山東省推進(jìn)“放管服”改革調(diào)研報(bào)告

徐俊青+史新+商立光

關(guān)鍵詞：放管服 山東 改革 調(diào)研

為完成作為省政府系統(tǒng)專項(xiàng)調(diào)研課題之一的“放管服”改革調(diào)研，省政府研究室會(huì)同省編辦，在書面調(diào)研青島、德州、濰坊等市的基礎(chǔ)上，對(duì)全省“放管服”改革情況進(jìn)行了分析，提出了進(jìn)一步推進(jìn)改革的建議。

一、山東省推進(jìn)“放管服”改革的特點(diǎn)

近年來，山東省各地堅(jiān)持將推進(jìn)“放管服”改革作為全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，不斷提升“放”的含金量、“管”的有效性和“服”的滿意度，改革取得明顯成效，主要有以下特點(diǎn)：

（一）注重改革的整體性和系統(tǒng)性。山東省在這次“放管服”改革中更加注重整體布局與推動(dòng)，取消下放權(quán)限與事項(xiàng)的力度大、覆蓋范圍廣，囊括了行政類和非行政類，涉及各部門和地方政府權(quán)限，包括工商登記、職業(yè)資格、行政事業(yè)性收費(fèi)、評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目等事項(xiàng)，從行業(yè)看則幾乎涵蓋國(guó)民經(jīng)濟(jì)所有重要領(lǐng)域。同時(shí)，在改革中堅(jiān)持“放管服”三管齊下、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，避免簡(jiǎn)單放權(quán)式改革，更加注重轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)和公益事業(yè)服務(wù)，提升了政府治理能力。

（二）注重權(quán)力運(yùn)行的法制化和規(guī)范化。積極構(gòu)建“清單式管理”制度框架，從制度上規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，省市縣行政審批事項(xiàng)目錄清單、行政權(quán)力清單、政府部門責(zé)任清單已全部面向社會(huì)公布，比中央要求提前一年完成任務(wù)。相關(guān)改革措施全面體現(xiàn)法治理念，如對(duì)沒有法律法規(guī)依據(jù)的行政審批前置服務(wù)項(xiàng)目一律取消。同時(shí)，在全省逐步推開行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面梳理行政審批及相關(guān)服務(wù)事項(xiàng)的名稱、申報(bào)材料、辦理程序、辦理時(shí)限等審批信息，大幅減少行政部門自由裁量權(quán)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，提高行政效能。

（三）注重審批流程再造和辦事要件簡(jiǎn)化。省市縣三級(jí)編制公開行政審批事項(xiàng)業(yè)務(wù)手冊(cè)和服務(wù)指南，省級(jí)精簡(jiǎn)審批條件220余項(xiàng)、申請(qǐng)材料400余項(xiàng)，減少市縣初審環(huán)節(jié)190余項(xiàng)。將建設(shè)項(xiàng)目前置審批的相關(guān)評(píng)估評(píng)審項(xiàng)目，在全省功能區(qū)實(shí)行區(qū)域化評(píng)估，變單體把關(guān)為整體把關(guān)、申請(qǐng)后評(píng)審為申請(qǐng)前服務(wù)，優(yōu)化審批流程，降低企業(yè)成本。扎實(shí)推進(jìn)行政審批“兩集中、兩到位”，市縣普遍建立政務(wù)服務(wù)大廳，部門行政審批事項(xiàng)集中到一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并將該機(jī)構(gòu)集中到政務(wù)服務(wù)大廳。全面實(shí)施“五證合一、一照一碼”登記制度，積極推行并聯(lián)審批，建立首問負(fù)責(zé)制、一次告知制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)等制度，證照辦理及審批時(shí)限大大縮短。

（四）注重事中事后監(jiān)管的創(chuàng)新性和實(shí)效性。積極推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作，督促各級(jí)各有關(guān)部門制定隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，建立檢查對(duì)象名錄庫(kù)和執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)，抽查情況和抽查結(jié)果面向社會(huì)公開。全面啟動(dòng)執(zhí)法體制改革，將省級(jí)28支執(zhí)法隊(duì)伍整合為20支，現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍編制原則上只減不增，省級(jí)不再新設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍。在市縣層面推進(jìn)跨領(lǐng)域、跨部門綜合執(zhí)法，萊蕪市和95個(gè)縣（市、區(qū)）通過“三合一”“二合一”組建了市場(chǎng)監(jiān)管局，整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等市場(chǎng)力量和技術(shù)資源，實(shí)行統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管。加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域行業(yè)監(jiān)管，把安全生產(chǎn)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、金融、國(guó)有資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、教育衛(wèi)生等領(lǐng)域作為監(jiān)管重點(diǎn)，完善監(jiān)管制度，加大監(jiān)管力度，做到無縫銜接、全面覆蓋。強(qiáng)化基層監(jiān)管工作，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全部設(shè)立食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）單獨(dú)設(shè)立了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理辦公室和人力資源社會(huì)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)工作力量。促進(jìn)行業(yè)自律，加快行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，201家省管行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)制定了自律公約，有效維護(hù)了市場(chǎng)秩序和公平競(jìng)爭(zhēng)。

（五）注重公益事業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新和重點(diǎn)領(lǐng)域服務(wù)水平提升。在全面完成事業(yè)單位分類基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制，優(yōu)化事業(yè)資源布局，提高公益服務(wù)水平。在全省423家事業(yè)單位開展改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，在省屬公立醫(yī)院、科研院所全面推開法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，在高校開展建立現(xiàn)代大學(xué)制度試點(diǎn)。加快推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，在全國(guó)率先推進(jìn)特檢機(jī)構(gòu)整合改革。探索建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度，對(duì)社會(huì)資本參與的非營(yíng)利性學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等進(jìn)行事業(yè)單位法人登記，在職稱評(píng)定、社會(huì)保障、人才流動(dòng)、稅收等政策上與公辦事業(yè)單位平等對(duì)待，鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦公益事業(yè)。對(duì)技術(shù)審查、評(píng)估鑒定、咨詢等中介服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行全面清理，編制公布行政審批中介服務(wù)收費(fèi)目錄清單，推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。同時(shí)，圍繞教育、衛(wèi)生、就業(yè)、電商、農(nóng)商等關(guān)系基層群眾切身利益和日常生活的重點(diǎn)領(lǐng)域，優(yōu)化體制機(jī)制，增強(qiáng)發(fā)展活力，提高服務(wù)能力和水平。

（六）注重營(yíng)商環(huán)境改善和市場(chǎng)活力激發(fā)。本次的簡(jiǎn)政放權(quán)工作，從“簡(jiǎn)單的放權(quán)式”管理，到“清單式管理”的制度框架；從放寬對(duì)市場(chǎng)主體的審批束縛，到轉(zhuǎn)為著力于事中事后監(jiān)管；從簡(jiǎn)化程序、壓縮時(shí)限，到“互聯(lián)網(wǎng)+”在線辦理與監(jiān)管，工作全面深化。市場(chǎng)活力得到持續(xù)激發(fā)，營(yíng)商環(huán)境不斷改善，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的新局面正逐步形成。

二、存在的主要問題

一是審批權(quán)限與事項(xiàng)取消下放仍不徹底。有的地方和部門職能轉(zhuǎn)變不到位，習(xí)慣于將審批作為日常行政方式，放權(quán)的主動(dòng)性、自覺性不高，存在觀望等待、你放我不放、明放暗不放、先放后不放等問題。有的對(duì)含金量高的審批事項(xiàng)采取直接保留，或調(diào)整為其他權(quán)力事項(xiàng)間接保留，或通過下放初審權(quán)和部分審批流程、保留終審權(quán)和發(fā)證環(huán)節(jié)等方式，繼續(xù)行使實(shí)際上的審批權(quán)。有的地方取消下放事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量口徑不一，搞單個(gè)大項(xiàng)拆成小項(xiàng)計(jì)為取消項(xiàng)或若干小項(xiàng)打捆成一個(gè)大項(xiàng)計(jì)為保留項(xiàng)的數(shù)字游戲。

二是審批程序和環(huán)節(jié)仍然較多，實(shí)際效能不高。有的部門服務(wù)職責(zé)不明確，審批流程不清晰，一次性告知、信息公開、限時(shí)辦結(jié)等制度落實(shí)不到位，對(duì)涉及多部門辦理的事項(xiàng)還存在互為前置、重復(fù)審批現(xiàn)象。有的地方“一個(gè)窗口辦結(jié)”“一次取件”貌似節(jié)省企業(yè)取件頻次和時(shí)間，實(shí)際前提是全部證件辦齊了一次才能取走，在多個(gè)證件一起辦理的情況下，必然存在取件的“短板現(xiàn)象”，影響企業(yè)辦理其他事項(xiàng)。審批時(shí)間長(zhǎng)和蓋章多、收費(fèi)多、中介多、材料多“一長(zhǎng)四多”問題仍然存在，企業(yè)和群眾辦事難問題還未從根本上解決。

三是“放權(quán)”和“接棒”之間銜接不順暢，簡(jiǎn)政放權(quán)出現(xiàn)“真空”地帶。部分下放的行政審批事項(xiàng)業(yè)務(wù)性、專業(yè)性較強(qiáng)，基層因機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、資金、硬件設(shè)施等方面影響，權(quán)責(zé)不匹配問題突出，承接落實(shí)能力不足，存在“接不住”或“用不好”現(xiàn)象。

四是監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后于審批改革，有效監(jiān)管尚未破題。有的地方和部門存在“重審批、輕監(jiān)管”思想，對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管重視不夠、辦法不多、力量配備不足，仍習(xí)慣于應(yīng)急式監(jiān)管和運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管，缺乏現(xiàn)代化常態(tài)監(jiān)管手段和方式，在一些領(lǐng)域出現(xiàn)了以批代管、放管脫節(jié)問題。將資質(zhì)要求等同于監(jiān)管、以考試培訓(xùn)替代監(jiān)管、把監(jiān)管簡(jiǎn)單理解為取消下放事項(xiàng)的承接落實(shí)等誤區(qū)不同程度存在，會(huì)批不會(huì)管、監(jiān)管能力與硬件建設(shè)不足等問題在基層監(jiān)管方面尤為突出。有的部門自由裁量權(quán)行使不規(guī)范，選擇性執(zhí)法、隨意性執(zhí)法等現(xiàn)象仍較為普遍。

五是公益事業(yè)單位改革有待深化，公共服務(wù)質(zhì)量和效率還不高。公益事業(yè)單位隸屬于政府部門，政事邊界不清晰，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，自主權(quán)落實(shí)還不到位。管理體制也不順暢，政府通過舉辦事業(yè)單位提供公益服務(wù)，并實(shí)行監(jiān)督管理，既履行社會(huì)管理職責(zé)，又履行出資人資格，管辦不分、監(jiān)督缺位現(xiàn)象依然存在。這些體制機(jī)制上的問題，既削弱了事業(yè)單位的公益屬性，也影響了政府公共服務(wù)職能的有效履行，導(dǎo)致公共服務(wù)供給不足、效率不高，看病難、上學(xué)難、住房難等問題有待進(jìn)一步解決。

六是部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，“信息孤島”問題比較突出?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”等創(chuàng)新手段一定程度上促進(jìn)了政府相關(guān)部門聯(lián)通和審批信息的共享，但不少部門的核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)都是在縱向?qū)＞W(wǎng)上運(yùn)行，條塊分割嚴(yán)重，無法實(shí)現(xiàn)橫向互聯(lián)互通，有關(guān)公民的戶籍、教育、就業(yè)和企業(yè)的工商、稅務(wù)等基本信息處于分散的碎片化狀態(tài)，給企業(yè)群眾辦事帶來不便。

三、進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革的建議

簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)是政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的重大決策，對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、健全政府治理體系、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。建議：

（一）進(jìn)一步加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度。繼續(xù)削減各類行政審批事項(xiàng)，關(guān)鍵是在提高“含金量”上下功夫，以精準(zhǔn)放權(quán)增強(qiáng)群眾“獲得感”。要聚焦社會(huì)需求，建立群眾“點(diǎn)菜”機(jī)制，把群眾意見集中、反映強(qiáng)烈的事項(xiàng)作為減權(quán)放權(quán)的重點(diǎn)，大力削減企業(yè)投資、資質(zhì)資格許可認(rèn)定、教科文衛(wèi)等領(lǐng)域?qū)徟马?xiàng)，深入推進(jìn)商事制度改革，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新清除障礙。深入研究按領(lǐng)域放權(quán)的具體舉措，把該“放”的全面放開，該“簡(jiǎn)”的及時(shí)精簡(jiǎn)，該“清”的徹底清除。

（二）搞好下放權(quán)力事項(xiàng)銜接落實(shí)。及時(shí)組織開展取消下放情況“回頭看”，對(duì)承接落實(shí)情況進(jìn)行全面評(píng)估，指導(dǎo)基層做好后續(xù)銜接工作，對(duì)“接不住”“用不好”等問題研究提出解決辦法。建立健全“事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)”對(duì)等保障機(jī)制，有針對(duì)性地加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障，及時(shí)跟進(jìn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓基層政府有動(dòng)力、有能力承接好審批事項(xiàng)，切實(shí)解決服務(wù)群眾“最后一公里”問題。

（三）加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。強(qiáng)化清單的執(zhí)行落實(shí)，切實(shí)把監(jiān)管責(zé)任和措施落到實(shí)處，防止監(jiān)管“缺位”和管理“真空”。全面推開綜合執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法職能和機(jī)構(gòu)，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，規(guī)范執(zhí)法行為，探索推進(jìn)跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題。全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，隨機(jī)確定檢查對(duì)象和檢查人員，及時(shí)公開檢查結(jié)果，減少權(quán)力尋租現(xiàn)象。加快社會(huì)信用體系建設(shè)，構(gòu)建跨部門執(zhí)法聯(lián)動(dòng)響應(yīng)和失信約束機(jī)制，讓失信者一處違規(guī)、處處受限。

（四）提高政務(wù)服務(wù)效能。加快編制公布公共服務(wù)清單，進(jìn)一步明確服務(wù)流程和辦理時(shí)限，堅(jiān)決砍掉各類無謂證明和繁瑣手續(xù)，讓群眾辦事更明白、更方便、更快捷。繼續(xù)推行一窗受理、并聯(lián)審批、代辦服務(wù)等做法，創(chuàng)新實(shí)行證照聯(lián)辦、同城辦理、“雙告知”等機(jī)制，不斷提高服務(wù)效率和水平。在有條件的縣市探索設(shè)立行政審批局，實(shí)行綜合審批、一顆印章管到底。探索建立省級(jí)層面的政務(wù)服務(wù)中心，依托省級(jí)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上平臺(tái)，推動(dòng)實(shí)體大廳向網(wǎng)上大廳延伸，凡具備網(wǎng)上辦理?xiàng)l件的事項(xiàng)，都實(shí)行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上辦理，提高全流程網(wǎng)上辦理率。

（五）創(chuàng)新公益事業(yè)體制機(jī)制。事業(yè)單位是政府提供公共服務(wù)的重要載體，在優(yōu)化服務(wù)改革中扮演著十分重要的角色。下一步，要深化公益事業(yè)單位改革，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制、管辦分離等重點(diǎn)任務(wù)，擴(kuò)大高校、醫(yī)院和科研院所自主權(quán)，破除影響公益事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙。圍繞教育、衛(wèi)生、就業(yè)、文化、養(yǎng)老等重點(diǎn)領(lǐng)域，大力發(fā)展公益事業(yè)，創(chuàng)新服務(wù)供給方式，提高服務(wù)質(zhì)量水平，切實(shí)滿足廣大群眾的公益服務(wù)需求。落實(shí)政府購(gòu)買服務(wù)制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化。

（六）清理規(guī)范中介服務(wù)。近年來，中介機(jī)構(gòu)在服務(wù)企業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但由于市場(chǎng)發(fā)育不完善、管理不規(guī)范，行業(yè)壟斷、收費(fèi)混亂、利益輸送等問題仍十分突出。下一步，要對(duì)行政審批涉及的中介服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行全面清理，探索實(shí)行清單管理，明確事項(xiàng)名稱、設(shè)定依據(jù)、服務(wù)時(shí)限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公開。加快推進(jìn)掛靠部門或業(yè)務(wù)主管部門與中介機(jī)構(gòu)脫鉤或改制，破除地方和行業(yè)壟斷，鼓勵(lì)具備資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)平等進(jìn)入，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)中介服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展。

（七）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。充分發(fā)揮各級(jí)“放管服”改革領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭抓總作用，搞好統(tǒng)籌謀劃，及時(shí)研究解決改革中遇到的問題。完善部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)銜接、密切配合，切實(shí)解決你放我不放、放權(quán)不同步等問題，確保“放管服”改革措施落地見效。探索建立全省統(tǒng)一的電子證照庫(kù)和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，推進(jìn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)信息互通共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)歸集和高效整合，著力打破“信息孤島”。