創(chuàng)新完善財(cái)政支農(nóng)政策 推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

摘要：本文通過梳理當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)政策體系，分析浙江省農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)與短板，從政策供給角度，提出創(chuàng)新完善財(cái)政支農(nóng)政策，推進(jìn)浙江農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的建議與措施。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；支農(nóng)政策；供給側(cè)改革

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新形勢(shì)，糧食產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，庫存壓力不斷增大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源與生態(tài)環(huán)境日益衰退，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)依然薄弱，綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足，農(nóng)業(yè)效益進(jìn)一步下滑，農(nóng)民增收難度增大，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革勢(shì)在必行。

一、現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)體系及成效

（一）財(cái)政支農(nóng)政策體系

1.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持政策。主要包括對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼和規(guī)模種糧補(bǔ)貼、旱糧補(bǔ)貼等對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策，以及糧食最低收購價(jià)格政策、糧油臨時(shí)收儲(chǔ)政策等主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持政策。

2.農(nóng)業(yè)發(fā)展支持政策。主要包括農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治政策等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入政策以及以支持農(nóng)業(yè)科技、推進(jìn)育繁推一體化建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，支持農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策。

3.可持續(xù)發(fā)展支持政策。主要包括：對(duì)森林生態(tài)補(bǔ)償、耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)葘?duì)農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)政策，對(duì)農(nóng)作制度創(chuàng)新、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用、開展綠色生物防控、生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)節(jié)點(diǎn)工程建設(shè)、畜禽糞污綜合利用試點(diǎn)，以及漁業(yè)資源增殖放流，“一打三整治”等支持可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策。

4.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持政策。主要包括：專項(xiàng)扶持農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的政策、針對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的貸款貼息政策，以及“千萬農(nóng)民素質(zhì)提升工程”、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)等農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目。

5.扶貧開發(fā)支持政策。主要包括：支持實(shí)施低收入農(nóng)戶奔小康工程、低收入農(nóng)戶收入倍增計(jì)劃、重點(diǎn)欠發(fā)達(dá)縣特別扶持計(jì)劃和山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目等，促進(jìn)低收入農(nóng)戶增收，加快區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

（二）我省財(cái)政支農(nóng)成效

1.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不斷鞏固。加大水利建設(shè)投入，保障治太骨干工程等重大水利項(xiàng)目以及農(nóng)田水利等面上水利項(xiàng)目建設(shè)。支持“百萬”造地保障工程、“812”土地整治工程實(shí)施，推動(dòng)低丘緩坡等資源的合理開發(fā)利用。以農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設(shè)為平臺(tái)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)投入，到2015年底，累計(jì)安排省級(jí)基層農(nóng)業(yè)公共服務(wù)中心建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金1.02億元，建成基層農(nóng)業(yè)公共服務(wù)中心1109個(gè)，全面完成建設(shè)任務(wù)。省以上財(cái)政共整合投入農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設(shè)資金121億元，累計(jì)建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)總數(shù)818個(gè)；建成糧食生產(chǎn)功能區(qū)676.74萬畝。2016年起，重點(diǎn)支持深化農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”，以創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)“一區(qū)一鎮(zhèn)”為抓手，推動(dòng)“兩區(qū)”集聚、融合、創(chuàng)新、共享發(fā)展，促進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步提升。

2.美麗鄉(xiāng)村建設(shè)水平顯著提高。2014年起，按照“五水共治，治污先行”的部署，省財(cái)政進(jìn)一步加大統(tǒng)籌整合力度，支持深入實(shí)施“千村示范萬村整治”工程，重點(diǎn)支持農(nóng)村生活污水治理。加強(qiáng)歷史文化村落保護(hù)利用，開展農(nóng)村垃圾減量化、資源化處理試點(diǎn)，努力提高美麗鄉(xiāng)村建設(shè)水平。截至2016年，86%建制村實(shí)現(xiàn)生活垃圾集中收集有效處理，16%的建制村實(shí)現(xiàn)垃圾減量化資源化無害化處理，農(nóng)戶生活污水治理，實(shí)現(xiàn)了治理范圍內(nèi)村莊治理有效全覆蓋，全省農(nóng)戶受益率達(dá)到74%。

3.農(nóng)民收入不斷增長(zhǎng)。省財(cái)政在支持加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，深入實(shí)施千萬農(nóng)民素質(zhì)提升工程，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新，帶動(dòng)農(nóng)民增收的同時(shí)，不斷加大扶貧投入，全面推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。2014—2016年，累計(jì)安排扶貧資金95.38億元，促進(jìn)加快發(fā)展地區(qū)民生水平提升和內(nèi)生功能增強(qiáng)。2015年，全省全面消除家庭人均純收入4600元以下的貧困現(xiàn)象，在全國率先完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。2016年，積極探索扶貧新模式，省財(cái)政安排2.15億元，支持啟動(dòng)實(shí)施光伏小康工程試點(diǎn)，全省低收入農(nóng)戶人均可支配收入首次突破萬元，“消除4600”成果得到全面鞏固。

二、浙江省農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)與短板分析

浙江省位于我國東部沿海地區(qū)，素有“七山一水二分田”之稱，農(nóng)業(yè)資源相對(duì)匱乏。自上世紀(jì)90年代以來，浙江省根據(jù)自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源稟賦條件與特點(diǎn)，率先探索以市場(chǎng)化為導(dǎo)向、生態(tài)高效為特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，先后提出發(fā)展“效益農(nóng)業(yè)”、“生態(tài)高效農(nóng)業(yè)”等戰(zhàn)略，對(duì)農(nóng)業(yè)投入力度不斷加大。

2014—2016年，省級(jí)財(cái)政累計(jì)安排支農(nóng)專項(xiàng)資金483.5億元，年均增長(zhǎng)11.3%，穩(wěn)定的財(cái)政支農(nóng)投入，有力支持了“三農(nóng)”發(fā)展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，生態(tài)高效特色明顯，家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展迅速，多元的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系初具雛形，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展走在全國前列。全省農(nóng)業(yè)發(fā)展在取得可喜成績(jī)的同時(shí)，也存在著供給側(cè)短板與不足，比較突出的問題可以歸納為以下幾點(diǎn)：

（一）農(nóng)業(yè)環(huán)境有待改善。全省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田僅占基本農(nóng)田總量的42 %；仍有約三分之一的農(nóng)田處于靠天吃飯的狀態(tài)，農(nóng)田灌溉有效用水程度偏低，抗自然風(fēng)險(xiǎn)能力低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度集約化，全省單位面積化肥施用量、單位面積農(nóng)藥施用量均高于全國平均水平；農(nóng)作物秸稈綜合利用率、農(nóng)村清潔能源利用率仍需進(jìn)一步提高，農(nóng)業(yè)資源利用強(qiáng)度過高和農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用不足并存，農(nóng)業(yè)面源污染不容樂觀。

（二）三產(chǎn)融合程度不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江省農(nóng)產(chǎn)品加工與鮮銷產(chǎn)品比約為2：1，龍頭企業(yè)加工帶動(dòng)作用與能力不強(qiáng)。以農(nóng)旅結(jié)合為特色的多功能農(nóng)業(yè)也急需進(jìn)一步拓展，僅在茶葉等少數(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了示范性農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈探索，農(nóng)業(yè)三次產(chǎn)業(yè)融合任務(wù)十分艱巨。

（三）農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給相對(duì)不足。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管與追溯體系建設(shè)、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化推廣，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)、金融支持等方面有待加強(qiáng)。

（四）農(nóng)民增收難度增加。隨著農(nóng)業(yè)主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性不平衡，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速上升，大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)比較效益下降，通過增產(chǎn)實(shí)現(xiàn)增收難度增加。

三、浙江省財(cái)政支農(nóng)體系面臨的挑戰(zhàn)

（一）財(cái)政政策導(dǎo)向亟需調(diào)整。

隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展階段與環(huán)境的變化，以及消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)的變化，財(cái)政支農(nóng)政策導(dǎo)向應(yīng)從支持促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加為主向提高農(nóng)產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率轉(zhuǎn)變。著力提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)力、堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)，加快科技進(jìn)步，創(chuàng)新經(jīng)營方式；堅(jiān)持效益強(qiáng)農(nóng)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈，提高農(nóng)民收入；堅(jiān)持綠色發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)協(xié)調(diào)、環(huán)境改善相互融合統(tǒng)一。

（二）財(cái)政支農(nóng)方式亟待改變。

市場(chǎng)化手段運(yùn)用相對(duì)欠缺。直接補(bǔ)助方式在我省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱時(shí)期發(fā)揮了重要的作用，有力地促進(jìn)了“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展。但隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境的變化，這種補(bǔ)貼方式帶來的問題逐步暴露，主要表現(xiàn)為：一是政府對(duì)微觀主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行直接干預(yù)，資源配置效率較低；二是增加了微觀主體對(duì)政府的依賴程度，導(dǎo)致主體自我發(fā)展能力較弱；三是財(cái)政資金難以有效引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)支出壓力較大；四是容易滋生尋租問題。

四、財(cái)政支農(nóng)改革的對(duì)策與建議

按照“劃清邊界、厘清事權(quán)、做好蛋糕、集中財(cái)力辦大事”的理財(cái)思路，深化財(cái)政支農(nóng)改革應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理清農(nóng)業(yè)補(bǔ)短板的思路，甄別農(nóng)業(yè)短板的性質(zhì)，創(chuàng)新補(bǔ)短板方式，著眼于助推農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，調(diào)準(zhǔn)焦距、精準(zhǔn)發(fā)力，不斷完善財(cái)政支農(nóng)政策，建立健全以綠色生態(tài)為導(dǎo)向、促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支農(nóng)政策體系和激勵(lì)約束機(jī)制，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，提高農(nóng)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠。

（一）完善政策體系。進(jìn)一步梳理現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)政策，對(duì)支持內(nèi)容、方向相似政策以及失效政策進(jìn)行清理歸并，增強(qiáng)政策統(tǒng)籌，盤活存量資金，協(xié)調(diào)不同歸口管理部門但是績(jī)效目標(biāo)一致或類似的財(cái)政支農(nóng)政策，集中財(cái)力辦大事，支持保障重點(diǎn)工作。按照事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的要求，厘清事權(quán)，加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，探索實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的管理模式，把財(cái)政支持政策與任務(wù)清單相結(jié)合，重點(diǎn)推進(jìn)省級(jí)任務(wù)整合，形成各部門、各層級(jí)協(xié)同配合、上下聯(lián)動(dòng)的財(cái)政支農(nóng)管理體系。

（二）優(yōu)化支持方向。從制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，將政策支持重點(diǎn)和支持方向調(diào)整到“保供給、促增收、優(yōu)生態(tài)”上來，重點(diǎn)支持建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)品牌建設(shè)，不斷完善促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的扶持政策，探索實(shí)施農(nóng)業(yè)資源環(huán)境突出問題治理的有效措施，加快完善相關(guān)財(cái)政支農(nóng)政策體系。

（三）加強(qiáng)市場(chǎng)化導(dǎo)向。加快推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)作，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基金、信貸擔(dān)保、貸款貼息、股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格作用；同時(shí)，劃清邊界，有效發(fā)揮政府作用，通過提供基本公共服務(wù)、制定市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則、強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管等方式，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，形成市場(chǎng)、政府和社會(huì)作用有機(jī)統(tǒng)一、互為補(bǔ)充的良性發(fā)展機(jī)制。

（四）建立導(dǎo)向明晰的財(cái)政支農(nóng)政策評(píng)價(jià)體系。制定完善政策績(jī)效目標(biāo)，逐步建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向、科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，強(qiáng)化對(duì)政策的外部監(jiān)督，探索形成常態(tài)化的財(cái)政支農(nóng)政策績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

責(zé)任編輯：凌玉