政策工具視野下中美《全民健身計劃》的比較分析

汪 雄，鄧星華，岳建軍

（1.玉溪師范學(xué)院 體育學(xué)院，云南 玉溪 653100；2.華南師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510006；3.安徽師范大學(xué) 體育學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

?體育人文社會學(xué)

政策工具視野下中美《全民健身計劃》的比較分析

汪 雄1，2，鄧星華2，岳建軍3

（1.玉溪師范學(xué)院 體育學(xué)院，云南 玉溪 653100；2.華南師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510006；3.安徽師范大學(xué) 體育學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

基于政策工具分析法的理論框架，從X和 Y兩個維度分別對美國《國民體力活動計劃（2016—2020年）》和中國《全民健身計劃（2016—2020年）》的政策文本內(nèi)容進(jìn)行分類篩選、內(nèi)容編碼與計量等比較分析。研究認(rèn)為，在《國民體力活動計劃（2016—2020年）》中，政策工具類型運用合理，供給型和需求型政策工具處于均衡，比例均為29.55%，推動和拉動效用較為顯著，環(huán)境型政策工具運用恰當(dāng)，比例為40.90%；體育與教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等政策內(nèi)容協(xié)調(diào)運行；非政府、非營利社會組織是其重要創(chuàng)新舉措。在《全民健身計劃（2016—2020年）》中，政策工具類型運用不合理，供給型和需求型政策工具使用不均衡，所占比例為37.89%、5.27%，環(huán)境型政策工具使用過溢，所占比例為56.84%；主要通過管理體制創(chuàng)新、體育產(chǎn)業(yè)市場、體育社會組織和公共體育服務(wù)體系等政策內(nèi)容進(jìn)行適度干預(yù)；群眾健身需求和健身項目供給明顯不足。通過比較分析，希望對完善和優(yōu)化我國全民健身政策文本有所裨益。

政策工具；政策文本內(nèi)容；全民健身計劃；國民體力活動計劃；中國；美國

為進(jìn)一步促進(jìn)美國國民體力活動水平能力的提升，由美國國民體力活動聯(lián)盟（NPAP聯(lián)盟）制定并頒布實施了最新《國民體力活動計劃（2016—2020年）》（以下簡稱《美計劃》）。為提升我國全民族的身體素質(zhì)與健康水平、全面建成小康社會和“健康中國2030”的宏偉目標(biāo)，我國于2016年6月23日頒布實施了最新《全民健身計劃（2016—2020年）》（以下簡稱《中計劃》）。從公共管理政策［1］的視角來看，《中計劃》和《美計劃》都屬于公共體育管理政策的范疇，政策工具是公共政策分析的有效手段，政策工具的合理運用則直接決定政策文本的執(zhí)行效果［2］。因此，就政策工具的視角而言，看似完善的全民健身計劃的公共政策文本可能存在走樣和執(zhí)行力偏差，從而導(dǎo)致政策文本可能陷入“政策悖論［3］”之中，影響政策文本實施的效果和總體目標(biāo)的達(dá)成?；诖?，從政策工具分析的視野出發(fā)，結(jié)合內(nèi)容分析法對《中計劃》和《美計劃》進(jìn)行比較研究，旨在為我國全民健身計劃事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供參考和啟示。

1 政策工具分析框架的構(gòu)建

1.1 政策工具的 X維度

基于 Rothwell和 Zegveld提出的政策工具分析的“理論思想精髓［4］”，將《中、美計劃》的政策工具類型分為供給型、需求型和環(huán)境型，并以此作為《中、美計劃》政策工具分析的X維度（圖1）。供給型、需求型政策工具對《中、美計劃》政策文本的運行實施具有重要的推動和拉動作用，而環(huán)境型政策工具對其具有直接或間接的影響作用。

圖1 《中、美計劃》政策工具 X維度的分析框架

1.2 政策工具的 Y維度

依據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的“三只手合力［5］”，從政府、社會、個人等三方面入手，將《中計劃》Y維度確立為“管理體制創(chuàng)新、公共體育服務(wù)體系、體育社會組織、體育產(chǎn)業(yè)市場、項目供給設(shè)置、群眾體育需求、體育國際交流、體育文化宣傳與建設(shè)”等8個領(lǐng)域。依據(jù)政策文本的模塊內(nèi)容，將《美計劃》Y維度確立為“公共健康、健康保健、教育、交通土地與社區(qū)設(shè)計、公共健身娛樂、工商業(yè)、非營利組織志愿者、大眾傳媒”等8個領(lǐng)域［6］?；凇吨?、美計劃》政策文本分析的X維度和Y維度，構(gòu)建《中、美計劃》政策文本的二維分析框架（圖2）。

2 結(jié)果與分析

2.1 《中、美計劃》政策文本的內(nèi)容編碼

扎根理論由格拉斯（Barney Glaser）和斯特勞斯（Anselm Strauss）共同研究提出，是對獲取資料的反復(fù)斟酌和爭辯，從而建構(gòu)起理論分析框架的過程［7］。對《中、美計劃》政策文本內(nèi)容進(jìn)行分類篩選、內(nèi)容單元和編碼，最終完成《中計劃》編碼 95個，《美計劃》編碼44個（表1、表2）。由于政策文本內(nèi)容的龐雜，內(nèi)容分析單元和編碼并未完全列出。

表1 《中計劃》政策文本內(nèi)容分析單元編碼［8］

表2 《美計劃》政策文本內(nèi)容分析單元編碼［6］

2.2 《中、美計劃》的 X維度分析

2.2.1 《中計劃》的 X維度分析

從表3和圖3數(shù)據(jù)看，《中計劃》政策文本中供給型、環(huán)境型、需求型的政策工具運用情況存在明顯差異。由此說明，現(xiàn)階段我國主要依靠環(huán)境型政策工具為導(dǎo)向，結(jié)合適度的供給型政策工具，輔以少量的需求型政策工具，來組織和運行實施全民健身計劃。

表3 《中計劃》X維度基本政策工具分布情況

圖3 《中計劃》基本政策工具內(nèi)容運用百分比

2.2.1.1 供給型政策工具運用適中，但略側(cè)重于科技創(chuàng)新 圖3顯示，供給型政策工具運用比例為37.89%，從內(nèi)部情況看，體育場地設(shè)施和體育科技創(chuàng)新占有相同比重，均為22.22%，公共體育服務(wù)的比例為16.67%，體育人才培養(yǎng)和運動項目設(shè)置的比例均為 13.89%，體育資金投入和體育咨詢服務(wù)所占比例均為5.56%。首先，這說明了我國政府在《中計劃》政策文本制定和實施中的職能效用和助推作用較為顯著，同時也為國民提供了高效、均等的全民健身公共服務(wù)體系；其次，現(xiàn)階段我國體育場地設(shè)施、體育資源供給數(shù)量較少且質(zhì)量低廉，遠(yuǎn)不能滿足人民日益增長的體育需求，因而特別強調(diào)體育場地設(shè)施、體育資源的優(yōu)質(zhì)、充裕、便利的有效供給；最后，突出強調(diào)體育科技創(chuàng)新的政策內(nèi)容，全民健身公共體育服務(wù)體系、公民基本體育權(quán)利、體育人才培養(yǎng)、運動項目設(shè)置等內(nèi)容略顯不足，體育資金投入和體育咨詢服務(wù)的內(nèi)容有所涉及，以資金投入作為保障的同時，提供體育咨詢服務(wù)的健身指導(dǎo)。所以，在《中計劃》供給型政策工具內(nèi)容中，體育場地設(shè)施的高效供給是基礎(chǔ)，體育科技創(chuàng)新是動力，體育公共服務(wù)體系是制度保障，體育人才培養(yǎng)和運動項目設(shè)置是方法和手段，資金投入和體育咨詢是有效途徑等［9］。各政策工具內(nèi)容比例的合理運用，突顯了供給型政策工具在《中計劃》運用中的巨大推動作用。

2.2.1.2 需求型政策工具缺位，政府購買力度不足

需求型政策工具在《中計劃》頒布與實施運行中扮演著重要的拉動作用，應(yīng)占有較大比重。但從圖3數(shù)據(jù)看，需求型政策工具內(nèi)容僅為5.27%，這與現(xiàn)階段我國人民日益增長的多元化體育需求不相吻合，需求型政策工具缺位且拉動效用不突顯。從內(nèi)部運用情況看，體育國際交流占有較大比重，這與實現(xiàn)我國由體育大國向體育強國邁進(jìn)有重要關(guān)聯(lián)，尤其是全民健身中的典型故事、人物和事跡，通過體育國際交流彰顯“中國體育正能量”，同時體育國際交流也有助于吸取和借鑒國外的成功經(jīng)驗。政府購買服務(wù)的比例為 20.00%，這說明我國政府在逐漸簡政放權(quán)，政府提供一定的服務(wù)并加以相應(yīng)的引導(dǎo)和管理，從而激活全民健身消費市場［10］。但從現(xiàn)有情況看，還必須依靠政府加大購買公共體育服務(wù)的力度，以滿足多元的健身需求。服務(wù)外包的比重占20.00%，反映了對現(xiàn)有體育場館資源的盤活利用，促使學(xué)校、企業(yè)等公共體育場館向社會免費或低收費開發(fā)，鼓勵相關(guān)企業(yè)或個人對部分場館實施外包運營，以此提升公共體育服務(wù)的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)體系。貿(mào)易管制的內(nèi)容為0%，這與全民健身作為新的經(jīng)濟增長點和實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)1.5萬個億的突破不相符合。

2.2.1.3 環(huán)境型政策工具使用過溢，且較為倚重策略性措施 由圖 3可見，環(huán)境型政策工具比例為56.84%，過多依賴于環(huán)境型政策工具的導(dǎo)向作用，這與現(xiàn)階段我國全民健身意識不強、場地設(shè)施缺乏、健身文化宣傳與建設(shè)不力等有必然聯(lián)系［11］。策略性措施運用較為頻繁，而策略性措施具有明確的指向性和可操作性，政府希望通過策略性措施對以往出現(xiàn)的問題進(jìn)行有效的規(guī)避和根治；政策法規(guī)內(nèi)容為促進(jìn)和完善《中計劃》的政策內(nèi)容尋求有法可依的途徑；金融服務(wù)的內(nèi)容作為經(jīng)濟發(fā)展的新增長點，促進(jìn)了體育產(chǎn)業(yè)的升級和轉(zhuǎn)型發(fā)展；體育目標(biāo)的制定和規(guī)劃是《中計劃》實施的最終落腳點，也是關(guān)乎百姓健身和健康的重要內(nèi)容；弘揚體育文化是體育文化宣傳與建設(shè)的核心內(nèi)容；稅收政策反映了當(dāng)前需要多渠道融合，多方面協(xié)同；知識產(chǎn)權(quán)的提出預(yù)示著即將走向具有知識創(chuàng)新、文化產(chǎn)品建設(shè)等法制時代?？傊?，現(xiàn)階段全民健身事業(yè)的發(fā)展過多依賴于環(huán)境型政策工具的運用，而策略性措施使用頻繁則說明仍然還需要通過有效的策略，來促進(jìn)全民健身事業(yè)的快速發(fā)展，但運用比重過大也影響了其他政策工具類型的協(xié)調(diào)運用。

2.2.2 《美計劃》政策文本內(nèi)容的 X維度分析

《美計劃》中政策工具類型運用情況較為均衡（表4、圖4）。供給型和需求型政策工具內(nèi)容的運用比例恰當(dāng)且均衡，而環(huán)境型政策工具內(nèi)容的運用比例占主導(dǎo)，說明美國全民健身活動的開展也需要借助環(huán)境型政策工具的內(nèi)容來影響或干預(yù)全民健身活動的組織運行和實施。

表4 《美計劃》X維度政策工具編碼分布情況

圖4 《美計劃》X政策工具內(nèi)容分布百分比

2.2.2.1 供給型政策工具內(nèi)容運用恰當(dāng)，重點關(guān)注公共健身娛樂 《美計劃》政策文本中供給型政策工具內(nèi)容運用比例為 29.55%，說明美國政府在推動全民健身事業(yè)發(fā)展中的職能作用并未完全褪去，仍然通過一定的政府供給或引導(dǎo)其他非營利性志愿組織為美國公民健身活動提供一些固定場地資源或物質(zhì)支持［12］。從供給型政策工具運用的內(nèi)部情況看，公共健身娛樂的政策內(nèi)容占較大比重，教育、場地設(shè)施以及公共健康的政策內(nèi)容也備受關(guān)注。相反，工商業(yè)和非營利志愿組織在供給型政策工具內(nèi)容中沒有涉及，說明美國體育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和非政府組織在全民健身活動中扮演重要的角色，不需要政府相關(guān)部門為體育產(chǎn)業(yè)或商業(yè)及其非營利志愿組織供給任何相關(guān)的全民健身事項，反而適當(dāng)關(guān)注為大眾傳媒或組織機構(gòu)提供一定程度的輔助。總而言之，上述情況反映了美國全民健身事業(yè)的多點布局和全面展開，政府在其間的職能作用逐漸隱退，大眾傳媒、教育事業(yè)、商業(yè)活動、公共健身娛樂市場、場地設(shè)施的供給等成為重點關(guān)注的領(lǐng)域。因此，就《美計劃》政策文本制定的本身而言，供給型政策工具內(nèi)容的運用比例適中，且各政策內(nèi)容運用比例相對較為均衡，突顯了供給型政策工具在《美計劃》組織運行實施中的巨大推動效用。

2.2.2.2 需求型政策工具內(nèi)容比例適中，側(cè)重教育與非政府組織 需求型政策工具在《美計劃》政策工具類型運用中占有重要位置，是政策文本實施中拉動體育產(chǎn)業(yè)消費的重要抓手。由圖 4數(shù)據(jù)可知，需求型政策工具運用比例為 29.55%，這與美國公民多元的體育健身需求非常契合，需求型政策工具的拉動作用得到顯著發(fā)揮。從需求型政策工具運用的內(nèi)部情況看，各政策內(nèi)容使用較為均衡，且分布在不同的模塊內(nèi)容之中?！睹烙媱潯份^為統(tǒng)籌兼顧和關(guān)注社會各項資源的整合，協(xié)調(diào)運用一切可以為全民健身事業(yè)所用的各項利好條件，對公共健康和健身娛樂、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療及其工商業(yè)和教育等政策內(nèi)容都有所涉及［13］470-477。但是 重點關(guān)注 教育和非營利志愿組織機構(gòu)發(fā)揮非政府組織的社會功能，為《美計劃》的順利實施和有效開展提供了強有力的物質(zhì)和社會資源支持。需求型政策工具運用比例適當(dāng)且各項領(lǐng)域內(nèi)容都有所涉及，對《美計劃》政策的組織運行和良性實施具有顯著的拉動效應(yīng)。

2.2.2.3 環(huán)境型政策工具內(nèi)容占據(jù)主導(dǎo)，依靠大眾傳媒與教育培訓(xùn) 環(huán)境型政策工具在《美計劃》政策文本制定過程中運用較為頻繁（40.90%），在三大政策工具類型中占據(jù)相對的主導(dǎo)地位。從環(huán)境型政策工具運用的內(nèi)部情況看，主要依靠大眾傳媒的宣傳手段，比例為44.44%；重點關(guān)注教育方面的內(nèi)容，比例為 42.86%。希望通過教育引導(dǎo)國民進(jìn)行科學(xué)健身，獲取科學(xué)的健身知識和健康指導(dǎo)；與此同時，還關(guān)注工商業(yè)在整個全民健身事業(yè)發(fā)展中的影響作用，通過體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展來促進(jìn)全民健身事業(yè)的組織實施?！睹烙媱潯氛吖ぞ邇?nèi)容中，環(huán)境型政策工具使用占較大比重，說明美國公民參與體育健身鍛煉的意識仍需不斷加強，全民健身文化的宣傳與建設(shè)不足也影響了《美計劃》的有效運行和組織實施。通過各種政策工具內(nèi)容來促進(jìn)美國公民的身體健康和公共健身娛樂，也反映了《美計劃》實施中政府對政策具體操作方法和使用的方向性和針對性?？傊h(huán)境型政策工具內(nèi)容運用的比重較大，說明在美國全民健身事業(yè)的發(fā)展過程中，也希望通過環(huán)境型的政策工具內(nèi)容來直接或間接地促進(jìn)并推動《美計劃》政策的有效運行。

2.3 《中、美計劃》政策文本內(nèi)容的 Y維度分析

2.3.1 《中計劃》政策文本內(nèi)容的 Y維度分析

引入政策工具的 Y維度對《中計劃》政策文本內(nèi)容進(jìn)行定性與定量分析，將有助于對《中計劃》政策文本內(nèi)容中相關(guān)政策工具內(nèi)容的運用情況進(jìn)行全面審視和深入分析（表5）。

2.3.1.1 重點突出管理體制創(chuàng)新，體育產(chǎn)業(yè)市場平穩(wěn)起步 表5數(shù)據(jù)顯示，兩個領(lǐng)域的內(nèi)容值得特別關(guān)注：1）管理體制創(chuàng)新的政策內(nèi)容（49.47%），幾乎達(dá)到一半的比重；2）體育產(chǎn)業(yè)市場的政策內(nèi)容占總數(shù)的13.68%。通過管理體制的創(chuàng)新引領(lǐng)體育健身服務(wù)產(chǎn)業(yè)消費市場，盤活現(xiàn)有體育資源，結(jié)合相應(yīng)的制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，將全民健身事業(yè)逐漸置于市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律中，加快促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)消費市場領(lǐng)域，形成人人喜歡健身、人人愿意參與全民健身，通過這一“非醫(yī)療干預(yù)措施”而不斷營造花錢買健康的良好健身氛圍［5］，強調(diào)其全民健身服務(wù)業(yè)在整個體育產(chǎn)業(yè)消費市場中的重要地位和突出作用。

2.3.1.2 公共體育服務(wù)體系有待完善，健身項目供給明顯不足 從表5數(shù)據(jù)可以看出，公共體育服務(wù)體系方面的內(nèi)容受關(guān)注程度為總數(shù)的 9.47%，項目供給設(shè)置則緊隨其后（7.37%）。具體來看，在《中計劃》政策文本內(nèi)容中，全民健身公共服務(wù)體系涵蓋了基本公共體育服務(wù)體系的延伸和擴展，強調(diào)重點應(yīng)該關(guān)注的全民健身領(lǐng)域問題，將全民健身公共體育服務(wù)體系納入國家公共服務(wù)體系的重要范疇。但關(guān)于健身項目開發(fā)與設(shè)置的相關(guān)內(nèi)容卻只占總數(shù)的7.37%，健身項目供給明顯不足，從而不能凸顯其在《中計劃》政策文本中的積極推動作用。

2.3.1.3 社會組織和群眾需求關(guān)注不夠，拉動作用不顯著 從表 5數(shù)據(jù)看，首先，體育社會組織在 Y維度中的比重為 6.31%，主要涉及引導(dǎo)體育社會組織向法治化、社會化、高效化方向轉(zhuǎn)變，全面提升體育社會組織承接全民健身服務(wù)的能力和質(zhì)量。通過體育社會組織的帶頭示范作用，加強對基層體育社會組織的培育，形成類型多樣、服務(wù)多元的體育社會組織機構(gòu)。鼓勵有條件的社會組織可以自行組織健身競賽活動，政府通過引導(dǎo)和提供相應(yīng)的服務(wù)和管理，對體育社會組織舉辦的各項健身活動進(jìn)行監(jiān)管［14］。其次，群眾體育之需的內(nèi)容僅為 6.31%，是《中計劃》的立項之本和最終目標(biāo)，但沒有得到應(yīng)有的重視，其拉動效用也并不顯著。

2.3.1.4 文化宣傳與國際交流重視不夠 首先，通過文化宣傳營造良好的全民健身氛圍，樹立人人愛鍛煉、人人愛健康、人人樂分享的健身社會風(fēng)尚，進(jìn)一步發(fā)揮全民健身文化在踐行社會主義核心價值觀、傳遞社會體育正能量、提升國家文化軟實力等方面的獨特作用和價值［9］。其次，搭建國際交流平臺，加強國際間全民健身文化的互動與交流，將全民健身文化與中國文化相結(jié)合，不斷提升國家形象和國際影響力。從表5數(shù)據(jù)看，全民健身文化宣傳與建設(shè)、全民健身國際交流與融合沒有得到應(yīng)有的重視，只占其政策文本內(nèi)容的4.21%和3.16%，未能發(fā)揮全民健身文化宣傳建設(shè)和體育國際交流在推進(jìn)全民健身事業(yè)過程中的突顯價值。

表5 《中計劃》Y維度多元審視的內(nèi)容編碼及頻次

2.3.2 《美計劃》政策文本內(nèi)容的 Y維度分析

《美計劃》政策文本中各模塊內(nèi)容之間相互銜接且統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并以此作為《美計劃》政策工具的 Y維度進(jìn)行定性與定量分析（圖5）。

圖5 《美計劃》政策工具 Y維度的內(nèi)容分布比例（%）

2.3.2.1 大眾傳媒營造氛圍，教育手段加以引導(dǎo)在《美計劃》政策工具內(nèi)容中，表現(xiàn)為依靠大眾傳媒的影響來營造良好的健身氛圍，借助教育的手段或媒介進(jìn)行合理引導(dǎo)。首先，大眾傳媒的政策工具內(nèi)容占有8個編碼，比例為44.44%，足見其美國相關(guān)政府及體育協(xié)會組織較為依賴對大眾傳媒政策工具內(nèi)容的運用。具體內(nèi)容主要涉及“加強交流并形成伙伴關(guān)系，實現(xiàn)資源共享，頒布聯(lián)邦法律，持續(xù)支持體力活動運動宣傳；加強體力活動計劃品牌宣傳與建設(shè)；制定5～10年的體力活動宣傳計劃；利用網(wǎng)絡(luò)和新媒體，加強8個部門一體化的機制建設(shè)；利用全球定位系統(tǒng)、電子游戲等技術(shù)，對體力活動進(jìn)行宣傳與促進(jìn)”［6］等。其次，教育政策工具的內(nèi)容占有7條編碼，比例為 15.91%，具體內(nèi)容主要涉及“明確規(guī)定了體力活動的項目和體育教育的質(zhì)量、數(shù)量及其義務(wù)和責(zé)任；要求與體育教育相結(jié)合；鼓勵高等院校及其中小學(xué)校為學(xué)生提供便利的體育活動機會，并將相應(yīng)的體力活動納入到相關(guān)的考試審核中來”［13］452-458等?？傊凇睹烙媱潯氛吖ぞ邇?nèi)容中，重點關(guān)注通過教育的手段和媒介來影響和促進(jìn)《美計劃》的有效貫徹和運行實施，美國相關(guān)部門或民間社會組織都希望通過教育的手段或媒介對《美計劃》進(jìn)行較好的宣傳、推行和引導(dǎo)，以期為美國公民提供便利的、有文化的、安全性的全民健身公共服務(wù)。

2.3.2.2 公共健身娛樂與健康保健是核心要素，發(fā)揮工商業(yè)的拉動效應(yīng) 從《美計劃》整體來看，公共健身娛樂與健康保健是《美計劃》中重要的政策工具內(nèi)容，工商業(yè)的政策工具內(nèi)容在《美計劃》中起到較大的拉動效用。首先，公共健身娛樂的政策工具內(nèi)容有6個編碼，比例為13.64%；美國相關(guān)部門或協(xié)會組織將《美計劃》的部分內(nèi)容定位為健身娛樂化，這樣便于《美計劃》的推廣與組織實施，也能引導(dǎo)美國公民自覺自愿地參與其中。其次，健康保健的政策工具內(nèi)容也占有6個編碼，比例為13.64%，說明非常重視健康保健的政策工具內(nèi)容在《美計劃》中的比重。同時還重視發(fā)揮工商業(yè)在《美計劃》頒布與組織實施中的重要拉動作用，將體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展與美國全民健身事業(yè)有機地結(jié)合在一起，并編寫制定在《美計劃》的政策文本工具內(nèi)容中，且所占比例為11.36%。但工商業(yè)的政策工具內(nèi)容僅僅分布在需求型和環(huán)境型的政策工具內(nèi)容中，在供給型政策工具內(nèi)容中并未涉及，這說明《美計劃》政策工具內(nèi)容中體育產(chǎn)業(yè)等工商業(yè)領(lǐng)域的內(nèi)容已較為發(fā)達(dá)，現(xiàn)暫無需相關(guān)組織為其提供相應(yīng)的政策支持。

2.3.2.3 公共健康是本質(zhì)，場地設(shè)施與設(shè)計是基礎(chǔ)保障 首先，從《美計劃》政策工具內(nèi)容的 Y維度視角來看，公共健康的政策工具內(nèi)容在《美計劃》政策中占有 5個編碼，涉及內(nèi)容廣泛而深入，比例為11.36%，說明公共健康領(lǐng)域的內(nèi)容在《美計劃》政策工具內(nèi)容中受到應(yīng)有的重視。公共健康領(lǐng)域的內(nèi)容分布在不同的政策工具類型中，其中供給型和需求型的政策工具內(nèi)容分布均衡，且均為2個編碼的內(nèi)容，有1個編碼的內(nèi)容分布在環(huán)境型政策工具類型中，說明在公共健康領(lǐng)域里也想通過環(huán)境型的政策工具內(nèi)容來影響和干預(yù)《美計劃》政策內(nèi)容中公共健康的本質(zhì)目標(biāo)的達(dá)成。其次，交通土地與社區(qū)設(shè)計的內(nèi)容在《美計劃》政策文本中也占有 4條編碼內(nèi)容，比例為9.09%。在供給型、需求型和環(huán)境型政策工具內(nèi)容中均有涉及，但是一半的政策工具內(nèi)容分布在供給型政策工具類型中，說明美國在全民健身開展實施的過程中，也都同樣面臨場地資源和設(shè)置布局的問題?？傊?，公共健康是其本質(zhì)目的，場地及其土地、社區(qū)體育規(guī)劃等是《美計劃》的基礎(chǔ)性保障措施問題，在其《美計劃》的政策工具內(nèi)容中受到應(yīng)有的關(guān)注和重視。

2.3.2.4 非營利組織志愿者是創(chuàng)新舉措 非營利組織志愿者的政策工具內(nèi)容在《美計劃》政策文本中是一項重要的創(chuàng)新舉措，這與美國日漸成熟的全民健身事業(yè)和良好的健身氛圍以及公民參與健身的積極性等有較大關(guān)聯(lián)。通過非營利組織志愿者來督促各州的國家政策制定者明細(xì)《美計劃》政策的具體內(nèi)容并付諸實踐，定期召集各個部門利益相關(guān)者，進(jìn)行商討體力活動計劃的合作策略，依據(jù)《美計劃》的總要求來推進(jìn)發(fā)展，改變非營利組織和志愿者自身行為，積 極 進(jìn) 行 參 與 鍛煉［13］452-458。非 營 利 組 織志愿者的政策工具內(nèi)容在供給型政策工具類型中沒有分布涉及，僅僅只是在需求型和環(huán)境型政策工具內(nèi)容有所涉及。非營利組織志愿者的政策工具內(nèi)容編碼的比例為6.82%，其有 2條分布在需求型政策工具內(nèi)容中，1條分布在環(huán)境型政策工具內(nèi)容中，說明美國政府相關(guān)部門不需要為非營利組織志愿者提供相應(yīng)的政策內(nèi)容支持，在非營利組織志愿者的政策工具內(nèi)容中只需通過需求型和環(huán)境型政策工具內(nèi)容來拉動和影響《美計劃》政策工具內(nèi)容的運行實施。

2.4 政策工具視野下《中、美計劃》的比較分析

在 X維度的供給型、需求型、環(huán)境型的基本政策工具分析框架基礎(chǔ)上，結(jié)合Y維度統(tǒng)籌協(xié)同的多元審視，考慮到在X維度和Y維度之間政策文本內(nèi)容的交叉性和復(fù)合性，構(gòu)建了《中、美計劃》政策文本二維分析框架（圖6、圖 7），以便更加直觀地分析和審視《中、美計劃》政策文本內(nèi)容中相關(guān)領(lǐng)域問題。

圖6 《中計劃》政策工具內(nèi)容二維分析框架

從X維度看，在《中計劃》和《美計劃》中政策工具類型的運用存在明顯差異。圖 3和圖 4數(shù)據(jù)顯示，在《中計劃》和《美計劃》中供給型、需求型、環(huán)境型三種政策工具類型的內(nèi)容都有涉及和分布，但在《中計劃》政策文本中供給型和需求型政策工具類型的運用呈現(xiàn)不均衡現(xiàn)象，37.89%的供給型政策工具遠(yuǎn)大于 5.27%的需求型政策工具，而 56.84%的環(huán)境型政策工具則明顯使用過溢，由于供需不平衡導(dǎo)致主要依靠環(huán)境型政策工具類型的內(nèi)容來影響和調(diào)劑《中計劃》的運行實施；而在《美計劃》政策文本中，供給型和需求型政策工具類型的運用比例均為29.55%，呈現(xiàn)良好的供需平衡關(guān)系，環(huán)境型政策工具合理運用且比例恰當(dāng)，共同為促進(jìn)《美計劃》的組織實施和良性運行提供重要的政策支持。

圖7 《美計劃》政策工具內(nèi)容二維分析框架

從Y維度看，《中計劃》和《美計劃》政策文本內(nèi)容的涉及領(lǐng)域都較為廣泛，但側(cè)重點和核心內(nèi)容卻存在較大差異?！吨杏媱潯穫?cè)重于管理體制創(chuàng)新及其體育產(chǎn)業(yè)市場和公共體育服務(wù)領(lǐng)域的政策內(nèi)容，而《美計劃》則主要側(cè)重于教育與醫(yī)療、衛(wèi)生及其公共健康、健康保健與健身娛樂等方面的內(nèi)容。從分布均衡方面看，《中計劃》Y維度中大多數(shù)的政策工具內(nèi)容分布在供給型和環(huán)境型政策內(nèi)容中，而《美計劃》則均衡分布于各項政策工具類型中；從組織實施方面看，《中計劃》呈現(xiàn)政府職能基本包辦、服務(wù)外包和政府購買力不足的情況，而《美計劃》則減政放權(quán)于非政府的民間社會組織，政府主導(dǎo)但不完全包辦；從供需情況看，《中計劃》更多強調(diào)能提供什么樣的公共體育服務(wù)產(chǎn)品，而《美計劃》則更多關(guān)注需求什么樣的公共體育服務(wù)產(chǎn)品，并強調(diào)多渠道整合社會資源為其提供健身服務(wù)［15］。

3 結(jié)論與建議

1）從 X維度而言，《中計劃》政策文本內(nèi)容中環(huán)境型政策工具使用過溢，供給型政策工具運用適中，需求型政策工具內(nèi)容運用嚴(yán)重不足，供給和需求關(guān)系極其不平衡的矛盾突顯，推動作用顯著而拉動效用缺失；《美計劃》政策文本中環(huán)境型政策工具使用適度，供給型和需求型政策工具運用均衡，供給和需求關(guān)系平衡，且推動和拉動效用均較為顯著。建議：適當(dāng)降低環(huán)境型政策工具的運用，逐步加大需求型政策工具的使用，調(diào)整供需平衡關(guān)系，重視發(fā)揮供給和需求的推動和拉動效用，實現(xiàn)供給型、需求型、環(huán)境型等政策工具之間的協(xié)同發(fā)力。

2）從 Y維度而言，《中計劃》政策文本中突出強調(diào)管理體制創(chuàng)新的內(nèi)容，公共體育服務(wù)體系和體育社會力量參與的關(guān)注明顯不足，群眾體育需求未受到重視，體育產(chǎn)業(yè)市場平穩(wěn)起步，體育文化宣傳與建設(shè)、體育國際交流與合作關(guān)注不足；《美計劃》政策文本內(nèi)容中，重點關(guān)注大眾傳媒和教育的手段內(nèi)容，把公共健身娛樂、健康保健、公共健康、工商業(yè)、非營利組織志愿者、場地設(shè)施和社區(qū)資源等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建議：逐步加大對群眾體育需求的關(guān)注，突出強調(diào)體育產(chǎn)業(yè)的市場調(diào)節(jié)作用，加強體育文化宣傳與建設(shè)及其國際交流與合作，與教育相結(jié)合形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會共同參與的全民健身服務(wù)體系。

3）從各政策工具類型運用的內(nèi)部情況看，在《中計劃》政策文本中，供給型政策工具重點關(guān)注管理體制創(chuàng)新、公共體育服務(wù)、體育產(chǎn)業(yè)市場和項目設(shè)置與供給等內(nèi)容；需求型政策工具只涉及體育國際交流與管理體制創(chuàng)新的內(nèi)容；環(huán)境型政策工具重點關(guān)注管理體制創(chuàng)新、體育產(chǎn)業(yè)市場、群眾體育需求和體育社會組織等內(nèi)容；只有管理體制創(chuàng)新的內(nèi)容在各種類型的政策工具中都有所涉及，其他領(lǐng)域的內(nèi)容并沒有分布在各政策工具類型中。在《美計劃》政策文本中，供給型政策工具的內(nèi)容重點涉及公共健身娛樂和教育、公共健康以及交通土地與社區(qū)設(shè)計等方面；需求型政策工具的內(nèi)容主要涉及工商業(yè)、教育和健康保健等方面；環(huán)境型政策工具的內(nèi)容重點關(guān)注大眾傳媒、工商業(yè)和教育等領(lǐng)域；各個模塊的內(nèi)容在各種類型的政策工具中都有所分布，呈現(xiàn)交叉、復(fù)合和聚合的現(xiàn)象，且集中體現(xiàn)在關(guān)注教育、工商業(yè)和公共健康與健身娛樂等方面的內(nèi)容。建議：加大稅收政策、金融服務(wù)和知識產(chǎn)權(quán)等方面的內(nèi)容，鼓勵各社會組織積極投身于全民健身市場，多渠道籌集資金，進(jìn)行服務(wù)外包的貿(mào)易管制，逐步將管理體制創(chuàng)新的策略性措施轉(zhuǎn)向非營利、非政府的民間社會組織。

4）從整體性視角而言，在《中計劃》政策文本內(nèi)容中，大部分還停留在體育健身事業(yè)的局部，在體育產(chǎn)業(yè)和服務(wù)外包等領(lǐng)域有所提及，但并未涉及體育與教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等內(nèi)容方面的融合。在《美計劃》政策文本內(nèi)容中，政策工具內(nèi)容涉及領(lǐng)域較為廣泛，特別關(guān)注教育與健身活動的結(jié)合，體力活動與健康保健、醫(yī)療、衛(wèi)生等內(nèi)容的有機銜接，將體育與教育、醫(yī)療、衛(wèi)生及其社會公益事業(yè)等進(jìn)行有效聯(lián)動。建議：在組織與運行實施過程中，應(yīng)重點關(guān)注體育與其他社會組織的有效銜接，充分發(fā)揮全民健身的輻射效應(yīng)，通過全民健身的“非醫(yī)療手段”實現(xiàn)“全民健身與全民健康深度融合”的宏偉目標(biāo)［16］。

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責(zé)任編輯：喬艷春

Comparative Studies on National Fitness Program of China and USA Based on Policy Tools

WANG Xiong1，2，DENG Xinghua2，YUE Jianjun3
（1.School of Physical Education，Yuxi Normal University，Yuxi653100，Yunnan，China；2.School of Physical Education and Sports Science，South China Normal University，Guangzhou 510631，Guangdong，China；3.School of Physical Education，Anhui Normal University，Wuhu 241000，Anhui，China）

Based on the theoretical framework of the policy tool analysis method，the authors respectively classified and screened，content encoded and measured the policy text content of the National Physical Activity Program（2016—2020）and the National Fitness Program（2016—2020）from the two dimensions of X and Y.The results show that in the National Physical Activity Program（2016—2020），the use of the policy tool type is reasonable；policy tools of the supply type and demand type are balanced，the proportion is 29.55%；the promotion and pulling effect aremore significant，the use of the environment type policy tools is appropriate，the proportion is 40.90%；Sports and Education，Health Care，Health and other policy content is coordinated operation；Non-Governmental and Non-Profit Social Organizations are very important innovation initiatives.In the National Fitness Program（2016—2020），the use of policy tool types is unreasonable，application amount of policy tools of the supply type and demand type are imbalance，the proportion is 37.89%and 5.27%，the use of environmental type policy tools is overflow，accounting for 56.84%；themanagement system innovation，sports industry market，sports social organization and public sports service system and other policy contentaremainly used to intervenemoderately；civil fitness needs and supply the fitness project is obviously inadequate.Through comparative analysis，it w ill be benefit to improve and optim ize the China’s national fitness policy text.

policy tools；policy text content；National Fitness Program；National Physical Activity Program；China；USA

G80-051

A

1004-0560（2017）03-0013-09

2017-03-03；

2017-05-12

國家社科基金項目：網(wǎng)絡(luò)治理下中美全民健身計劃協(xié)同路徑比較研究（16BTY074）；2015年度玉溪師范學(xué)院首批青年骨干教師培養(yǎng)資助項目。

汪雄（1982—），男，副教授，博士研究生，主要研究方向為體育政策與管理。

鄧星華（1970—），男，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為體育原理，E-mail：9345145＠qq.com。