農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中工商資本風(fēng)險防范機(jī)制研究

摘要：工商資本租賃農(nóng)民承包地進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，在資金、技術(shù)、市場開發(fā)、經(jīng)營理念、經(jīng)營規(guī)模等方面具有優(yōu)勢，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮發(fā)揮了積極的作用，但也存在租賃時間過長、規(guī)模過大、替代農(nóng)民和租賃土地非農(nóng)化、非糧化等隱患和風(fēng)險。本報告以寧夏平羅縣為例，通過對工商資本租賃農(nóng)民承包地必要性、基本現(xiàn)狀和利弊進(jìn)行研究分析，制定了建立工商資本租賃農(nóng)民承包地風(fēng)險防范機(jī)制的總體思路、基本原則、主要目標(biāo)和具體措施，提出從加強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地準(zhǔn)入監(jiān)管、事中事后監(jiān)管、風(fēng)險防控、引導(dǎo)扶持、尊重農(nóng)民意愿等方面進(jìn)行風(fēng)險防控，促進(jìn)工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域健康發(fā)展，維護(hù)土地租賃雙方合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；流轉(zhuǎn)；工商資本；風(fēng)險防范

黨的十八屆三中全會提出：“鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式?！苯陙?，寧夏農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，其中工商資本租賃農(nóng)民承包地也呈現(xiàn)增長勢頭。為了加快建立工商資本租賃農(nóng)民承包地準(zhǔn)入監(jiān)管和風(fēng)險防范機(jī)制，發(fā)揮多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營引領(lǐng)作用，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，平羅縣自2015年開始，就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中工商資本風(fēng)險防范機(jī)制進(jìn)行了試點(diǎn)。本報告以平羅縣為例，通過對工商資本租賃農(nóng)民承包地必要性、基本現(xiàn)狀和利弊進(jìn)行研究分析，提出了建立工商資本租賃農(nóng)民承包地風(fēng)險防范機(jī)制的意見和建議。

一、建立工商資本租賃農(nóng)戶承包地風(fēng)險防范機(jī)制的意義

工商資本從廣義上指二、三產(chǎn)業(yè)范疇內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營資本，從產(chǎn)業(yè)上，包括房地產(chǎn)業(yè)、煤炭業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品商貿(mào)流通等領(lǐng)域內(nèi)資金；從來源上，可以分為城市工商資本和農(nóng)村自有的工商資本積累。

（一）工商資本租賃農(nóng)戶承包地進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的背景

1.寬松的國家政策為工商資本租賃農(nóng)戶承包地進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域提供了良好的外部環(huán)境。黨的十八屆三中全會首次明確提出“鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，進(jìn)一步提升了工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“士氣”。

2.資本的逐利本性驅(qū)動工商資本拓寬發(fā)展新出路。近年來，受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢趨緊、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整等影響，二、三產(chǎn)業(yè)的多數(shù)領(lǐng)域競爭激烈，煤炭、房地產(chǎn)等行業(yè)發(fā)展不景氣，因此，部分發(fā)展?jié)摿^大、風(fēng)險較小的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域成為工商資本獲取新的利潤增長點(diǎn)的重要渠道。

3.農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級為工商資本進(jìn)入提供了廣闊空間。隨著人民生活水平的提高，優(yōu)質(zhì)、安全的農(nóng)產(chǎn)品市場需求旺盛；作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)還具有休閑、創(chuàng)意、體驗等多種功能，通過整體包裝策劃可以獲取更高的附加價值，而這些都吸引著工商資本競相進(jìn)入。

4.新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略拉動工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域。城鎮(zhèn)化過程中，既要有農(nóng)民居住等生活方式的改變，又要有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式的變革，是一項系統(tǒng)工程，需要大量資金投入。除了國家財政投入外，更多的還要靠工商資本投入。

（二）建立工商資本租賃農(nóng)戶承包地風(fēng)險防范機(jī)制的必要性

1.有利于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。工商資本到農(nóng)村租賃土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，較高的生產(chǎn)經(jīng)營成本以及自身的眼界、經(jīng)營經(jīng)驗，都決定了其不可能繼續(xù)采取傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式，必須通過“向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式”，針對農(nóng)產(chǎn)品細(xì)分市場，借助品種、品質(zhì)、品牌和規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、科技水平的提升，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值。以平羅縣華泰農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司為例，該公司由深圳客商林偉光注冊成立，在平羅縣陶樂鎮(zhèn)租賃耕地5000多畝建設(shè)特色瓜菜種植基地，打造沙漠綠色瓜菜品牌。該公司在基地建設(shè)中，堅持科技引領(lǐng)，堅持標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，注重品牌創(chuàng)建，堅持產(chǎn)銷一體化，以市場所需決定生產(chǎn)品種，以生產(chǎn)品種決定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)決定生產(chǎn)管理，以生產(chǎn)管理決定產(chǎn)品品質(zhì)，以產(chǎn)品品質(zhì)決定市場價格，從而實(shí)現(xiàn)以銷定產(chǎn)、產(chǎn)銷結(jié)合，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路，為如何推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展做出了典范。因此，建立工商資本租賃農(nóng)民承包地風(fēng)險防范機(jī)制，保障工商資本在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域穩(wěn)步健康發(fā)展，十分有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.有利于避免損害農(nóng)村集體和農(nóng)民的切身利益。據(jù)調(diào)查，部分工商企業(yè)是由當(dāng)?shù)卣虼寮壗M織通過招商引資引進(jìn)的，在土地流轉(zhuǎn)過程中，由于當(dāng)?shù)卣庇谑拐猩添椖柯涞?，有時會存在違背農(nóng)民意愿，通過采取各種方式和手段，迫使部分農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，在承包合同的簽訂上，地方政府及鄉(xiāng)村組織從政績考核和自身利益出發(fā)，往往站在強(qiáng)勢的工商企業(yè)一邊，導(dǎo)致在協(xié)議條款上，有時會出現(xiàn)土地租賃價格缺少年度遞增條款、租賃時間過長等現(xiàn)象，損害農(nóng)民利益。而且部分工商企業(yè)租賃農(nóng)民承包地后，由于資金、管理等方面不到位，導(dǎo)致中途經(jīng)營不下去，而流轉(zhuǎn)合同中有缺乏退出約束、保障等機(jī)制，造成單方面終止合同，給村集體和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益造成很大損失。如，平羅縣眾鑫禾糧食產(chǎn)銷公司于2009年開始在平羅縣紅崖子鄉(xiāng)租賃國有河灘地，流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地共3800多畝，截至2014年，由于經(jīng)營管理不善、資金鏈斷裂，造成農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)費(fèi)無法按照合同兌現(xiàn)，該合作社以貸不到款為由拒不履行合同，給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村兩級組織和農(nóng)民群眾造成了很大損失。因此，通過建立工商資本租賃農(nóng)民承包地風(fēng)險防范機(jī)制，從準(zhǔn)入監(jiān)管、事前事中事后監(jiān)管等方面進(jìn)行風(fēng)險防范，有利于避免損害農(nóng)村集體和農(nóng)民的切身利益。

3.有利于防止農(nóng)村耕地“非糧化”和“非農(nóng)化”。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，除看好農(nóng)業(yè)的發(fā)展前景，還奔著各級政府農(nóng)業(yè)招商引資的優(yōu)惠政策和農(nóng)業(yè)用地而來。同時，少數(shù)工商企業(yè)因用地受到嚴(yán)格限制，就通過投資農(nóng)業(yè)取得用地，在獲得扶持資金后，舍棄相對收益較低的純農(nóng)業(yè)項目，而追逐利潤高的非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營項目。如中節(jié)能太陽能科技股份有限公司在平羅縣高莊鄉(xiāng)威鎮(zhèn)村租賃土地1183 畝，實(shí)施20兆瓦光伏農(nóng)業(yè)科技大棚項目，經(jīng)過幾年建設(shè)，光伏農(nóng)業(yè)科技大棚已于2015年底全部建成，但據(jù)調(diào)查，目前項目仍主要以光伏發(fā)電為主，沒有將農(nóng)業(yè)科技大棚農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營放在重要位置。因此，建立工商資本租賃農(nóng)民承包地風(fēng)險防范機(jī)制，加強(qiáng)租賃土地用途監(jiān)管，有利于防止農(nóng)村耕地“非糧化”和“非農(nóng)化”。

4.有利于促進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)過2012至2014年3年的高峰期，目前已進(jìn)入穩(wěn)步、理性的發(fā)展階段。前期由于在土地流轉(zhuǎn)中有盲目跟風(fēng)、不切實(shí)際的現(xiàn)象，加上部分工商企業(yè)缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理經(jīng)驗和能力，部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價格虛高，玉米等主要農(nóng)產(chǎn)品市場價格低迷等綜合因素，造成近兩年部分流轉(zhuǎn)土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和工商企業(yè)出現(xiàn)虧損、入不敷出的現(xiàn)象，甚至部分工商企業(yè)和經(jīng)營主體單方面終止土地流轉(zhuǎn)合同，一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的正常、穩(wěn)步推進(jìn)，造成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和工商資本流轉(zhuǎn)土地的積極性越來越低。鑒于這種情況，急需通過建立工商資本租賃農(nóng)民承包地風(fēng)險防范機(jī)制，加強(qiáng)準(zhǔn)入監(jiān)管，加大扶持力度，保證工商資本租賃農(nóng)民承包地生產(chǎn)經(jīng)營能夠穩(wěn)步盈利，才能重振新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和工商資本租賃土地的信心，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營（見圖1）。

二、工商資本租賃農(nóng)戶承包地現(xiàn)狀和特點(diǎn)

（一）基本情況

寧夏工商資本投資農(nóng)業(yè)起步于20世紀(jì)90年代初。當(dāng)時一部分先富起來的農(nóng)民企業(yè)家率先在家鄉(xiāng)從事種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品初加工。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場對農(nóng)產(chǎn)品的需求日益擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化調(diào)整，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式逐步從傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向貿(mào)工農(nóng)、產(chǎn)加銷一體化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)的功能也從單一的生產(chǎn)功能向生產(chǎn)、生活、休閑等多種功能轉(zhuǎn)變，客觀上為工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)造了有利條件，一些工商資本開始投向農(nóng)業(yè)，并呈加快的趨勢（見表1）。

（二）主要特點(diǎn)

1.投資主體多元。投資農(nóng)業(yè)的工商資本企業(yè)既有本地工商企業(yè)、個體工商戶，也有區(qū)外的企業(yè)和個人，呈現(xiàn)出多元化投資格局。有在外經(jīng)營工商企業(yè)成功后，回鄉(xiāng)開發(fā)農(nóng)業(yè)的。如平羅縣豐葉綠寶專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人張寶，多年在銀北地區(qū)從事房地產(chǎn)開發(fā)及建筑行業(yè)，2012年回渠口鄉(xiāng)承包了3000多畝耕地，從事青貯玉米種植、苗木繁育、作物制種等生產(chǎn)經(jīng)營，并注冊成立了平羅縣豐葉綠寶專業(yè)合作社，取得了較好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。也有城市工商業(yè)主到農(nóng)村投資農(nóng)業(yè)的。如靈武從事房地產(chǎn)業(yè)的時代聚源公司負(fù)責(zé)人張飛宇，原來從事房地產(chǎn)行業(yè)，2013年在平羅縣黃渠橋鎮(zhèn)租賃農(nóng)民承包地和村集體土地5000多畝，從事糧食作物種植。

2.投資領(lǐng)域較寬。工商資本租賃農(nóng)民承包地投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，既有投資種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，也有投資農(nóng)產(chǎn)品流通和休閑觀光農(nóng)業(yè)（見表2）。

3.投資步伐加快。近年來，由于煤炭、房地產(chǎn)等行業(yè)不景氣，工商資本租賃農(nóng)民承包地投資農(nóng)業(yè)的積極性有所提高。例如廣東客商注冊成立的平羅縣宏順達(dá)生態(tài)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司，在平羅縣姚伏鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)3000多畝耕地，先后投資近5000多萬元從事供港蔬菜生產(chǎn)經(jīng)營。

4.投資理念先進(jìn)。工商資本租賃農(nóng)民承包地投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，將先進(jìn)的生產(chǎn)經(jīng)營理念帶到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，普遍實(shí)行公司化運(yùn)作、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，將農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、加工、銷售各環(huán)節(jié)有機(jī)連接起來，按照市場需求有計劃地組織生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)和農(nóng)業(yè)的高起點(diǎn)對接，對推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程起到了有力的帶動作用。

（三）取得的成效

1.經(jīng)濟(jì)效益。工商資本租賃農(nóng)民承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，在降低成本、提高產(chǎn)出、優(yōu)化品質(zhì)、提升附加值等方面可以有效提升經(jīng)濟(jì)效益。一是通過規(guī)?；a(chǎn)、機(jī)械化耕作，大大降低了單位面積土地投入成本，特別是在勞動力投入上較農(nóng)戶一家一戶的生產(chǎn)經(jīng)營成本低，達(dá)到了節(jié)本增效。二是通過采取先進(jìn)技術(shù)和模式，可以提高單位面積土地產(chǎn)出，在產(chǎn)出上較農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營要高。三是通過標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)和操作規(guī)程的應(yīng)用，可以大幅提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而提高產(chǎn)品的市場競爭力。四是通過產(chǎn)品初加工、品牌創(chuàng)建、產(chǎn)品營銷等措施，可以有效提高產(chǎn)品的附加值，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)效益。據(jù)初步調(diào)查，如果經(jīng)營管理措施到位，能示范推廣先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技和標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)規(guī)程，后期營銷措施到位，工商資本租賃農(nóng)民承包地從事規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營較農(nóng)戶一家一戶的生產(chǎn)經(jīng)營畝均增收在50～200元之間。

2.社會效益。工商資本租賃農(nóng)戶承包地投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，在示范帶動、解決就業(yè)、促進(jìn)增收等方面取得了較大的社會效益。一是通過直接從事大田種植業(yè)，向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營輸入了“現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式”，引進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和經(jīng)營理念，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延長了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條，提高了土地的產(chǎn)出率，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；二是通過為農(nóng)業(yè)引進(jìn)發(fā)展資金、技術(shù)和人才，提高了農(nóng)業(yè)裝備水平，推動了農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步；三是通過采取土地租金+雇工工資的方式分利給農(nóng)民，盤活農(nóng)村資產(chǎn)、增加就業(yè)，帶動了農(nóng)民增收，作用不??；四是通過企業(yè)帶動，在企業(yè)打工的農(nóng)民或周邊農(nóng)戶，掌握了一定的技術(shù)，觀念也得到改變。因此，工商資本投資農(nóng)業(yè)，在提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和市場競爭力方面起到了其他經(jīng)營主體難以取代的作用。

三、工商資本租賃農(nóng)戶承包地的風(fēng)險

社會工商資本租賃農(nóng)戶承包地進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，在資金、技術(shù)、市場開發(fā)、經(jīng)營理念、經(jīng)營規(guī)模等方面具有其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所無法比擬的優(yōu)勢，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮發(fā)揮了積極的推動作用，但其中存在的風(fēng)險和隱患也不容忽視，必須引起高度重視。從調(diào)查情況看，工商資本租賃農(nóng)戶承包地進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域目前存在以下五個方面的問題。

（一）租賃時間過長有隱患

從一些已流轉(zhuǎn)的項目來看，工商企業(yè)都希望土地流轉(zhuǎn)時間越長越好，特別是“四荒地”等集體資源的流轉(zhuǎn)合同時間相對過長，普遍超過30年，有的由于管理不規(guī)范甚至達(dá)到50年，由此帶來了三個方面的問題：一是時間過長，隨著社會發(fā)展或政策調(diào)整，極易在土地發(fā)生征占中就補(bǔ)償?shù)葐栴}與政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民間發(fā)生糾紛和矛盾。二是受政策或市場的影響，土地的預(yù)期價值難以估算，往往造成土地流轉(zhuǎn)價格較低且沒有遞增條款約束，造成村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民群眾的利益得不到保障。三是時間過長不利于主管部門對土地的使用監(jiān)管。 例如平羅縣在2012年農(nóng)村土地改革試點(diǎn)開展之前，由于監(jiān)管不到位，部分工商資本甚至以極低的價格租賃農(nóng)村集體土地，有的流轉(zhuǎn)期達(dá)到50年，且土地租賃費(fèi)一次性付清，沒有遞增條款約束，導(dǎo)致現(xiàn)在村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重?fù)p害，遇到政府建設(shè)公益事業(yè)或招商引資需要征占該土地時，工商資本又往往獅子大開口，造成政府非常被動和無奈。

（二）租賃規(guī)模過大有風(fēng)險

就目前該縣已流轉(zhuǎn)土地項目分析，連片規(guī)模在1000～2000畝的占26%，2000畝以上的占13%。如此大的規(guī)模流轉(zhuǎn)項目，大部分都是社會工商資本的介入或直接參與。面積過大投入就大，面臨市場的風(fēng)險也大，面臨的主要問題有：一是流轉(zhuǎn)規(guī)模過大，企業(yè)的管理成本上升，而且在管理中也容易出現(xiàn)人員管理不到位、勞動效率不高、技術(shù)措施落實(shí)不到位等現(xiàn)象，同時也不利于精耕細(xì)作，土地產(chǎn)出的邊際效益下降。據(jù)測算，面積在300畝以內(nèi)，畝產(chǎn)效益最大，超過300畝，畝產(chǎn)效益下降），總體效益不高。二是農(nóng)業(yè)投資與工業(yè)及其他非農(nóng)方面的投資不同，它有自己顯著的特點(diǎn)：一方面，農(nóng)業(yè)收益期較長。農(nóng)業(yè)以動植物生長為產(chǎn)出，因而生產(chǎn)周期比一般的產(chǎn)業(yè)都要長，甚至?xí)_(dá)到數(shù)年，這對流動資金的長期投入產(chǎn)生巨大壓力。另方面，農(nóng)業(yè)面臨雙重風(fēng)險，即自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。農(nóng)作物的生產(chǎn)和自然條件有很大的關(guān)聯(lián)，難以受人為控制；同時，農(nóng)產(chǎn)品又容易受市場價格波動的影響，因為農(nóng)產(chǎn)品本身的需求彈性較低，但是其供給彈性又相對較高，所以，即使是很微小的波動，可能也會給投資者造成不同程度的損失，造成有的工商資本無法承受而導(dǎo)致資金短缺，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)費(fèi)無法兌現(xiàn)，極易引起農(nóng)村社會的不穩(wěn)定。 三是大規(guī)模經(jīng)營往往需要前期在土地整治、機(jī)械購置、設(shè)施配套等方面投入大量的資金，往往給工商企業(yè)造成很大的壓力，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一個特點(diǎn)就是經(jīng)營效益增長空間有限，收益期較長，因此往往造成前期生產(chǎn)經(jīng)營入不敷出，到一定階段容易出現(xiàn)資金鏈斷裂的問題。如平羅縣龍源公司于2011年在黃渠橋鎮(zhèn)租賃農(nóng)戶承包地1100多畝從事水稻生產(chǎn)，在生產(chǎn)經(jīng)營中由于管理不善、效益不高，最終導(dǎo)致2015年資金鏈斷裂，無法兌現(xiàn)農(nóng)民流轉(zhuǎn)費(fèi)而解除流轉(zhuǎn)合同，給當(dāng)?shù)卮寮w經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民造成了很大損失。

（三）替代農(nóng)民有隱憂

資本的逐利性，導(dǎo)致工商資本直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，可能有效地解決農(nóng)業(yè)問題，但不能解決農(nóng)民問題。對資本運(yùn)作的工商企業(yè)來說，在順利實(shí)現(xiàn)了規(guī)模生產(chǎn)、機(jī)械化作業(yè)、現(xiàn)代化經(jīng)營的同時，一般可以獲得可觀的利潤回報，但是這種可觀的利潤與土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)戶獲得的收益是不成正比的，從而在農(nóng)村形成強(qiáng)勢的工商資本與弱勢的農(nóng)民間的新的“二元結(jié)構(gòu)”。一是因為任何社會資本下鄉(xiāng)租賃了土地之后，不可能把原來土地上勞作的所有農(nóng)民都雇傭下來，大部分農(nóng)民就要離開土地，從而產(chǎn)生“擠出”效應(yīng)，而在當(dāng)前城鎮(zhèn)就業(yè)、農(nóng)村社會保障體系等多方面問題沒有得到很好解決的情況下，極易引發(fā)社會問題。二是對于轉(zhuǎn)出自己承包土地的農(nóng)戶來說，自己的經(jīng)營主體地位發(fā)生了改變，從過去經(jīng)營自己土地和生產(chǎn)產(chǎn)品的業(yè)主，變化為給別人生產(chǎn)產(chǎn)品的雇工，這對農(nóng)民心理和對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)將會產(chǎn)生較大的影響。三是工商資本大量進(jìn)入，由于其資金、技術(shù)、管理的優(yōu)勢，對同一區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民生產(chǎn)業(yè)主形成打壓，不利于農(nóng)民收入的持續(xù)穩(wěn)定增長，同時也不利于當(dāng)?shù)厣鐣姆€(wěn)定。四是部分50歲以上的老年農(nóng)民由于無法外出務(wù)工，在經(jīng)營土地的同時，還可以從事畜禽養(yǎng)殖補(bǔ)貼家用。但土地流轉(zhuǎn)后，家庭各項費(fèi)用支出全憑流轉(zhuǎn)費(fèi)，而有的流轉(zhuǎn)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足正常的生活支出，造成了新的返貧現(xiàn)象。

（四）土地非農(nóng)化、非糧化方面有隱憂

工商企業(yè)除看好農(nóng)業(yè)的發(fā)展前景，還奔著各級政府農(nóng)業(yè)招商引資的優(yōu)惠政策而來。近年來，自治區(qū)、市和各縣區(qū)均出臺了一系列扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地方面的財政補(bǔ)貼政策，除了對農(nóng)業(yè)企業(yè)實(shí)行稅收、土地、財政等多方面的支持外，還在農(nóng)民專業(yè)合作社獎補(bǔ)、規(guī)模經(jīng)營、高效農(nóng)業(yè)獎勵資金等方面給予扶持，有的工商資本醉翁之意不在酒，而是奔著這些扶持政策而來。部分工商資本大面積租賃農(nóng)民土地，通過投資農(nóng)業(yè)取得用地，在獲得扶持資金后，舍棄相對收益較低的純農(nóng)業(yè)項目，而追逐利潤高的非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營項目，如建設(shè)私人農(nóng)莊、會所、農(nóng)家樂、辦公樓。這些地方被“圈占”后，當(dāng)?shù)厝罕姴粌H不能受益，還會因為開發(fā)而受損。同時，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，主要瞄向價值較高的蔬菜、水果、花卉苗木等經(jīng)濟(jì)作物和生豬等規(guī)模養(yǎng)殖、特色養(yǎng)殖業(yè)，對糧食生產(chǎn)感興趣的不多。課題組在平羅縣接觸了十幾家企業(yè)，真正從事糧食生產(chǎn)的只有為數(shù)不多的幾家。所到之處，無論是農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，還是示范基地，大都是棄糧轉(zhuǎn)經(jīng)。據(jù)統(tǒng)計，平羅縣工商資本流轉(zhuǎn)土地后從事糧食生產(chǎn)的不到50%，這在一定程度上影響了國家糧食安全。

（五）外部環(huán)境帶來的經(jīng)營風(fēng)險

看好農(nóng)業(yè)發(fā)展前景將巨額資本投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的工商企業(yè)，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程中，遇到不少外部環(huán)境造成的困難。主要有：一是跨行業(yè)發(fā)展，缺乏從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)驗。據(jù)調(diào)查，平羅縣租賃農(nóng)民承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的工商資本中，有62%的投資主體原來從事的是與農(nóng)業(yè)無關(guān)的其他產(chǎn)業(yè)，如煤炭行業(yè)、建筑行業(yè)等。由于對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營缺乏經(jīng)驗，只是看到農(nóng)業(yè)的發(fā)展前景，以為搞農(nóng)業(yè)比其他產(chǎn)業(yè)容易一些，有的企業(yè)倉促選擇投資項目，看到別人賺錢，就跟風(fēng)搞蔬菜、花卉苗木、特色種養(yǎng)業(yè)等，對自身經(jīng)營農(nóng)業(yè)的能力和投資農(nóng)業(yè)風(fēng)險估計不足。一些企業(yè)因經(jīng)營不善和效益不佳而退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域，由此帶來土地常年荒蕪、農(nóng)戶租金無著落等一系列后遺癥。二是資金、人才等要素短缺，經(jīng)營較為困難?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)資金巨大，貸款很難，多數(shù)工商資本對此估計明顯不足，導(dǎo)致后期資金短缺。調(diào)查表明，平羅縣投資農(nóng)業(yè)的工商資本目前有近40%資金短缺。同時，工商資本投資農(nóng)業(yè)的領(lǐng)域大多是高品質(zhì)、高效益的特色農(nóng)業(yè)，同樣需要懂技術(shù)、懂經(jīng)營的專門人才。但這類人才不僅難聘到，而且聘到后也難留住。調(diào)查顯示，有一半的農(nóng)業(yè)企業(yè)缺乏農(nóng)業(yè)專門人才，給企業(yè)提高生產(chǎn)經(jīng)營效益、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)造成一定影響。三是農(nóng)業(yè)風(fēng)險大，農(nóng)業(yè)保險問題多。農(nóng)業(yè)保險的品種太少、覆蓋面太窄，一旦遇到大的災(zāi)害企業(yè)損失慘重，但獲得的保險賠償金卻很少。四是由于是外來工商資本，在與周邊村民的接觸中矛盾沖突也很多，影響企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營。如平羅縣部分工商企業(yè)反映，在流轉(zhuǎn)土地灌水過程中，必須要等到渠系上游的農(nóng)戶灌溉完以后，才能輪到自己，有時往往錯過了農(nóng)時季節(jié)，給企業(yè)造成了很大損失。

四、建立工商資本租賃農(nóng)戶承包地風(fēng)險防范機(jī)制的總體要求

（一）總體思路

按照黨的十八屆三中、四中、五中全會和農(nóng)業(yè)部、中農(nóng)辦等四部委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見》精神，通過探索建立程序規(guī)范、便民高效的工商資本租賃農(nóng)戶承包地資格審查、項目審核、事中事后監(jiān)管等制度，健全多方參與、管理規(guī)范的風(fēng)險保障金制度，對工商資本租賃農(nóng)戶承包地實(shí)行分級備案，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入監(jiān)管和風(fēng)險防范，防止出現(xiàn)工商資本到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問題，確保在不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。

（二）基本原則

1.保障糧食安全，促進(jìn)農(nóng)民增收。對工商資本租賃農(nóng)戶承包地要有嚴(yán)格的門檻，租賃的耕地只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能改變用途，而且必須保證區(qū)域內(nèi)租賃的耕地按照一定比例從事糧食生產(chǎn)經(jīng)營，確保耕地紅線不突破、國家糧食安全和農(nóng)民增收。

2.尊重農(nóng)民意愿，依法自愿有償。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中要充分尊重農(nóng)民主體地位，發(fā)揮市場配置功能，堅持依法自愿有償，強(qiáng)化政府扶持引導(dǎo)，不搞大躍進(jìn)，不搞強(qiáng)迫命令，不損害農(nóng)民權(quán)益。在價格協(xié)商、合同擬定等環(huán)節(jié)要嚴(yán)格遵照相關(guān)法律法規(guī)，公開平等，依法自愿。

3.適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。堅持經(jīng)營規(guī)模適度和農(nóng)地農(nóng)用，避免片面追求超大規(guī)模經(jīng)營。鼓勵工商資本發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，把現(xiàn)代經(jīng)營理念和產(chǎn)業(yè)組織方式引入農(nóng)業(yè)，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（三）主要目標(biāo)

探索建立科學(xué)規(guī)范的工商資本租賃農(nóng)民承包地準(zhǔn)入、審核、監(jiān)管、風(fēng)險防范等機(jī)制，引導(dǎo)工商資本規(guī)范、有序租賃農(nóng)民承包地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，有效控制和防止農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險和隱患。同時，通過優(yōu)化要素資源配置，鼓勵工商資本發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，推進(jìn)“公司+農(nóng)戶”模式，提升農(nóng)業(yè)科技和產(chǎn)業(yè)化水平，加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

五、建立工商資本租賃農(nóng)戶承包地風(fēng)險防范機(jī)制的對策建議

（一）加強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地準(zhǔn)入監(jiān)管

1.合理確定租賃時間。對不同的土地類別、不同的經(jīng)營主體、不同的產(chǎn)業(yè)以及工商資本經(jīng)營項目的不同合理確定租賃期，對從事畜牧養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工等項目的可適當(dāng)延長租賃期，但不得超過二輪承包期剩余年限。耕地流轉(zhuǎn)時限不得超過二輪延包期限，對開發(fā)農(nóng)村“四荒地”經(jīng)營農(nóng)業(yè)項目的，最高期限不得超過30年。土地流轉(zhuǎn)要結(jié)合當(dāng)?shù)乜傮w規(guī)劃，禁止審批列入城市規(guī)劃區(qū)和園區(qū)內(nèi)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)項目。鼓勵采取分期租賃的方式，防止工商資本長期租賃、占用農(nóng)戶承包地。

2.合理確定租賃面積。工商資本租賃農(nóng)戶承包地面積應(yīng)根據(jù)其資金實(shí)力、經(jīng)營項目性質(zhì)、經(jīng)營管理能力確定，但初次租賃面積最高不得超過1000畝，累計最高不得超過3000畝。確有雄厚資金實(shí)力和良好經(jīng)營業(yè)績的，經(jīng)批準(zhǔn)可逐步擴(kuò)大租賃規(guī)模。

3.嚴(yán)格進(jìn)行申請報備。要按照工商資本租地面積的多少，以縣為主建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)申請報備制度，由企業(yè)申請，鄉(xiāng)村登記，報縣農(nóng)改辦審核備案。備案內(nèi)容包括農(nóng)地租賃合同、租賃面積、使用情況等。對租賃農(nóng)地超過當(dāng)?shù)厣舷蘅刂茦?biāo)準(zhǔn)或者涉及整村整組流轉(zhuǎn)的，要作為備案重點(diǎn)，提出明確要求。 建立分級報備制度，一次性流轉(zhuǎn)面積在1000畝（含1000畝）以下的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案；一次性流轉(zhuǎn)面積在1000～1500畝（含1500畝）的，報縣級農(nóng)業(yè)主管部門備案。通過建立申請報備制度，便于準(zhǔn)確掌握工商資本租地情況，更好實(shí)施監(jiān)督。

4.嚴(yán)格進(jìn)行資格審查。嚴(yán)格執(zhí)行中央精神，鼓勵和提倡適度規(guī)模經(jīng)營，嚴(yán)格控制超大規(guī)模集并土地流轉(zhuǎn)項目。建立由農(nóng)牧、鄉(xiāng)村干部代表、農(nóng)民代表、農(nóng)業(yè)專家等多方參與的農(nóng)地流轉(zhuǎn)審查監(jiān)督機(jī)制，采取書面報告和現(xiàn)場查看等方式，對租賃農(nóng)地企業(yè)（組織或個人）的主體資質(zhì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、履約資信、環(huán)保測評、項目效益風(fēng)險、土地用途，以及是否符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項進(jìn)行審查審核。符合條件的，可以享受相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施；不符合條件的，不得享受產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施；與國家法律政策相抵觸的，進(jìn)行限制或禁止。鼓勵和引導(dǎo)社會工商資本參與產(chǎn)前、產(chǎn)后社會化服務(wù)及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過程中，農(nóng)民想干而又干不了的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目。

5.建立土地經(jīng)營權(quán)的法律地位。為穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營機(jī)制體制，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“三權(quán)”分離，保障土地所有者、承包者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，讓流出方依法擁有土地承包權(quán)、流入方依法取得土地經(jīng)營權(quán)。建議使流入方的土地具有物權(quán)效應(yīng)，明確其法律地位。如受讓方有抵押融資需求的，可比照房產(chǎn)抵押程序，由主管部門經(jīng)過相關(guān)程序?qū)徍撕?，受讓方將流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的相關(guān)法律文書換取《土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證》辦理融資業(yè)務(wù)。

6.切實(shí)規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。對《流轉(zhuǎn)合同》進(jìn)行進(jìn)一步修改完善，流轉(zhuǎn)合同中應(yīng)明確土地流轉(zhuǎn)用途、風(fēng)險保障、土地復(fù)墾、能否抵押擔(dān)保和再流轉(zhuǎn)，以及違約責(zé)任等事項。對工商資本租賃農(nóng)戶承包地合同全部進(jìn)行司法公證，并向工商企業(yè)頒發(fā)《租賃經(jīng)營權(quán)證》，賦予工商企業(yè)租賃土地相關(guān)的權(quán)能。

（二）加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

1.全面核查工商資本租賃農(nóng)戶承包地情況。定期對工商資本租賃農(nóng)戶承包地情況進(jìn)行全面清理核查，依法進(jìn)行規(guī)范。對已超出租賃面積和期限上限標(biāo)準(zhǔn)的，在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下，可按照合同約定繼續(xù)履行，合同到期后按照新的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整；對違法改變農(nóng)地用途搞非農(nóng)建設(shè)的，要組織力量立即查處；督促工商企業(yè)按照合同約定及時兌付土地租金，切實(shí)保障集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民權(quán)益，對違約拖欠農(nóng)戶租金的，要督促企業(yè)（組織或個人）盡快清償。

2.嚴(yán)格租賃耕地質(zhì)量保護(hù)監(jiān)督。堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田，切實(shí)保障農(nóng)地農(nóng)用。租地企業(yè)（組織或個人）應(yīng)嚴(yán)格按照合同約定在租賃農(nóng)地上直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，未經(jīng)承包農(nóng)戶同意，不得轉(zhuǎn)租。加強(qiáng)對企業(yè)（組織或個人）合理使用化肥、農(nóng)藥等投入品監(jiān)管，防止出現(xiàn)掠奪性經(jīng)營，確保耕地質(zhì)量等級不下降。

3.嚴(yán)格租賃耕地用途監(jiān)督。按照“不改變所有權(quán)屬、不改變農(nóng)業(yè)用途、不破壞綜合生產(chǎn)能力”的要求，強(qiáng)化租賃農(nóng)地的用途管制，采取堅決措施嚴(yán)禁耕地“非農(nóng)化”。農(nóng)牧部門和鄉(xiāng)、村兩級要對工商資本租賃農(nóng)地經(jīng)營情況定期開展監(jiān)督檢查，鼓勵和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶對租賃農(nóng)地利用情況進(jìn)行監(jiān)督，采取設(shè)立舉報電話、舉報箱等手段實(shí)施動態(tài)監(jiān)測，及時糾正查處違法違規(guī)行為。對撂荒耕地的，可依法終止合同，并追究責(zé)任。對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)規(guī)劃的，停止享受相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策。同時，跟蹤企業(yè)對農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目的投資進(jìn)度，防止套取國家項目資金和出現(xiàn)半拉子工程。

4.探索建立租賃土地退出機(jī)制。對失信租賃農(nóng)戶承包地企業(yè)要通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示，并啟動聯(lián)合懲戒機(jī)制。特別對擅自改變農(nóng)業(yè)用途、嚴(yán)重破壞或污染租賃農(nóng)地等違法違規(guī)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，責(zé)令限期整改，并依法追究相關(guān)責(zé)任，解除合同。對惡意拖欠租賃費(fèi)等違反合同約定的，流出農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法解除農(nóng)地租賃合同，并要求賠償。

（三）強(qiáng)化風(fēng)險防控

1.建立流轉(zhuǎn)土地市場化運(yùn)行機(jī)制。工商資本租賃農(nóng)戶承包地應(yīng)通過縣鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)等公開市場規(guī)范進(jìn)行，縣鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)要盡快建立健全市場運(yùn)行規(guī)范，明確交易原則、交易內(nèi)容、交易方式、交易程序、監(jiān)督管理及相關(guān)責(zé)任等事項，確保租賃程序規(guī)范合法，通過規(guī)范程序防范風(fēng)險。

2.建立流轉(zhuǎn)土地書面委托制度。工商資本租賃農(nóng)戶承包地，特別是整村整隊租賃的，必須經(jīng)全體農(nóng)戶書面委托村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行租賃，由農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議，不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營，防止強(qiáng)迫命令。不得以下指標(biāo)、定任務(wù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地。

3.建立流轉(zhuǎn)土地風(fēng)險評估制度。對工商資本租賃農(nóng)戶承包地，組織工商、農(nóng)牧、金融機(jī)構(gòu)、發(fā)改、國土等相關(guān)部門和鄉(xiāng)村干部代表，對企業(yè)資金實(shí)力、經(jīng)營管理能力、市場銷售能力、金融資信情況等隱性風(fēng)險進(jìn)行綜合評估，出具風(fēng)險評估報告，作為準(zhǔn)入審核的必備條件。

4.建立流轉(zhuǎn)土地風(fēng)險保證金制度。工商資本租賃農(nóng)戶承包地應(yīng)先付租金、后用地。且應(yīng)于每年三月份之前，向所在村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納不低于當(dāng)年租賃費(fèi)10%～30%的保證金，用于防范承包農(nóng)戶權(quán)益受損。指導(dǎo)鄉(xiāng)村制定《租賃農(nóng)地風(fēng)險保證金使用管理辦法》，繳納的保證金由村集體經(jīng)濟(jì)組織管理，不得挪作他用，租賃合同期滿，租賃者無違約行為的，應(yīng)當(dāng)及時予以退還。探索建立工商資本租賃農(nóng)戶承包地退出機(jī)制，對因經(jīng)營不善等原因造成工商資本不能繼續(xù)經(jīng)營租賃承包地的，要按照合同約定履行相關(guān)違約責(zé)任。探索建立風(fēng)險保證金與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、農(nóng)業(yè)保險等結(jié)合機(jī)制，將風(fēng)險保證金注入產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，工商資本種業(yè)基地在參加農(nóng)業(yè)保險的基礎(chǔ)上，可優(yōu)先從產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金中獲得貸款，提高風(fēng)險保障能力。各級財政對工商資本繳納保證金給予適當(dāng)補(bǔ)助。

5.建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控體系。對工商資本租賃農(nóng)戶承包地進(jìn)行強(qiáng)制保險，政府對保險金繳納予以適當(dāng)補(bǔ)貼；建立租賃農(nóng)戶承包地工商資本信用體系，并實(shí)行信息共享，根據(jù)其信用情況兌現(xiàn)相關(guān)補(bǔ)貼政策，進(jìn)行風(fēng)險評估；建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，為工商資本租賃農(nóng)戶承包地提供法律仲裁服務(wù)。

（四）強(qiáng)化引導(dǎo)，促進(jìn)工商資本投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域健康發(fā)展

1.積極引導(dǎo)工商資本投資適合企業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。工商資本下鄉(xiāng)是帶動、不是代替農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。要引導(dǎo)工商企業(yè)（組織和個人）進(jìn)入農(nóng)戶家庭及合作社無法承擔(dān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，確保以農(nóng)民為主體推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別不能以財政資金、優(yōu)惠政策去引進(jìn)對農(nóng)民只有排斥、沒有帶動效果的企業(yè)。重點(diǎn)應(yīng)積極引導(dǎo)工商資本投資現(xiàn)代化程度低而且難度又比較大、經(jīng)營效益比較低的產(chǎn)業(yè)，如優(yōu)質(zhì)糧食、牛羊養(yǎng)殖、制種等產(chǎn)業(yè)。同時，要引導(dǎo)工商資本投資為農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后服務(wù)的加工、營銷、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)和技術(shù)服務(wù)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)。要把適合于農(nóng)戶家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營和農(nóng)民集體經(jīng)營的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)留給農(nóng)民，避免工商企業(yè)與農(nóng)民爭地、爭利。

2.加大扶持力度，促進(jìn)工商資本投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域穩(wěn)步發(fā)展。對于工商資本投資的農(nóng)業(yè)企業(yè)，其合法租賃的農(nóng)民承包地，要核發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證；投資建設(shè)的房屋、廠房、設(shè)備要核發(fā)設(shè)施用地使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)證。要積極與各類金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，探索企業(yè)以土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地使用權(quán)、設(shè)施設(shè)備、農(nóng)產(chǎn)品評估折價等做抵押擔(dān)保，破解農(nóng)業(yè)貸款難的問題，切實(shí)解決工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)后的周轉(zhuǎn)資金短缺問題。要建立農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)人員聯(lián)系企業(yè)制度，及時指導(dǎo)企業(yè)解決生產(chǎn)過程中的技術(shù)難題。幫助工商企業(yè)加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)大專院校和農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，保障專業(yè)人才供給和加快科研成果轉(zhuǎn)化，加大人才培訓(xùn)力度，切實(shí)解決農(nóng)業(yè)企業(yè)專門技術(shù)人才短缺的問題。對單位土地產(chǎn)出效益高、解決本地就業(yè)數(shù)量多、生態(tài)功能顯著的工商資本主體實(shí)行以獎代補(bǔ)。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險，針對工商資本經(jīng)營特點(diǎn)，增加蔬菜、制種、畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)產(chǎn)品保險業(yè)務(wù)，增加交費(fèi)額度，提高保險額度。

3.妥善解決矛盾沖突，為工商資本健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。農(nóng)民與農(nóng)業(yè)企業(yè)的矛盾產(chǎn)生大都是農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)引起的，有的是歷史遺留問題。農(nóng)民得到的承包地流轉(zhuǎn)費(fèi)低，而目前農(nóng)業(yè)企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益好，導(dǎo)致農(nóng)民心理上的不平衡，由此滋事生非，影響農(nóng)業(yè)企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。也有少數(shù)不法農(nóng)民偷盜田間地頭的農(nóng)產(chǎn)品。對此，地方政府要積極做好協(xié)調(diào)工作，調(diào)解好農(nóng)民與企業(yè)的關(guān)系，對于少數(shù)不法分子的有意破壞行為必須繩之以法。

（五）尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)土地租賃雙方合法權(quán)益

1.加快土地確權(quán)，保障農(nóng)民土地權(quán)益。工商資本投資農(nóng)業(yè)的最大變數(shù)是農(nóng)民承包地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，而農(nóng)民的土地權(quán)益也在流轉(zhuǎn)過程中被侵害。農(nóng)民土地權(quán)益被侵害的根本原因則是農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)不清晰。因此，當(dāng)務(wù)之急是要在解決基層干部思想認(rèn)識的基礎(chǔ)上，加快土地確權(quán)，核實(shí)農(nóng)村集體土地面積，并將其明晰到具有法人代表資格的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員，從制度上保障農(nóng)民土地權(quán)益。

2.尊重農(nóng)民意愿，建立平等協(xié)商機(jī)制。一是以平等協(xié)商互助共贏的原則約定合同條款。確定流轉(zhuǎn)雙方認(rèn)可的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，并積極探索土地升值部分在企業(yè)和農(nóng)民之間合理分享的有效辦法。二是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障基金。有效開展土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險預(yù)防、控制和處置，及時協(xié)調(diào)和化解可能出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)糾紛，保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的權(quán)益和農(nóng)村社會穩(wěn)定。

3.創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。一是 “公司+基地+農(nóng)戶”服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營模式。公司流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地后與農(nóng)戶反租倒包收購訂單，并幫助當(dāng)?shù)剡B片規(guī)劃、供應(yīng)良種、培訓(xùn)技術(shù)、統(tǒng)一病蟲害防治，特別是擔(dān)保貸款，目的主要是獲得加工原材料。這種工商資本與農(nóng)業(yè)結(jié)合的模式，既沒有觸動家庭承包責(zé)任制的基本經(jīng)營制度，又實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民增收，應(yīng)大力提倡及給予積極鼓勵。二是積極探索和發(fā)展工商資本與農(nóng)民土地相結(jié)合的股份公司，推行農(nóng)民以土地入股發(fā)展土地股份合作社。在工商資本下鄉(xiāng)中，有一部分是和當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶組成股份公司，即工商企業(yè)出資金、技術(shù)和管理人員，讓農(nóng)戶以自己家承包的土地折價入股，從而結(jié)成命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，形成緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

六、建立工商資本租賃農(nóng)戶承包地風(fēng)險防范機(jī)制的保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

各級黨委、政府要成立由黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，四套班子分管聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)任副組長，農(nóng)牧、工商、國土、財政、水務(wù)、林業(yè)、農(nóng)改、司法等相關(guān)部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人組成的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組在農(nóng)牧系統(tǒng)設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)工商資本租賃農(nóng)戶承包地風(fēng)險防范機(jī)制建立工作方案、實(shí)施細(xì)則、配套辦法的制定，對試點(diǎn)工作進(jìn)行指導(dǎo)、督察。

（二）明確責(zé)任分工

要科學(xué)制定工作具體內(nèi)容和任務(wù)，明確各成員單位職責(zé)，確保風(fēng)險防范機(jī)制建立工作按照既定的方向穩(wěn)步推進(jìn)。領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位要按照職責(zé)和分工，明確各自工作目標(biāo)和任務(wù)，各司其職、通力協(xié)作、密切配合，加快推進(jìn)風(fēng)險防范機(jī)制建立工作。要充分發(fā)揮縣農(nóng)村土地改革矛盾糾紛調(diào)解委員會和仲裁庭的作用，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同的履約監(jiān)督，對出現(xiàn)的矛盾糾紛和問題，及時采取措施予以解決。

（三）加大扶持力度

各級財政在風(fēng)險防范機(jī)制建立上每年要安排一定專項資金，加大對建立健全工商資本租賃農(nóng)戶土地風(fēng)險防范、考評監(jiān)管等機(jī)制的投入，對工商資本發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)、推廣新品種新技術(shù)和先進(jìn)管理理念等給予扶持，確保試點(diǎn)任務(wù)順利完成。各級農(nóng)牧部門要積極向國家和區(qū)、市農(nóng)牧部門爭資金、爭政策，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新技術(shù)示范推廣、社會化服務(wù)體系建設(shè)等項目資金和政策向租賃農(nóng)戶承包地的工商資本傾斜。

（四）強(qiáng)化部門聯(lián)動

定期組織由紀(jì)檢監(jiān)察、工商、農(nóng)牧等部門參加的工商資本租賃農(nóng)戶承包地風(fēng)險防范工作檢查，發(fā)現(xiàn)問題，督促整改，總結(jié)經(jīng)驗，研究政策，確保工商資本租賃農(nóng)戶承包地風(fēng)險得到有效控制。

（五）嚴(yán)格考評獎懲

把風(fēng)險防范機(jī)制建立工作任務(wù)列入對相關(guān)部門和各級政府年度目標(biāo)管理考核指標(biāo)，完善考評機(jī)制，加大分值權(quán)重，強(qiáng)化獎懲措施。要認(rèn)真總結(jié)工作經(jīng)驗，對工作中發(fā)現(xiàn)的問題要積極進(jìn)行調(diào)查研究，不斷細(xì)化、完善相關(guān)制度和政策，對經(jīng)實(shí)踐證明切實(shí)可行的成果及時總結(jié)，不斷完善，逐步在全區(qū)進(jìn)行示范推廣。

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課題組成員：王云、關(guān)尚德、白惠明、鮑小明、劉向鵬、惠芳、李宏陽、白淑萍、吳俊玲、陳喬娜

責(zé)任編輯：凌玉