新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中消費(fèi)者協(xié)會職能的完善建議
——以消費(fèi)公益訴訟第一案為視角

蘇俊穎

(福建師范大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中消費(fèi)者協(xié)會職能的完善建議
——以消費(fèi)公益訴訟第一案為視角

蘇俊穎

(福建師范大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

2013年頒布的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》豐富了消費(fèi)者協(xié)會的職能，但是從2014年3月15日實(shí)施至今仍然較少細(xì)致的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中消費(fèi)者協(xié)會職能的履行缺乏可操作性等問題。以2015年上海消保委提起的全國首起消費(fèi)公益訴訟為切入點(diǎn)，提出完善消費(fèi)者協(xié)會公益訴訟、消費(fèi)教育、消費(fèi)保護(hù)等方面職能的建議，以便更好解決消費(fèi)糾紛，保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)利。

公益訴訟；職能；消費(fèi)者協(xié)會；消費(fèi)糾紛

消費(fèi)者相對于經(jīng)營者而言勢單力薄，雙方在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、專業(yè)知識、信息獲取等方面都有著天然的不對等關(guān)系。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》(簡稱《消法》)是一部保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的法律，有別于民法中強(qiáng)調(diào)的形式平等，而是從雙方的差距出發(fā)，強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)上的平等，因此其賦予消費(fèi)者更多權(quán)利，也豐富了消費(fèi)者協(xié)會的職能。

2014年3月15日，新《消法》開始實(shí)施。雖然消費(fèi)者協(xié)會的職能予以明文規(guī)定，但是在具體的操作上并沒有更多的實(shí)施細(xì)則予以明確，消費(fèi)者協(xié)會的很多職能形同虛設(shè)，無法達(dá)到保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的作用。長此以往，沉睡的職能，一方面會消磨消費(fèi)者維權(quán)的積極性，失去維權(quán)的信心，削減消費(fèi)者協(xié)會的公信力，另一方面無法鞭策經(jīng)營者履行義務(wù)，更無法保證消費(fèi)者的權(quán)利落到實(shí)處。以此需要進(jìn)一步明確和完善消費(fèi)者的職能規(guī)定。

在判例法國家，法院的判決源于先例，先例對后面相類似的案件具有指導(dǎo)性作用。“法律的生命在于實(shí)施”，成文法國家雖然注重法律規(guī)定，但是對案例的研究也不可或缺。案例研究可以發(fā)現(xiàn)理論研究中看不到的但現(xiàn)實(shí)存在的問題，從問題入手提出解決方案，有利于提高執(zhí)法效率。

一 公益訴訟案例研究

2015年7月1日，上海市消保委就手機(jī)預(yù)裝應(yīng)用軟件不告知、無法卸載等損害消費(fèi)者權(quán)益問題，分別將天津三星通信技術(shù)有限公司(簡稱天津三星公司)、廣東歐珀移動通信有限公司(簡稱廣東歐珀)，起訴到上海市第一中級人民法院。[1]11月13日，全國首例消費(fèi)公益訴訟案件在上海落下帷幕，上海市第一中院裁定準(zhǔn)予上海消保委撤回起訴。案件審理過程中，天津三星公司、廣東歐珀公司均作出整改和優(yōu)化方案的承諾，并主動提出積極配合上海消保委的監(jiān)督指導(dǎo)，因此上海消保委作出撤訴的決定。

消費(fèi)者協(xié)會公益訴訟的職能規(guī)定在新《消法》中，但是直到2015年才有首起公益訴訟案件，也就是說直到此時消費(fèi)者協(xié)會的此項(xiàng)職能才被喚醒。然而首起公益訴訟并沒有以美麗的身姿漂亮收尾，而是以上海消保委的撤訴告終，雖然也阻止了對消費(fèi)者的侵害，但是否是最好的解決方案呢？

二 案件的社會效應(yīng)

(一)推動了相關(guān)制度的完善

從上述的公益訴訟案例可以看出，雖然以撤訴收尾但是最終促使經(jīng)營者改正了其侵權(quán)行為，維護(hù)了廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益。于此同時也引起了相關(guān)部門對案件的關(guān)注和對軟件預(yù)置等問題的重視，于2015年12月，工信部便出臺了《移動智能終端應(yīng)用軟件(APP)預(yù)置和分發(fā)管理暫行規(guī)定》 ，雖說這一規(guī)定不全是案件的影響，但毫無疑問公益訴訟案件還是起了推波助瀾的作用，也是消費(fèi)維權(quán)的一次勝利。

(二)促進(jìn)了民事公益訴訟規(guī)范化

這是全國首起進(jìn)入訴訟程序的公益訴訟，在訴訟的進(jìn)程和法律的適用等方面都會遇到操作性的問題。2016 年 4 月 24日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，對公益訴訟的受理法院、提交材料、事實(shí)認(rèn)定效力等問題作了較為詳細(xì)的規(guī)范，使公益訴訟進(jìn)程可以初步有章可循。全國首起公益訴訟案件可以說是消費(fèi)者公益訴訟的先例，雖無“先例遵循”的規(guī)定，但是案件能表現(xiàn)出法律的空白和問題，以此完善法律的不足之處。

三 消費(fèi)者協(xié)會職能規(guī)定的完善

(一)預(yù)防性職能中消費(fèi)教育職能的增強(qiáng)

公益訴訟案件雖然引發(fā)了一系列的社會效應(yīng)，使問題在社會共同關(guān)注下得以解決，但《消法》最終目的還是保護(hù)眾多不特定消費(fèi)者的安全權(quán)益。在現(xiàn)實(shí)生活中無論何地都可能隨時發(fā)生消費(fèi)者權(quán)利受侵害的情況，由于《消法》保護(hù)的對象是不特定的大多數(shù)，而執(zhí)行保護(hù)職能的卻是有限的少數(shù)，有限執(zhí)行隊(duì)伍的保護(hù)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法鞭及對無限消費(fèi)者的保護(hù)邊界。從成本效率角度來看，以最少的投入獲得最大效應(yīng)的辦法就是從根源出發(fā)，對廣大消費(fèi)者進(jìn)行消費(fèi)教育。只有消費(fèi)者自身保護(hù)力增強(qiáng)了，充分利用每個消費(fèi)者的力量，才是消費(fèi)保護(hù)的利盾，進(jìn)一步減少受侵害的概率，增加消費(fèi)者協(xié)會職能保護(hù)的力度。

對比新《消法》實(shí)施以來(如表一)，消費(fèi)者投訴問題性質(zhì)的比重，可以看出質(zhì)量問題、售后服務(wù)、合同問題、商品或服務(wù)價格、虛假宣傳、假冒偽劣、消費(fèi)者安全問題一直穩(wěn)居前列。

從表一可以看出上述七個問題與消費(fèi)者的生活息息相關(guān)。要想消費(fèi)者保護(hù)在《消法》的土壤里茁壯成長，就要從消費(fèi)者的投訴熱點(diǎn)和密切重視的問題著手。根據(jù)中消協(xié)的數(shù)據(jù)，2016年投訴熱點(diǎn)主要集中在代步車、汽車、商品質(zhì)量、老年消費(fèi)、社會教育培訓(xùn)、醫(yī)療等領(lǐng)域。2015年投訴熱點(diǎn)主要集中在遠(yuǎn)程購物、郵政快遞、食品安全、家用電器、房屋建材等領(lǐng)域。

表一 按投訴問題性質(zhì)分類表[2] 單位：件

消費(fèi)者協(xié)會可以定期整理出近期接到的消費(fèi)者的投訴熱點(diǎn)問題和投訴最多的領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域開展多層次的消費(fèi)體察，把握消費(fèi)維權(quán)的重點(diǎn)難點(diǎn)和疑點(diǎn)，并且將消費(fèi)體察中發(fā)現(xiàn)的問題，做成消費(fèi)警示，對消費(fèi)者公開。

(二)完善履行職責(zé)中的調(diào)查職能

一方面從消費(fèi)者的自我保護(hù)出發(fā)，能夠從根源上增強(qiáng)消費(fèi)者的保護(hù)力，減少權(quán)利侵害的概率，另一方面消費(fèi)者協(xié)會也應(yīng)該積極更好地履行其職能，提高保護(hù)的效果。消費(fèi)者無法監(jiān)督經(jīng)營者履行義務(wù)，消費(fèi)者協(xié)會應(yīng)該行動起來，通過調(diào)查經(jīng)營者，對其提出改善建議。消費(fèi)者協(xié)會可以對消費(fèi)者投訴熱點(diǎn)領(lǐng)域展開調(diào)查，也可以對其認(rèn)為產(chǎn)品可能有缺陷的領(lǐng)域或者行業(yè)，進(jìn)行調(diào)查。《消法》只規(guī)定了消費(fèi)者協(xié)會的調(diào)查職能，但對于被調(diào)查對象和其他部門的行為沒有做出規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中會出現(xiàn)消費(fèi)者協(xié)會調(diào)查不力的問題。因此，對于消費(fèi)者協(xié)會的調(diào)查行為，經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會、行政部門等，應(yīng)該予以協(xié)助。消費(fèi)者協(xié)會在自己沒有能力調(diào)查的領(lǐng)域或者沒有能力調(diào)查的地方，可以申請參加行政部門對經(jīng)營者的商品或服務(wù)的監(jiān)督檢查，應(yīng)予以回應(yīng)；消費(fèi)者協(xié)會提出了解有關(guān)消費(fèi)者合法權(quán)益的監(jiān)督、檢查結(jié)果的，應(yīng)予以提供。

消費(fèi)者協(xié)會的調(diào)查工作，必須得到其他部門、行業(yè)、經(jīng)營者等的配合才能順利進(jìn)行下去，如果只規(guī)定了消費(fèi)者協(xié)會有調(diào)查的職能，卻沒有規(guī)定確保調(diào)查職能履行的相關(guān)規(guī)定，調(diào)查職能也會無力發(fā)揮。

(三)增加約談經(jīng)營者職能

在消費(fèi)糾紛發(fā)生前，消費(fèi)者協(xié)會通過加強(qiáng)消費(fèi)者的消費(fèi)教育和積極開展消費(fèi)調(diào)查，來提高消費(fèi)者的消費(fèi)知識，降低消費(fèi)糾紛發(fā)生的概率。但是當(dāng)消費(fèi)糾紛發(fā)生時，消費(fèi)者協(xié)會怎樣從中協(xié)商以達(dá)到保護(hù)消費(fèi)者利益的目標(biāo)。消費(fèi)者作為薄弱的個體，很難能和經(jīng)營者洽談出合理的解決方案。這時消費(fèi)者協(xié)會可以承擔(dān)這一角色，代表消費(fèi)者主動約談經(jīng)營者商討對策，傳達(dá)消費(fèi)者的賠償要求。

約談經(jīng)營者不一定非得在糾紛發(fā)生時才能進(jìn)行，當(dāng)消費(fèi)者協(xié)會就消費(fèi)者合法權(quán)益事項(xiàng)對經(jīng)營者進(jìn)行調(diào)查時，也可以約談經(jīng)營者。由于自身性質(zhì)原因，消費(fèi)者協(xié)會可能對經(jīng)營者沒有威懾力，經(jīng)營者可能對消費(fèi)者協(xié)會的約談無動于衷，因此，必要時可以會同行政部門、行業(yè)協(xié)會等，組織聯(lián)合約談。

上海消保委提起公益訴訟后，在審理的過程中與天津三星公司、 廣東歐珀公司約談，約談經(jīng)營者的效果很明顯，兩被告承諾積極配合上海消保委的監(jiān)督指導(dǎo)，并且提出了各自的優(yōu)化方案，同時通過改進(jìn)產(chǎn)品等方式，使消費(fèi)者更為便捷的了解到應(yīng)用軟件的可卸載信息及途徑。

(四)提起公益訴訟職能的完善

《消法》第三十七條第七款規(guī)定“消費(fèi)者協(xié)會可以依據(jù)本法提起訴訟”但是對于具體的規(guī)定比如起訴條件、舉證責(zé)任、判決效力等等沒有明確。消費(fèi)糾紛中公益訴訟的受理、訴訟程序、判決效力等問題都無細(xì)則可循。抽象的職能規(guī)定缺乏可操作性，為了能讓公益訴訟成為消費(fèi)者協(xié)會切實(shí)可行的職能，必須對其有更為細(xì)致的規(guī)定。

1.明確受案范圍和起訴主體?！督忉尅芬?guī)定的受案范圍中的多人可以是指二十人以上的消費(fèi)者受到實(shí)際或者潛在損害的案件。明確《消法》中起訴主體：消費(fèi)者協(xié)會以自己名義提起訴訟。

2.處分權(quán)限。消費(fèi)者協(xié)會可以以自己的名義提起公益訴訟，但是是否意味著處分權(quán)限不用受到限制呢？在上海消保委首起公益訴訟案件審理過程中，天津三星公司、廣東歐珀公司均作出承諾，提出優(yōu)化方案和改進(jìn)方式。于是，上海消保委決定向法院提出撤訴申請。雖然兩被告作出了改進(jìn)方案，不會再侵犯消費(fèi)者的權(quán)益，但是是否意味著消保委可以不征求消費(fèi)者的同意而擅自對訴訟請求作出處分？

一是關(guān)于撤訴。消費(fèi)者協(xié)會為了社會公共利益提起訴訟，雖然《消法》規(guī)定可以以自己的名義提起訴訟，但是并沒有規(guī)定其授權(quán)范圍。消費(fèi)者協(xié)會為了眾多消費(fèi)者的利益和社會交易的秩序而提起訴訟，其代表的是公共利益，擅自撤訴，實(shí)際上是以組織之名擅自對廣大消費(fèi)者的權(quán)益作出處分。因此原則上不得擅自撤訴，除非因?yàn)樽C據(jù)不足等原因撤訴的也需要法院的審查。

二是關(guān)于和解和調(diào)解。消費(fèi)者協(xié)會代表廣大消費(fèi)者的利益以自己的名義提起公益訴訟，但不能擅自處分廣大消費(fèi)者的利益。原則上不允許消費(fèi)者協(xié)會在經(jīng)營者未對廣大消費(fèi)者做出明確、合理的補(bǔ)償方案和采取改正行為的條件下，私自與經(jīng)營者和解和調(diào)解。天津三星公司、廣東歐珀公司雖然做出了改正的方案和行為，但是并沒有對已經(jīng)遭受損害、正在遭受損害和潛在的受害者做出賠償方案，一定成度來說減輕了經(jīng)營者的責(zé)任。

3.訴訟費(fèi)用的支付?？傮w原則是消協(xié)起訴，不先行墊付受理費(fèi)，由敗訴方承擔(dān)，消協(xié)敗訴的，可以減免受理費(fèi)?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》規(guī)定訴訟費(fèi)用雖由敗訴方承擔(dān)，但通常由原告先行預(yù)交訴訟費(fèi)，原告勝訴才由被告承擔(dān)。[3]訴訟費(fèi)用牽涉到司法成本的問題，公益訴訟一般是案情重大、復(fù)雜、牽涉對象較多的案件，需要花費(fèi)法院一定的人力和時間，消協(xié)勝訴毫無疑問經(jīng)費(fèi)由經(jīng)營者承擔(dān)，一旦消協(xié)敗訴，費(fèi)用如何支付便成為消協(xié)起訴與否的關(guān)鍵。若消協(xié)訴前需要全額墊付受理費(fèi)意味著消協(xié)在提起公益訴訟時需要自己先行繳費(fèi)，為廣大未知消費(fèi)者和未來良好的社會交易秩序而自己為敗訴買單。從經(jīng)濟(jì)效益上，無形之中增加了消協(xié)的履職成本，極大地挫傷了消協(xié)提起公益訴訟的積極性，更不利于其開展本職工作。

4.消費(fèi)者協(xié)會公益訴訟判決適用的擴(kuò)張。

一是在消費(fèi)者協(xié)會獲得勝訴的情況下，可以借鑒民事訴訟中的代表人訴訟制度的規(guī)定，對已向消費(fèi)者協(xié)會尋求幫助登記的消費(fèi)者當(dāng)然適用，[4]而對于還沒有向消費(fèi)者協(xié)會尋求幫助的消費(fèi)者，消費(fèi)者協(xié)會從維護(hù)消費(fèi)者利益出發(fā)，應(yīng)該對判決的內(nèi)容予以宣傳、公示，提醒消費(fèi)者積極行使權(quán)利，在時效期限內(nèi)提起訴訟的消費(fèi)者可以適用已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決或者裁定。

二是在消費(fèi)者協(xié)會提起公益訴訟敗訴的情況下，消費(fèi)者可以再自行選擇提起個人訴訟。消費(fèi)者協(xié)會可能由于自身?xiàng)l件、能力有限，無法達(dá)到部分消費(fèi)者的要求，為保護(hù)每個個體的權(quán)利益，應(yīng)該給予消費(fèi)者再行起訴權(quán)。《消法》本來就是一部偏袒消費(fèi)者權(quán)利的法律，消費(fèi)者再行起訴有利于提升消費(fèi)者維權(quán)的意識和信心，減少維權(quán)的風(fēng)險和成本。

5.消費(fèi)者協(xié)會的監(jiān)督機(jī)關(guān)。消費(fèi)者協(xié)會代表消費(fèi)者行使權(quán)利，必須為其行為的行使確定一個監(jiān)管機(jī)關(guān)，監(jiān)督其履行職責(zé)。消費(fèi)者協(xié)會在公益訴訟中有不合法的行為的，許可設(shè)立的主管機(jī)關(guān)可撤銷其許可。消費(fèi)者協(xié)會的行為應(yīng)該受到約束，經(jīng)濟(jì)學(xué)上“理性人”理論認(rèn)為：人都會為了自身利益最大化而做出行為選擇，沒有責(zé)任鞭策，消費(fèi)者協(xié)會很可能與經(jīng)營者有不正當(dāng)?shù)男袨椋源藫p害消費(fèi)者的利益而為自己的財政收入貼利。

(五)特殊人群的救援與保護(hù)

消費(fèi)糾紛指的是經(jīng)營者提供的商品或服務(wù)不符合約定, 消費(fèi)者認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到損害, 而經(jīng)營者又未及時作出合理解決方案，引發(fā)的糾紛。消費(fèi)糾紛自身的特征：(1)當(dāng)事人之間經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不平等。 就上述案例來看，消費(fèi)糾紛的一方一般是勢單力薄的分散性的消費(fèi)者, 另一方主要是擁有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力的商家或企業(yè)。在平等地位的民事主體的表面之下，暗藏雙方不平等力量的實(shí)質(zhì)。(2)消費(fèi)糾紛具有經(jīng)常性、頻發(fā)性的特點(diǎn)。[5]消費(fèi)糾紛，在社會生活中隨時、隨地在任何領(lǐng)域、任何行為中都可能發(fā)生，換句話說，任何人都可能是潛在的糾紛當(dāng)事人。糾紛標(biāo)的不等、原因各異、內(nèi)容多樣。

從中國消費(fèi)者協(xié)會2016年統(tǒng)計的投訴熱點(diǎn)可以看出，老年群體消費(fèi)問題成為日益敏感的話題。隨著我國人口老齡化的到來，老年群體不斷增加，老年消費(fèi)者也成為眾多消費(fèi)者中不可忽視的一支隊(duì)伍。老年消費(fèi)者存在專業(yè)知識缺乏，辨別能力不高，消費(fèi)習(xí)慣固定等特征，往往成為不法經(jīng)營者侵害的主要目標(biāo)。

2016年中國消費(fèi)者協(xié)會將雷沃重工股份有限公司告上法院，這是中國消費(fèi)者協(xié)會提起的首起公益訴訟。更值得一提的是，該案涉及的違法違規(guī)銷售車輛大多在維權(quán)力量薄弱的農(nóng)村地區(qū)使用，使用者大多都是農(nóng)民，他們?nèi)狈S權(quán)意識，更加沒有維權(quán)能力和維權(quán)途徑來有效維護(hù)自身利益。因此，對經(jīng)濟(jì)困難的老年人和農(nóng)村等偏遠(yuǎn)地區(qū)的消費(fèi)者，被侵犯合法權(quán)益時，消費(fèi)者協(xié)會應(yīng)該給予法律援助或者其他救濟(jì)措施。[6]

[1] 王遠(yuǎn)華，徐敏銳，王 瑤.消費(fèi)公益訴訟第一案對金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的啟示[J].金融服務(wù),2015(5):69-70.

[2] 中國消費(fèi)者協(xié)會網(wǎng)站[EB/OL].http://www.cca.org.cn/tsdh/list/19.html，2016年8月1日.

[3] 聶桂芬.消費(fèi)維權(quán)公益訴訟研究[D].廈門大學(xué)，2009.

[4] 謝 靜.論我國消費(fèi)者協(xié)會公益訴訟制度的完善[J].商業(yè)時代, 2014(22):121-122.

[5] 張居盛.消費(fèi)者協(xié)會與消費(fèi)糾紛的解決[J].理論探索，2004(4):95.

[6] 郝芳馨.消費(fèi)者協(xié)會的地位和職能問題研究[J]. 法制博覽,2015(11下):219.

Suggestions for the Improvement of the Consumer Association Functions intheNewLawfortheProtectionofConsumersInterests——A Case Study of the First Consumer Public Interest Litigation

SU Junying

(Law School, Fujian Normal University, Fuzhou 350108, China)

The “ConsumerProtectionLaw”promulgatedin2013,hasgreatlyenrichedthefunctionsoftheConsumerAssociation,butitisstillalackoffurtherexplanationtomakemoredetailedprovisionsforitsfunctions,sinceitsimplementationfromMarch15, 2014.ThisresultsinthefactthattheConsumersAssociation’functionsinthepracticeperformancelackofmaneuverability.In2015,theShanghaiConsumerProtectionCommitteeandtheassociationbroughtthefirstconsumerpublicinterestlitigationasthestartingpointsoastofurtherimprovetheConsumerAssociation’spublicinterestlitigation,consumereducation,consumptionproteltiontosolvethedisputesandprotecttherightsofconsumers.

public interest litigation; function; Consumer Association; consumer dispute

2016-08-25

蘇俊穎(1993-)，女，湖南益陽人，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

D922.294

A

1671-1181(2017)02-0056-04