如何理解“一帶一路”倡議中的“對(duì)接”策略

程大為

【摘要】從全球治理角度，“一帶一路”倡議中的對(duì)接，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有契合點(diǎn)的國家或國際組織，以“五通”為重點(diǎn)，以政策協(xié)調(diào)為主要手段，所進(jìn)行的自愿經(jīng)濟(jì)合作。中國使用對(duì)接策略，找到中國的發(fā)展戰(zhàn)略與對(duì)方國家發(fā)展戰(zhàn)略的契合點(diǎn)，找到共同利益。

【關(guān)鍵詞】“一帶一路” 國際合作 對(duì)接 【中圖分類號(hào)】F74 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2017年5月14日，習(xí)近平總書記在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講中，提到了“對(duì)接”一詞。在“一帶一路”倡議的推進(jìn)過程中，最為常見的政策用語之一，就是對(duì)接。筆者試圖抓住“對(duì)接”作為一個(gè)政策用語的使用特征及其要表達(dá)的內(nèi)涵，探尋中國政府創(chuàng)造性使用“對(duì)接”這一政策用語所包含的治理傾向。

“一帶一路”常用的對(duì)接分類

一是國家或地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的對(duì)接。習(xí)近平在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講中強(qiáng)調(diào)了政策對(duì)接，這是國家發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，通過國家間對(duì)外政策的協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)。例如，在全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的外交談判及成果性文件中嵌入“一帶一路”條款。在《中華人民共和國和白俄羅斯共和國關(guān)于建立相互信任、合作共贏的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》中，第三條就是關(guān)于“一帶一路”與白俄羅斯發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的條款。目前，中國和芬蘭、以色列、俄羅斯、卡塔爾、捷克等多個(gè)國家簽訂了建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聲明。這說明，中國把“一帶一路”當(dāng)作雙邊合作的重要內(nèi)容。

值得一提的是，2017年3月，中國和新西蘭簽署了《中華人民共和國政府和新西蘭政府關(guān)于加強(qiáng)“一帶一路”倡議合作的安排備忘錄》，這是中國首次和其他國家簽署關(guān)于“一帶一路”的官方合作文件。備忘錄提出，雙方將共同加強(qiáng)合作與交流，實(shí)現(xiàn)兩國共同發(fā)展的目標(biāo)。雙方希望就各自重大發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策定期開展高級(jí)別對(duì)話與交流，就各自重大宏觀政策調(diào)整加強(qiáng)溝通合作，推動(dòng)雙方重大發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及政策的對(duì)接和融合。這類對(duì)接多以外交合作聲明、備忘錄的形式出現(xiàn)，肯定了雙方對(duì)對(duì)接的支持態(tài)度，確定了合作領(lǐng)域，具有法律的約束力。

二是自由貿(mào)易區(qū)的對(duì)接?！耙粠б宦贰背h和歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟對(duì)接是自貿(mào)區(qū)對(duì)接的典型案例。歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟一個(gè)是由俄羅斯主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作實(shí)體。2015年5月8日，中俄兩國共同簽署了《中華人民共和國與俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)對(duì)接合作的聯(lián)合聲明》，這一聲明的簽署標(biāo)志著絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)的對(duì)接合作正式確定，而且文件中使用了“對(duì)接”這一政策性概念。自貿(mào)區(qū)對(duì)接是官方推動(dòng)的，是與國外已有的自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）或者已經(jīng)和我國簽署FTA的國家或地區(qū)進(jìn)行對(duì)接。這類對(duì)接更多的是基于已有的國際協(xié)定做內(nèi)容上的升級(jí)，如果對(duì)接朝著更深入的領(lǐng)域努力，會(huì)形成新的國際協(xié)定。

三是與國際組織的對(duì)接。2017年3月17日，聯(lián)合國一致通過關(guān)于阿富汗問題第2344號(hào)決議，呼吁國際社會(huì)凝聚援助阿富汗共識(shí)，通過“一帶一路”建設(shè)等加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，敦促各方為“一帶一路”建設(shè)提供安全保障環(huán)境、加強(qiáng)發(fā)展政策戰(zhàn)略對(duì)接、推進(jìn)互聯(lián)互通務(wù)實(shí)合作等。該決議接受了中國全球治理的兩個(gè)政策性概念，即聯(lián)合國首次載入“人類命運(yùn)共同體”的重要理念，體現(xiàn)了國際社會(huì)的共識(shí)，彰顯了中國理念和中國方案對(duì)全球治理的重要貢獻(xiàn)；同時(shí)，聯(lián)合國使用了“對(duì)接”這一概念，這是中國借助阿富汗問題將“一帶一路”倡議與聯(lián)合國的決議成功對(duì)接。

中國與歐盟也展開了“一帶一路”與“容克計(jì)劃”對(duì)接的協(xié)商?！叭菘擞?jì)劃”是歐盟在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力背景下，由歐盟委員會(huì)主席容克主導(dǎo)推動(dòng)的歐洲投資計(jì)劃?！叭菘擞?jì)劃”的行動(dòng)重點(diǎn)包括歐盟優(yōu)先推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是寬頻和能源網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)業(yè)中心的交通基礎(chǔ)設(shè)施，教育、研究和創(chuàng)新，以及再生能源和能效項(xiàng)目，與中國“一帶一路”倡議有許多契合點(diǎn)。目前中國和歐盟已經(jīng)制定了戰(zhàn)略對(duì)接路線圖。

四是商業(yè)項(xiàng)目對(duì)接。在中國“一帶一路”倡議出臺(tái)后，確定了“五通”（政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通）的合作領(lǐng)域，中國企業(yè)將自身的“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議融合起來，與“一帶一路”沿線國家的企業(yè)進(jìn)行了大量的商業(yè)項(xiàng)目對(duì)接。這類對(duì)接的主體是企業(yè)，其行為雖是市場(chǎng)行為，但可以借助“一帶一路”對(duì)接獲得政策紅利。

五是地方政策、部門政策的對(duì)接。我國各省在“一帶一路”倡議出臺(tái)后，明確了其在“一帶一路”中的地位及對(duì)外合作方向，例如，新疆被定義為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)，主要是深化與中亞、南亞、西亞等國家的交流合作。福建被定義為21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)，合作方向是東南亞、臺(tái)灣地區(qū)等。與此同時(shí)，各部委也圍繞其工作內(nèi)容制定了對(duì)接計(jì)劃。這類對(duì)接的主體雖然是政府，但地方政府和政府職能部門沒有對(duì)外的主權(quán)，其對(duì)接政策和文件應(yīng)與中央政府保持一致。

“一帶一路”治理中對(duì)接的特點(diǎn)

“一帶一路”倡議的實(shí)施起步于倡導(dǎo)，這是“一帶一路”倡議國際化的第一階段。倡議一旦引起了他國的回應(yīng)，“一帶一路”倡議的推進(jìn)就進(jìn)入了第二階段。在這一階段，中國更多地使用了“對(duì)接”這一政策概念。其特點(diǎn)如下：

第一，國家或國際組織是對(duì)接的行為主體。對(duì)接的行為者很多，個(gè)人、企業(yè)、國家和國際組織都部分地參與到各種對(duì)接活動(dòng)中，但并不是所有行為者都具備法定的主體資格。國家或國際組織是政策對(duì)接的基本行為主體，具有獨(dú)立參與全球經(jīng)貿(mào)治理的國際法主體資格。

第二，對(duì)接的前提是對(duì)方國家有自己的發(fā)展戰(zhàn)略，在雙方已有的戰(zhàn)略契合點(diǎn)上考慮進(jìn)一步的合作。這不同于世界貿(mào)易組織（WTO）的貿(mào)易談判，WTO的貿(mào)易談判發(fā)生的多數(shù)情景下，議題是嶄新的，倡導(dǎo)國發(fā)起議題，得到各國響應(yīng)后，開始新議題的談判，是規(guī)則制定過程。目前的對(duì)接以雙邊為主，是在尊重彼此已有的政策框架下進(jìn)行的對(duì)外政策協(xié)調(diào)，尋找合作的機(jī)會(huì)。對(duì)接并不一定是規(guī)則的制定過程，它可能僅僅是一種合作，也可能會(huì)導(dǎo)致規(guī)則制定。

第三，對(duì)接的主體存在倡導(dǎo)者和回應(yīng)者，或政策的輸出者和接受者之分。這一區(qū)分明確了倡導(dǎo)者在整個(gè)過程中的主導(dǎo)作用。在對(duì)接的互動(dòng)過程中，中國無疑處于主導(dǎo)者或輸出者的地位，這就要求中國具備引領(lǐng)對(duì)接及對(duì)接后議程的戰(zhàn)略能力，從戰(zhàn)術(shù)上采取主動(dòng)的、進(jìn)取的政策作為。

第四，對(duì)接的具體合作領(lǐng)域是“五通”?！耙粠б宦贰背珜?dǎo)通過“五通”將中國與“一帶一路”沿線國家對(duì)接起來，創(chuàng)造合作機(jī)會(huì)，尋找全新的發(fā)展模式。我們需要特別強(qiáng)調(diào)的是，從內(nèi)容范疇上，“一帶一路”倡議要大于WTO的管轄范疇，WTO以貿(mào)易為重點(diǎn)，“一帶一路”以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重點(diǎn)。

第五，對(duì)接是一種外交協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)協(xié)同。對(duì)接是一種以外交手段協(xié)調(diào)各國的經(jīng)濟(jì)事務(wù)、謀求共同發(fā)展的全球治理行為。外交協(xié)調(diào)是和平的、自愿的；經(jīng)濟(jì)協(xié)同是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同，尤其是對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的協(xié)同。

結(jié)合以上特點(diǎn)分析，從全球治理角度，我們嘗試給出對(duì)接的定義：對(duì)接是經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有契合點(diǎn)的國家或國際組織，以“五通”為重點(diǎn)，以政策協(xié)調(diào)為主要手段，所進(jìn)行的自愿經(jīng)濟(jì)合作。

對(duì)接是嵌入式多邊主義理論的創(chuàng)新應(yīng)用

美國國際組織研究學(xué)者魯杰提出了“嵌入式多邊主義”的概念，魯杰認(rèn)為戰(zhàn)后美國設(shè)計(jì)了多邊體系，但同時(shí)要滿足各國國內(nèi)干預(yù)。大蕭條的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使一些國家認(rèn)可國家干預(yù)以確保國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的治理模式，因此，多邊設(shè)計(jì)要和各國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全目標(biāo)相適應(yīng)。為此，現(xiàn)有的多邊貿(mào)易體系的設(shè)計(jì)中都留出了安全閥，在削減關(guān)稅等自由貿(mào)易的推進(jìn)過程中，留出了保障措施的例外條款，保證各國國內(nèi)利益得到防護(hù)。戰(zhàn)后貨幣和貿(mào)易機(jī)制的首要任務(wù)，就是通過與國內(nèi)干預(yù)相適應(yīng)并受國內(nèi)干預(yù)制約的自由化形式，以尋求實(shí)現(xiàn)國際和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的雙重目標(biāo)。

對(duì)接體現(xiàn)了嵌入式全球治理構(gòu)建的精髓。嵌入式多邊主義解釋了二戰(zhàn)后全球經(jīng)貿(mào)治理體系構(gòu)建的關(guān)鍵，即在經(jīng)濟(jì)方面，如何協(xié)調(diào)好全球體系與國內(nèi)發(fā)展目標(biāo)的矛盾；在全球治理立法方面，解決了國際法與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)主權(quán)讓渡的矛盾，給國內(nèi)主權(quán)留了一個(gè)安全閥。當(dāng)今的多邊體系經(jīng)歷了2008年的大危機(jī)，也處于類似大蕭條的恐慌之中，帶來了民族主義的復(fù)興。在這個(gè)時(shí)候推進(jìn)“一帶一路”，借鑒嵌入式多邊主義理論有一定意義。中國提出和各種已有的機(jī)制對(duì)接，和各種已有的協(xié)定對(duì)接，正是顧及各國國內(nèi)利益的一種嵌入式制度構(gòu)建。中國使用對(duì)接策略，找到中國的發(fā)展戰(zhàn)略與對(duì)方國家發(fā)展戰(zhàn)略的契合點(diǎn)，找到共同利益，將“一帶一路”倡議內(nèi)嵌在彼此的發(fā)展規(guī)劃中，可以說是嵌入式多邊主義理論的應(yīng)用。

對(duì)接是找契合點(diǎn)，不是政策的安全閥?！鞍踩y”是全球貿(mào)易治理中常用的俚語，實(shí)際上指保護(hù)主義措施。WTO是追求自由貿(mào)易的組織，市場(chǎng)開放可能會(huì)傷害國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，因此要有安全閥，允許各國一旦國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受損，可以使用保護(hù)措施。對(duì)接顯然不是這樣的政策安全閥。安全閥是在出現(xiàn)負(fù)面影響的時(shí)候緊急啟動(dòng)措施，“一帶一路”對(duì)接是起點(diǎn)上的對(duì)接，是事前找到了契合點(diǎn)而進(jìn)行的積極行為。

（作者為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平出席“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式并發(fā)表主旨演講》，新華網(wǎng)，2017年5月14日。

責(zé)編/張寒 美編/于珊