng)，至于城市公共服務(wù)、社會治理等更廣泛的內(nèi)容并未涉及。在新型城鎮(zhèn)化大力推進(jìn)從“物”的城鎮(zhèn)化向“人”的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變的背景下，原有的縣改市標(biāo)準(zhǔn)顯然與之相距甚遠(yuǎn)。其次，縣級市設(shè)置方式不盡合理。以往縣改市大多采用整建制設(shè)市方式，在一定程度上克服了傳統(tǒng)切塊設(shè)市模式的弊端，解決了切塊設(shè)市模式造成的市縣并存、同駐一地、重復(fù)建設(shè)的問題，精簡了機(jī)構(gòu)，避免了行政編制的增加，有利于縣級政區(qū)的穩(wěn)定。但從另一個(gè)角度來看，整縣改市的設(shè)市區(qū)域沿襲原有的縣行政區(qū)域，導(dǎo)致大量農(nóng)村人口劃入、城鄉(xiāng)管理難以兼顧，加劇了“假性城市化”等問題1；同時(shí)，我國目前有233個(gè)鎮(zhèn)區(qū)人口超過10萬的特大鎮(zhèn)，其中97個(gè)屬于非政府駐地鎮(zhèn)，若單一地進(jìn)行整縣改市，很難解決這類鎮(zhèn)在管理權(quán)限、人員編制等方面面臨的突出問題。

第二，縣級市的制度紅利日益消退。20世紀(jì)80、90年代，一大批特色小城市在改革大潮中迅速崛起，曾經(jīng)是中國城鎮(zhèn)化一道亮麗的風(fēng)景線。改革開放以來的縣級市設(shè)置，也曾有效地激發(fā)了小城市的快速發(fā)展。之所以能夠在未改變行政級別的情況下實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，與從縣到縣級市的政府職權(quán)變化密切相關(guān)。與縣建制相比，縣級市通常擁有更多的政府職權(quán)與更大的自主性，由省、自治區(qū)直轄或由自治州管轄，有的還擁有一些副地級市的審批權(quán)；職能重點(diǎn)也有所區(qū)別，縣政府職能重點(diǎn)在鄉(xiāng)村，縣級市則要更加突出城市建設(shè)，統(tǒng)籌城區(qū)與鄉(xiāng)村發(fā)展，在城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、城區(qū)改造、社會治理等方面要求高起點(diǎn)規(guī)劃、高效能管理，這正是以往驅(qū)動(dòng)縣改市的主要?jiǎng)恿λ?。尤其是在采取市管縣體制的省份，縣改市意味著從市管到省管的重要變化。但從近年實(shí)際情況來看，縣級市的制度紅利正在日益消退。一方面，符合縣級市特點(diǎn)的針對性制度安排嚴(yán)重缺乏。不少縣改市以后的反映是，除了城建稅、教育附加稅變化，“縣改市就是縣名改市名，人家把我們當(dāng)城市看，此外幾乎沒有變化”。制度供給缺乏束縛了縣級市城市功能、公共服務(wù)、治理能力的提升，對優(yōu)質(zhì)企業(yè)、人才的吸引力大打折扣。另一方面，縣域體制機(jī)制創(chuàng)新降低了縣級市的“含金量”。長期以來，縣域改革的實(shí)踐并沒有將縣級市與縣分類討論，而是一視同仁地推進(jìn)簡政放權(quán)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、城鄉(xiāng)一體化等，加之1990年以來省直管縣改革由地方先行先試走向全國全面推廣，縣級市相對于縣的原有發(fā)展優(yōu)勢消失殆盡。又如，能否設(shè)置街道本是少有的法律明文規(guī)定的縣級市與縣的重要區(qū)別之一，而街道設(shè)置恰恰對城市區(qū)域統(tǒng)籌和正常擴(kuò)張意義重大，然而，近年以廣東等省份為先導(dǎo)，正嘗試突破法律上的模糊地帶，積極展開縣下撤鎮(zhèn)設(shè)街道的改革探索，至2016年底全國共有368個(gè)縣設(shè)置了870個(gè)街道，其行政管理架構(gòu)甚至比一部分縣級市更能適應(yīng)城市規(guī)模發(fā)展的需求。

第三，縣級市制度紅利消退與我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)后的宏觀形勢相疊加，對縣級市發(fā)展具有不容忽視的影響。尤其是與市轄區(qū)相比，縣級市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，體量規(guī)模小，市場抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)1。目前已經(jīng)出現(xiàn)三種動(dòng)向：一是在城市建設(shè)方面，急于借著國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的東風(fēng)大趕快上，但縣級財(cái)力有限。一方面土地征收儲備難以保質(zhì)保量完成，影響規(guī)劃執(zhí)行效果；另一方面，缺少城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的啟動(dòng)資金，政府或再度誘發(fā)土地財(cái)政的沖動(dòng)，或“借新貸還舊貸”，舉債造城。二是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，當(dāng)前縣域發(fā)展壓力不斷增大，普遍面臨優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目減少、消費(fèi)拉動(dòng)乏力、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型艱難等問題，不少縣政府通過向委辦局?jǐn)偱芍笜?biāo)的方式加強(qiáng)招商引資，有的單位為了完成指標(biāo)，只關(guān)注項(xiàng)目的規(guī)模，既沒有對企業(yè)的經(jīng)營狀況、資金實(shí)力、從業(yè)信譽(yù)以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行把關(guān)，更沒有從產(chǎn)業(yè)升級、價(jià)值鏈延伸、營商環(huán)境優(yōu)化的長遠(yuǎn)角度進(jìn)行主動(dòng)選擇，有的項(xiàng)目投產(chǎn)不久便提出破產(chǎn)申請，使縣域經(jīng)濟(jì)陷入更深的泥潭。三是在房產(chǎn)開發(fā)方面，由于一線城市房產(chǎn)調(diào)控趨緊，房地產(chǎn)市場正加速向中小城市轉(zhuǎn)移，房產(chǎn)泡沫劇增，如西部一人口35萬的縣級市有十幾個(gè)大型房地產(chǎn)項(xiàng)目同時(shí)在建，其中最大的項(xiàng)目可居住近20萬人口，庫存消化周期超過15年2。

難題之二：府際多重博弈的制約

府際博弈是行政體制改革需要應(yīng)對的重要問題，而縣級市與其他層級行政區(qū)、功能區(qū)等的博弈關(guān)系卻更為復(fù)雜，不僅由于相關(guān)法律法規(guī)尚未對縣級市的權(quán)限作出明確界定，同時(shí)，我國多種類型功能區(qū)的快速發(fā)展也與縣級市之間產(chǎn)生越來越明顯的沖突。

一方面是縣級市與地級市之間的博弈?？h級市與地級市之間的府際關(guān)系是影響縣級市發(fā)展的重要問題，從全國的普遍情況來看，當(dāng)前全國超過80%的縣級市由地級市代管。地級市代管縣級市本身缺乏法律依據(jù)，僅是由1999年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》以行政法規(guī)形式加以明確，導(dǎo)致在地級市與縣級市的職權(quán)界定等方面長期存在模糊之處。對于地級市而言，由于縣級市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相對較高，且擁有一定的規(guī)劃、財(cái)政自主權(quán)限，因而往往被視為難以融入整體發(fā)展戰(zhàn)略的特殊地帶。因此，近年地級市政府推動(dòng)縣（市）改區(qū)的意愿極其強(qiáng)烈（見圖1）。對于縣級市而言，盡管與縣相比部分權(quán)限擴(kuò)大，但與同為城市建制的地級市相比，縣級市的行政層級較低，職權(quán)配置有限，項(xiàng)目報(bào)批、財(cái)政審計(jì)、資質(zhì)認(rèn)證、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測等經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)與醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)的管理權(quán)限明顯不足，在很多方面還希望得到地級市的支持，而省直管縣改革后，地級市由于不再參與縣級市的稅收分成，之前對縣級市的一些幫扶政策也隨之取消，縣級市的發(fā)展能力存在不升反降的可能。

另一方面是縣級市與功能區(qū)之間的博弈。近年，我國不同類型的功能區(qū)大規(guī)模擴(kuò)展，不同國家部委和不同層級政府根據(jù)不同的發(fā)展面向，設(shè)立了城市新區(qū)、高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等。許多功能區(qū)由縣級以上政府設(shè)立，作為政府的派出機(jī)關(guān)，設(shè)置于縣級市或擬設(shè)市的縣，行政級別平行或高于縣（市），有的還代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相互間財(cái)稅、人事等體制關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜3。在一些縣和縣級市，功能區(qū)占據(jù)了縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心部分，不僅造成了地域空間的分割，還加劇了縣級財(cái)稅收入的不確定性4。以城市新區(qū)為例，僅2010年至2015年，我國城市新區(qū)數(shù)量就增長了100個(gè)，年均增速超過13%，不少城市甚至設(shè)置了多個(gè)新區(qū)，其中不少就位于縣或縣級市轄區(qū)內(nèi)，有的縣與新區(qū)的行政范圍幾乎基本重合，機(jī)構(gòu)設(shè)置疊床架屋?？h改市勢必觸及既有利益格局的重新分配，如縣級市為了提高市域城市建設(shè)和公共服務(wù)的整體水平，必然要求從開發(fā)區(qū)獲得更多稅收留成，增強(qiáng)開發(fā)區(qū)的龍頭引領(lǐng)作用，若不能及時(shí)調(diào)整到位，將造成區(qū)域發(fā)展失衡、群眾改革獲得感不高等問題。

難題之三：人口流動(dòng)變化的挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)人口是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，縣級市作為吸納農(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化的重要載體，能否有效吸引人口流入，不僅關(guān)乎縣級市的持續(xù)發(fā)展，更對國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出的大中小城市均衡發(fā)展目標(biāo)具有重要影響。

一方面是縣級市“城市收縮”現(xiàn)象突出。近年的大量調(diào)查均顯示，我國現(xiàn)有縣級市的人口吸納能力嚴(yán)重不足，甚至出現(xiàn)人口流失。2000年以來平均每座縣級市的人口增量僅為大城市的8.4%；1997年至2015年，96%以上新增非農(nóng)人口向大中城市過度集聚，而在全國人口總量下降的180個(gè)城市中，縣級市就占到78%。我國東北地區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、湖北省還存在著人口密度嚴(yán)重減少的連片城市地區(qū)，其中，湖北省人口密度減少的連片城市地區(qū)正是由6個(gè)地級市和21個(gè)縣級市組成的1。“城市收縮”是人口從縣和縣級市向大中城市流動(dòng)的自然結(jié)果，考慮到大量流出人口是原籍城市精英群體和中堅(jiān)力量，這一群體的流出進(jìn)而又導(dǎo)致了縣域資本、技術(shù)等要素的流失，縣級市發(fā)展的人口基礎(chǔ)和人才基礎(chǔ)均受到削弱。

另一方面是中西部外出務(wù)工群體的回流加速。與上一輪縣改市熱潮的1990年代前中期相比，當(dāng)時(shí)恰逢中西部勞動(dòng)力到東部務(wù)工的快速增長期，而當(dāng)下重啟縣級市則要面對的卻是農(nóng)民工群體地域流向的重大轉(zhuǎn)變。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》以及相關(guān)調(diào)查的分析發(fā)現(xiàn)，2008至2016年，東部粵浙蘇滬等用工傳統(tǒng)大省吸納農(nóng)民工比重持續(xù)下降，東部地區(qū)農(nóng)民工吸納比例由71%下降至54.5%，農(nóng)民工逐步向中西部回流；農(nóng)民工跨省與本省流動(dòng)占比發(fā)生反轉(zhuǎn)，2011年全國農(nóng)民工本省流動(dòng)比重首次高于跨省流動(dòng)比重，且傾向于本省尤其是中小城市就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，大致呈現(xiàn)從“東南飛”轉(zhuǎn)向“鳳還巢”的趨勢。這是縣級市的機(jī)遇，更是挑戰(zhàn)。縣級市設(shè)置必須考慮東中西部的實(shí)際差異，探索差別化策略，但倘若眾多的中西部縣級市仍低質(zhì)量發(fā)展，不僅將直接影響“3個(gè)一億人”城鎮(zhèn)化問題的解決，還會使中西部本就脆弱的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)承受更沉重的人口壓力。

三、守正出新與蹄急步穩(wěn)：積極穩(wěn)妥有效開展縣級市的設(shè)置

如果說20年前的縣級市設(shè)置審批凍結(jié)，部分的原因仍在于行政區(qū)劃管理經(jīng)驗(yàn)的缺乏，那么，當(dāng)前重啟縣級市設(shè)置的管理經(jīng)驗(yàn)顯然要比當(dāng)年成熟。但不難發(fā)現(xiàn)，在地方政府的積極推動(dòng)下，倘若當(dāng)前的深層難題尚未得到足夠重視，未能形成系統(tǒng)的策略，將面臨著更大的風(fēng)險(xiǎn)。本文試圖基于上述分析，提出若干建議，期望對縣級市設(shè)置的大規(guī)模重啟進(jìn)程有所裨益。

第一，標(biāo)準(zhǔn)先行，規(guī)范和引導(dǎo)縣級市的設(shè)置進(jìn)程。以往設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)體系的不適應(yīng)性已經(jīng)十分明顯，而新版設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)體系醞釀已久，該標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)當(dāng)是擬設(shè)市的縣的“門檻”，更應(yīng)是引導(dǎo)中小城市發(fā)展的“臺階”與“路標(biāo)”。一是貫徹中央城市工作會議的核心內(nèi)涵?？傮w上應(yīng)凸顯以人民為中心的核心內(nèi)涵，尊重資源環(huán)境承載能力、注重基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度，也要體現(xiàn)東中西部區(qū)域發(fā)展的差異化特征。二是在具體的指標(biāo)選擇上要體現(xiàn)城市發(fā)展的本質(zhì)。既要考察人口、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重等基本指標(biāo)，也要著眼長遠(yuǎn)，考察其自我發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展能力。三是在指標(biāo)值的測評上要堅(jiān)持方向性與操作性相統(tǒng)一。定量指標(biāo)根據(jù)近年發(fā)展實(shí)際，通過指標(biāo)優(yōu)選與規(guī)范數(shù)值力圖實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確、客觀的考核；加強(qiáng)與主體功能區(qū)規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、城市群發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃的結(jié)合，提高縣級市設(shè)置評估的操作性1。

第二，省域單元，分期分批部署穩(wěn)步組織推進(jìn)。設(shè)立縣級市工作的重啟，絕不能再一哄而上，要充分尊重縣級市成長的自然歷史過程及其自身規(guī)律，不僅要對全國東中西部擬設(shè)縣級市綜合考量與分類指導(dǎo)，而且要注重城鎮(zhèn)發(fā)展布局與地方政區(qū)格局的雙重優(yōu)化。一是以省或自治區(qū)為單元，既要著眼于省內(nèi)的區(qū)域差異與政區(qū)格局，也應(yīng)注重跨省際協(xié)調(diào)發(fā)展，對擬設(shè)縣級市展開系統(tǒng)測度與嚴(yán)格論證，完善擬設(shè)縣級市的時(shí)序安排；二是以城市群為依托，促進(jìn)核心大城市與中小城市協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化擬設(shè)縣級市的空間布局；三是貫徹國家戰(zhàn)略加強(qiáng)規(guī)劃銜接，尤其是對接“一帶一路”、京津冀都市圈、長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角城市群等國家戰(zhàn)略，重點(diǎn)發(fā)展與條件成熟的地區(qū)應(yīng)優(yōu)先給予考慮；四是對于具有政治、軍事等國家戰(zhàn)略意義與特殊需要的縣級市設(shè)立，要突顯特殊性，又要避免隨意性，從而分期分批部署，穩(wěn)步組織推進(jìn)。

第三，因地制宜，科學(xué)選擇縣級市設(shè)置的恰當(dāng)模式。通常的整建制縣改市模式，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，維持縣域經(jīng)濟(jì)體系，但也將大片農(nóng)村地區(qū)劃入，城鄉(xiāng)管理難以兼顧，難以適應(yīng)當(dāng)前城鎮(zhèn)化跨縣連片擴(kuò)展的現(xiàn)實(shí)2。應(yīng)適當(dāng)引入兩種模式：一是切塊設(shè)市，這是我國自現(xiàn)代市制確立后曾長期采用的模式，將一個(gè)或幾個(gè)縣內(nèi)城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)設(shè)為市，便于城市管理，且農(nóng)村負(fù)擔(dān)較少，有助于集中力量推進(jìn)城市建設(shè)，但要注意擬設(shè)市區(qū)域與原母縣可能發(fā)生的矛盾；二是聯(lián)合設(shè)市，兩個(gè)或兩個(gè)以上縣級政區(qū)設(shè)市，如貴州省撤銷安順市和安順縣等，在城鎮(zhèn)化聯(lián)系緊密的更大區(qū)域范圍內(nèi)整合資源，精簡機(jī)構(gòu)，但也要注意跨區(qū)域整合引發(fā)的地方利益協(xié)調(diào)問題。這兩種模式各有所長，應(yīng)充分考量地方發(fā)展的多樣需求與復(fù)雜現(xiàn)實(shí)，科學(xué)選擇恰當(dāng)設(shè)置模式。

第四，形成合力，切實(shí)提高縣級市設(shè)置的實(shí)際成效。今后縣級市設(shè)置的有序開展是一個(gè)涉及多部門的系統(tǒng)工程，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)及責(zé)任擔(dān)當(dāng)尤為重要，將貫穿設(shè)置前論證、設(shè)置中協(xié)調(diào)、設(shè)置后發(fā)展與評估的全過程。僅就縣級市擬設(shè)方案論證而言，每一項(xiàng)論證都應(yīng)該由相關(guān)部門提供嚴(yán)格的數(shù)據(jù)分析及支撐，需要省級以下相關(guān)部門出具意見文本，這也是明確部門責(zé)任擔(dān)當(dāng)、催化聯(lián)動(dòng)合力的過程。更重要的是，要推動(dòng)從制度供給缺乏轉(zhuǎn)向制度供給支撐，從多重關(guān)系博弈轉(zhuǎn)向多重關(guān)系合力，構(gòu)建地區(qū)發(fā)展共同體。一是省級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立省級層面聯(lián)席會議制度或協(xié)調(diào)機(jī)制，著力解決有關(guān)縣級市設(shè)置與發(fā)展的全局問題及重大政策；二是實(shí)施差別管理，有的縣級市年產(chǎn)值突破千億，而有些縣級市農(nóng)業(yè)比重仍較大，應(yīng)兼顧差異，如后者在財(cái)稅分成上酌情優(yōu)惠等；三是細(xì)化職權(quán)清單，針對縣級市特點(diǎn)，細(xì)化省、地兩級與縣級市之間的職權(quán)配置清單，以擴(kuò)大自主權(quán)激發(fā)活力；四是完善資源配置，打破優(yōu)勢資源的區(qū)域分隔，讓小城市居民享有平等的社會保障與實(shí)現(xiàn)理想的發(fā)展機(jī)會；五是創(chuàng)新示范引領(lǐng)，選擇若干新設(shè)縣級市，在自主創(chuàng)新、綜合配套改革等多領(lǐng)域先行先試，引領(lǐng)省域小城市發(fā)展。

第五，嚴(yán)守底線，防控重啟縣級市設(shè)置的潛在風(fēng)險(xiǎn)?？h級市設(shè)置不僅是行政建制的變化，而且涉及地方治理體系的重大變革，職權(quán)劃分和利益格局等變化必然伴隨著一定的風(fēng)險(xiǎn)，必須穩(wěn)妥謹(jǐn)慎予以應(yīng)對，謹(jǐn)訪城鄉(xiāng)失衡、冒進(jìn)發(fā)展以及職權(quán)和利益格局等變化引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。一是完善風(fēng)險(xiǎn)評估，明確人口規(guī)模、社會穩(wěn)定、生態(tài)承載、文脈保護(hù)等底線約束，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評估的主體責(zé)任；二是加強(qiáng)配套監(jiān)管，嚴(yán)防可能出現(xiàn)的侵占農(nóng)耕用地、侵害農(nóng)民權(quán)益等現(xiàn)象，積極緩解社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與壓力；三是實(shí)施效果監(jiān)測，強(qiáng)化對縣級市設(shè)置效果的后續(xù)評估和監(jiān)測觀察，避免劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象；四是應(yīng)該注重專家論證評估及公眾意見征集，蹄急步穩(wěn)地推進(jìn)縣級市設(shè)置。

第六，以縣級市設(shè)置為重大契機(jī)，推進(jìn)小城市建設(shè)與治理創(chuàng)新。以重啟縣級市設(shè)置為契機(jī)，擴(kuò)容提質(zhì)、突出特色，逐步推進(jìn)小城市治理創(chuàng)新，重塑縣級市的職能體系?？h級市是相對獨(dú)立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合體和國民經(jīng)濟(jì)的基本單元之一，設(shè)置的縣級市有可能擁有更多的行政職權(quán)及財(cái)政等優(yōu)惠政策，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城市規(guī)劃、城區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和城市管理等方面應(yīng)該高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)，激發(fā)小城市活力，提升居民生活水平。縣級市的設(shè)置意味著職權(quán)、職責(zé)與職能的重新定位，要樹立城市治理的科學(xué)理念，著力構(gòu)建提高城市治理水平的有效機(jī)制。與此同時(shí)，也要避免縣級市設(shè)置可能帶來的消極傾向。例如，設(shè)市以后非農(nóng)人口可能增加，并加大就業(yè)難度，要積極緩解可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與壓力等?？h級市設(shè)置不可能是一勞永逸的，更應(yīng)該緊緊把握好設(shè)市這一歷史機(jī)遇，更好更快地推進(jìn)小城市建設(shè)和治理創(chuàng)新。

Restart Setting up County-level City： Deep-seated Problems and Management Strategies

Fan Nannan Yu Yang

Abstract： In recent years， the instauration of restarting the county-level city has included in strategic deployment of comprehensively deepening reforms and new urbanization. Applications of a large number of county-level cities in numerous provinces is booming. Something that can not be ignored is that the spatial pattern， logic and external environment has already changed. Meanwhile， instauration of the county-level cities faces some deep-seated problems currently in terms of deficiency of system supplies， games among different governments and challenge of migration. Under the goal of new urbanization， scientific measures and standard system are supposed to established in the process of setting the county-level city. In addition， the corresponding treatments aiming at deep-seated problems should be formed. Otherwise， it will seriously affect the desired effect of city-setting， and even lead to new risks.

Keywords： Set up County-level City； Deep-seated Problems； Management Strategies