我國生態(tài)環(huán)境保護管理體制存在問題、原因及應(yīng)對之策

范東君

(湖南省社會科學(xué)院 綠色發(fā)展與兩型社會建設(shè)團隊，湖南 長沙 410003)

我國生態(tài)環(huán)境保護管理體制存在問題、原因及應(yīng)對之策

范東君

(湖南省社會科學(xué)院 綠色發(fā)展與兩型社會建設(shè)團隊，湖南 長沙 410003)

加快深化生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革、建立與生態(tài)文明建設(shè)要求相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護管理體制已經(jīng)成為實現(xiàn)國家環(huán)境治理現(xiàn)代化、建設(shè)生態(tài)文明的緊迫要求。通過對湖南省的一些生態(tài)主體功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護管理進行深入的調(diào)研，對我國環(huán)保管理面臨的主要問題和原因進行了闡述,并針對相應(yīng)的問題提出了構(gòu)建起政府、管理部門、市場與公眾等“四位一體”的環(huán)境保護管理機制，實現(xiàn)“四個增強”。

生態(tài)環(huán)境保護；管理體制；問題；原因

黨的十八屆三中全會以來，加快深化生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革、建立與生態(tài)文明建設(shè)要求相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護管理體制已經(jīng)成為實現(xiàn)國家環(huán)境治理現(xiàn)代化、建設(shè)生態(tài)文明的緊迫要求，為我國生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革指明了方向。生態(tài)環(huán)境保護管理已成為我國一個熱點問題，目前對生態(tài)環(huán)境保護管理已有不少研究，一些學(xué)者梳理了國際組織和研究機構(gòu)針對中國生態(tài)環(huán)境保護問題的研究。[1]有學(xué)者認(rèn)為我國快速的城鎮(zhèn)化建設(shè)對生態(tài)環(huán)境帶來了一些問題，[2]但也有學(xué)者認(rèn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于解決農(nóng)村生態(tài)退化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染等環(huán)境問題。[3]許多學(xué)者針對目前我國生態(tài)環(huán)境保護存在的問題提出了諸多建議。何隆德(2014)認(rèn)為可以借鑒澳大利亞把生態(tài)環(huán)境保護納入國家戰(zhàn)略、建立全民參與的環(huán)境保護機制、堅持依法依規(guī)治理環(huán)境、實現(xiàn)城市建設(shè)和管理的生態(tài)化、強調(diào)尊重自然規(guī)律等成功做法；[4]謝枝麗、宋長英(2014)則提出環(huán)保管理的關(guān)鍵是要強化政府的參與和干預(yù)；[5]馬源春、高廣闊(2015)認(rèn)為改革我國生態(tài)環(huán)境保護管理體制要在構(gòu)建生態(tài)環(huán)保預(yù)測機制、經(jīng)濟懲罰機制、綜合評價應(yīng)用機制以及“無悔”的環(huán)保政策等方面作出努力。[6]也有學(xué)者基于洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)視角提出從行政體制改革推進生態(tài)環(huán)保管理。[7]不難看出，學(xué)者們從生態(tài)環(huán)保管理存在的問題、制度建設(shè)、政府職能等角度進行了較為深入的分析，這些成果極大地豐富了我國生態(tài)環(huán)境保護管理問題的研究。本文通過對湖南省的一些生態(tài)主體功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護管理進行深入調(diào)查，對我國環(huán)保管理面臨的主要問題進行了闡述和原因分析，并針對相應(yīng)的問題提出了更具有操作性的對策建議。

一 當(dāng)前我國環(huán)保管理面臨的主要問題

當(dāng)前，我國環(huán)保管理取得了一定成績，但距黨的十八屆三中全會以來所確立的環(huán)保管理新常態(tài)，仍有較大差距，深度推進我國環(huán)保管理仍面臨著一些不容忽視的問題。

(一)價值激勵嚴(yán)重不足

地方政府及其官員作為“理性經(jīng)濟人”，有著自身利益最大化的經(jīng)濟追求，同時做出最大努力。長期以來，由于我國“重發(fā)展，輕環(huán)?！保瑢?jīng)濟發(fā)展所帶來的環(huán)境問題投入偏少，一些生態(tài)主體功能區(qū)為生態(tài)環(huán)境保護做出了巨大經(jīng)濟犧牲，其生態(tài)收益與經(jīng)濟發(fā)展損失不匹配，以致地方政府對環(huán)保管理存在價值激勵嚴(yán)重不足，出現(xiàn)環(huán)保政策偏差。一是生態(tài)補償不足。2015年，中央政府對省內(nèi)國家級和省級重點生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)每畝為17元，例如，湖南省江華縣生態(tài)公益林的補助才每畝每年15元，這個標(biāo)準(zhǔn)低于公益林的管護成本(約每畝每年35元)。二是權(quán)責(zé)不對等。法律法規(guī)沒有對中央和地方事權(quán)進行清晰界定、劃分，地方政府肩負(fù)有環(huán)保管理的職責(zé)，但缺乏提升環(huán)保管理服務(wù)的積極性和與之相匹配的財力。

(二)環(huán)境執(zhí)法能力不足

一是環(huán)保管理職能分散。環(huán)保職能分散在環(huán)保、土地、農(nóng)牧、礦產(chǎn)、林業(yè)、水利、交通、國土、農(nóng)業(yè)管理、海洋、港務(wù)和漁政等近40個部門，執(zhí)法主體林立、責(zé)權(quán)分散、效率低下。

二是環(huán)保機構(gòu)不健全。例如，截止2014年，湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級設(shè)有環(huán)保機構(gòu)842個，但大部分無法正常運轉(zhuǎn)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍沒有環(huán)保管理機構(gòu)，缺少專職環(huán)保人員。

三是環(huán)保經(jīng)費短缺。由于排污費的足額征收很難到位，基層環(huán)境監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)資金大大減少，且難以保證辦案資金來源。一些縣市地方財政困難，無法滿足環(huán)保機構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)費需求，用于環(huán)境監(jiān)管工作的經(jīng)費更是寥寥無幾，許多環(huán)保局依靠大量征收污染費解決辦公費用。

四是環(huán)保執(zhí)法人員不足。以湖南省環(huán)保系統(tǒng)為例，按照國家環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，中部省份省級環(huán)境監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)達到40人、環(huán)境監(jiān)測人員應(yīng)當(dāng)達到100人，而2013年底湖南省環(huán)境監(jiān)察總隊與應(yīng)急中心合署辦公，在崗才29人，目前執(zhí)法人數(shù)少、任務(wù)重、執(zhí)法難、難執(zhí)法，極大影響了監(jiān)管、監(jiān)測工作的正常開展，環(huán)境違法行為時有發(fā)生。

(三)公眾環(huán)保監(jiān)督缺位

一是公眾無法獲取準(zhǔn)確環(huán)保信息。政府、企業(yè)對環(huán)保信息的公開率不高，公眾難以獲取真實有效的環(huán)保管理信息。

二是公眾缺少合法參與途徑。目前，我國還沒有出臺關(guān)于環(huán)保公眾參與的條例或其他形式的法規(guī)，公眾參與環(huán)保監(jiān)管，缺乏規(guī)范化、制度化途徑。一旦遇到具體的環(huán)境問題，公眾無從知道該用何種方式參與，更難以把握采取什么樣的參與方式最合理、最合法，公眾在環(huán)境監(jiān)督中被邊緣化。

三是社會組織難以發(fā)揮作用。環(huán)保社會組織沒有完全獨立，資金來源對政府有依賴，在表達意見的過程中沒有獨立的話語權(quán)，對政府環(huán)保權(quán)力的制約大打折扣。

二 引致環(huán)保管理問題的原因分析

我國環(huán)保管理深度推進面臨瓶頸問題，原因是多方面的，主要有以下四個。

(一)“先發(fā)展后治理”觀念作祟

在處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護間關(guān)系時，地方政府往往把先發(fā)展后治理的發(fā)展道路視為解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會問題的不二選擇。對湖南的一些縣市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些縣市在實際做法中仍將干部績效考核與GDP掛鉤，刺激地方官員為促使所轄地域經(jīng)濟增長最大化不斷尋找機會。一些縣市為能引進項目落戶，放松環(huán)保要求，甚至以招商引資為名簡化程序、減少環(huán)保考核權(quán)重等形式干預(yù)當(dāng)?shù)丨h(huán)保監(jiān)管。

(二)部門之間利益掣制

市場經(jīng)濟體制改革，政府部門趨利現(xiàn)象明顯，“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化”，對本部門有利可圖的互相爭奪，無利可圖的往往沒人愿意負(fù)責(zé)，互相扯皮推諉。環(huán)保各項管理職能分散在多個部門，不僅難以形成資金集中使用和嚴(yán)格監(jiān)管的合力，反而加劇了不同部門間的利益沖突，造成環(huán)保管理的“公地悲劇”。

(三)環(huán)保管理政策滯后

污染防治政策文件不夠具體明確，一些必要的條款處于空白狀態(tài)。污染防治的立法政策軟弱，缺乏強制性和引導(dǎo)性。環(huán)境收費制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，環(huán)境違法處罰標(biāo)準(zhǔn)明顯過低，無法對環(huán)境污染起到震懾作用。

(四)環(huán)保監(jiān)督機制虛化

上級生態(tài)環(huán)境保護部門和地方政府生態(tài)環(huán)境保護部門之間主要是行政業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，部門的財政權(quán)也由地方政府掌管，為地方政府對污染企業(yè)實行“掛牌保護”提供了土壤，導(dǎo)致地方保護主義成為生態(tài)環(huán)境保護的“攔路虎”。公眾參與環(huán)保缺乏有效協(xié)調(diào)機制，遇到具體環(huán)境問題，公眾無從知道該用何種方式參與，難以把握采取什么樣的參與方式最合理、最合法，公眾在環(huán)境監(jiān)督中被邊緣化。

三 破解我國環(huán)保管理體制問題的對策

破解我國生態(tài)環(huán)境保護管理問題是一項長期艱難的挑戰(zhàn)，只有構(gòu)建起政府、管理部門、市場與公眾等“四位一體”的環(huán)境保護管理機制，實現(xiàn)“四個增強”，才能有效解決環(huán)保管理體制存在的問題。

(一)增強參與主體環(huán)保管理的積極性，健全利益共享與成本分擔(dān)機制

一是創(chuàng)新生態(tài)保護財政補償機制。加大對生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣(市)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，探索建立區(qū)域生態(tài)保護補償機制，制定出臺《重點流域生態(tài)補償暫行辦法》和《重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核實施方案》，探索建立由屬地政府負(fù)主責(zé)、省政府明確一個對口部門為主指導(dǎo)督辦、相關(guān)部門配合支持的多方協(xié)同機制，對做出重大環(huán)境貢獻的縣市鄉(xiāng)進行適當(dāng)?shù)莫剟睿∈胁辉倏己似渖a(chǎn)總值。探索建立生態(tài)文明建設(shè)考核評價制度、生態(tài)文明示范點建設(shè)管理制度等。

二是探索市場化的生態(tài)補償制度。對具有明確的保護者與受益者的領(lǐng)域(區(qū)域)，在生態(tài)重點區(qū)域設(shè)立碳排放交易所，推動橫向碳排放以及在交界省份之間實施碳排放權(quán)、主要污染物排污權(quán)交易試點。還可以通過共建生態(tài)園區(qū)、在電價、水價中征收生態(tài)補償基金等形式來實現(xiàn)，實施各類排污指標(biāo)的有償使用和交易。

三是探索推進生態(tài)產(chǎn)品金融化。進行生態(tài)旅游項目經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等優(yōu)質(zhì)運營性資產(chǎn)抵押、收費權(quán)融資等，探索通過資產(chǎn)證券化方式直接融資。依托生態(tài)資源的市場資產(chǎn)定價，探索通過資產(chǎn)證券化方式進行直接融資。

(二)增強環(huán)保管理體系協(xié)調(diào)性，推動橫向環(huán)保職能整合與事權(quán)劃分

一是實現(xiàn)環(huán)保管理主體多元化。環(huán)境管理的主體由單純依賴政府管理發(fā)展到政府、企事業(yè)單位、社會組織、居民共同參與，健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，將全國所有排污單位的監(jiān)管在中央、省、市、縣四級環(huán)保部門進行合理分工，明確各級執(zhí)法檢查的層級責(zé)任、執(zhí)法檢查頻次及程序，對全省所有排污單位實行“有計劃、全覆蓋、規(guī)范化”的環(huán)境執(zhí)法檢查。

二是實現(xiàn)環(huán)保管理決策多元化。明確各職能部門參與環(huán)境保護管理的責(zé)任范圍，建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強統(tǒng)一監(jiān)管。加強發(fā)改、財政、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、住建等職能部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建議設(shè)立協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，如生態(tài)文明建設(shè)委員會，實現(xiàn)定期召開協(xié)調(diào)會議，通報部門工作進展情況，做到信息互換互通，形成議事會商制度，推動工作落實，開展聯(lián)合執(zhí)法。

三是探索建立區(qū)域共治的聯(lián)動執(zhí)法機制。針對省級行政邊界區(qū)域權(quán)屬復(fù)雜、監(jiān)管薄弱等特點，建立邊界相鄰地區(qū)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制，從大氣污染防治、水污染防治等建立區(qū)域監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)急響應(yīng)體系。

(三)增強環(huán)保管理執(zhí)行力，加強環(huán)保執(zhí)法能力與設(shè)施平臺建設(shè)

要按照“控總量，優(yōu)結(jié)構(gòu)”的思路，調(diào)整機構(gòu)編制、優(yōu)化資源配置，通過跨部門、跨系統(tǒng)、跨行業(yè)調(diào)劑，逐步解決生態(tài)環(huán)境建設(shè)與監(jiān)管機構(gòu)不健全、人員不足的問題。

一是建立健全環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)。構(gòu)建中央、省、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，確保每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有環(huán)保機構(gòu)，提高執(zhí)法裝備水平。

二是充實各級執(zhí)法隊伍。強化各級管理者的生態(tài)意識和生態(tài)觀念，提升管理者知識結(jié)構(gòu)。結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能和機構(gòu)改革,充實環(huán)境監(jiān)管力量，配備專業(yè)環(huán)保人員，對重點生態(tài)功能區(qū)專設(shè)水資源法警、森林資源法警，培育和引進一批節(jié)能和環(huán)保監(jiān)測專業(yè)技術(shù)人員。

三是加強環(huán)保設(shè)施平臺建設(shè)。加強污染物排放等監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、預(yù)報預(yù)警、應(yīng)急管理等設(shè)施和公共平臺建設(shè)，支持相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)和推廣應(yīng)用。

(四)增強環(huán)保管理監(jiān)督力，推進環(huán)保信息公開法制化與規(guī)范化

一是整合各部門環(huán)境監(jiān)測和信息網(wǎng)絡(luò)。建立統(tǒng)一服務(wù)于各級政府和社會公眾的環(huán)境監(jiān)測和信息網(wǎng)絡(luò)平臺。

二是加強環(huán)境信息披露。加快制定出臺《環(huán)境信息公開實施方案》，建立重點項目、重點企業(yè)環(huán)境信息強制披露制度。政府在制定重大環(huán)境法規(guī)政策、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃時，以及批準(zhǔn)建設(shè)項目之前，應(yīng)依法公開相關(guān)信息。對排污量超過一定標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境風(fēng)險大的企業(yè)，強制其公開環(huán)境設(shè)施運行情況和污染物排放信息。對涉及民生、社會關(guān)注度高的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、建設(shè)項目環(huán)評審批、企業(yè)污染物排放等信息以及環(huán)境狀況、重要政策措施和突發(fā)環(huán)境事件，要及時公開，主動向社會通報。

三是完善公眾參與環(huán)境決策的途徑。建立環(huán)境保護“自下而上”的公眾參與，重大的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項目，要廣泛聽取公眾意見，建立中央、省、市、縣四級環(huán)保微信工作體系。四是培育、規(guī)范環(huán)保社會組織發(fā)展。引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序參與環(huán)保決策，鼓勵和支持其參與重大環(huán)境決策，對政府環(huán)保工作進行監(jiān)督等。

[1] 張永亮,俞 海.中國生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革思路與方向: 國際社會的觀察和建議[J].中國環(huán)境管理，2015(1)：43-47.

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[5] 謝枝麗,宋長英.生態(tài)環(huán)境保護與治理中的政府干預(yù)手段探究[J].長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2014(6)：4-6.

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Problems, Causes and Countermeasures of the Management System of Ecological Environmental Protection in China

FAN Dongjun

(Team of Green Development and Construction of the Two-oriented Society, Hunan Academy of Social Sciences, Changsha 410003, China)

It has become the urgent requirements of the national environmental management modernization and the construction of ecological civilization to deepen the ecological and environmental protection management system reform. We have conducted in-depth research on the environment protection management for some main functional areas in Hunan Province and elaborated the main problems and causes of the management of environmental protection in China,and proposed to construct a“four in one”( government, management, market and the public) environmental protection management mechanism so as to achieve “the four enhancement”.

ecological environmental protection; management system; problem; cause

2016-05-25

范東君(1978-)，男，湖南隆回人，博士，副研究員，研究方向：農(nóng)村環(huán)境治理、糧食安全等。

F062.2∶X321

A

1671-1181(2017)02-0001-04