關(guān)于調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、完善區(qū)縣監(jiān)管體制的思考

鄧永忠

摘要：2015年，經(jīng)國務(wù)院同意，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策調(diào)整為一項(xiàng)農(nóng)業(yè)“支持保護(hù)補(bǔ)貼”政策，2016年開始在全國范圍內(nèi)推廣這項(xiàng)改革，各地在實(shí)施這項(xiàng)改革的過程中，還存在一些困難和問題，作者結(jié)合區(qū)縣基層工作的實(shí)際，對調(diào)整的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了客觀分析，提出了中央繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策，地方完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼區(qū)縣監(jiān)管體制；中央繼續(xù)鞏固農(nóng)業(yè)支持種糧大戶補(bǔ)貼政策，省級完善支持種糧大戶結(jié)余資金轉(zhuǎn)移支付制度，支持區(qū)縣永久性高標(biāo)準(zhǔn)旱澇保收農(nóng)田的建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)國家“藏糧于地”糧食安全戰(zhàn)略的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策；改革；建議

2015年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部出臺了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》（財(cái)農(nóng)〔2015〕31號），在浙江、安徽、山東、湖南和四川五個省成功試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2016年在全國范圍內(nèi)推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作，將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策合并為一項(xiàng)農(nóng)業(yè)“支持保護(hù)補(bǔ)貼”政策，將部分支持糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為不受世貿(mào)規(guī)則限制的農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼。國家通過完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，改進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼辦法，推動全國糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營，保障國家糧食安全取得了顯著成效。

但就各地實(shí)施農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革的情況來看，地方在推行這項(xiàng)改革工作的過程中，還存在著一些困難和問題，需要中央繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策，地方完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼區(qū)縣監(jiān)管體制，真正將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行到位。

一、繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策

一是繼續(xù)鞏固農(nóng)業(yè)支持種糧大戶補(bǔ)貼政策，完善種糧大戶構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼依據(jù)。 2015年，經(jīng)國務(wù)院同意，財(cái)政部在全國范圍內(nèi)從農(nóng)資綜合補(bǔ)貼中調(diào)整20%的資金，加上種糧大戶試點(diǎn)補(bǔ)貼資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金，統(tǒng)籌支持糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營。從五個省試點(diǎn)的情況來看，農(nóng)業(yè)支持種糧大戶補(bǔ)貼政策的目標(biāo)明確，方向正確，操作簡便，效果明顯，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。但各地在開展種糧大戶申報(bào)、審核和補(bǔ)貼的過程中，種糧大戶面積的認(rèn)定構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)和審核補(bǔ)貼依據(jù)不夠具體、不夠明細(xì)，與我國大部分地區(qū)土地承包和經(jīng)營的實(shí)際情況不相符。雖然明確了種糧大戶總面積的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但未規(guī)定總面積構(gòu)成的相對集中土地塊數(shù)；雖然明確了種糧大戶種糧的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但未規(guī)定審核補(bǔ)貼的具體依據(jù)（有以承包經(jīng)營權(quán)證面積為準(zhǔn)的，或者有以種糧實(shí)地丈量面積為準(zhǔn)的）。這既不利于我國大型農(nóng)機(jī)具的推廣和使用，也不利于區(qū)縣具體執(zhí)行政策的認(rèn)定和操作，是造成“壘大戶”、“假大戶”現(xiàn)象大量發(fā)生的重要原因之一。各省應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，修改完善種糧大戶項(xiàng)目管理及資金管理辦法，細(xì)化種糧大戶面積的認(rèn)定構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)和審核補(bǔ)貼依據(jù)。明確種糧大戶總面積構(gòu)成的相對集中土地塊數(shù)一般不得超過3—5塊，規(guī)定種糧大戶按照實(shí)際種植面積實(shí)地丈量進(jìn)行補(bǔ)貼，可以減少一般農(nóng)戶對種糧大戶的忌妒舉報(bào)。繼續(xù)提高種糧大戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動種糧大戶種糧的積極性。

二是繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策，調(diào)動區(qū)縣嚴(yán)格執(zhí)行政策的積極性。根據(jù)財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》（財(cái)農(nóng)〔2015〕31號）的規(guī)定，80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直補(bǔ)補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼資金，統(tǒng)籌用于支持耕地地力保護(hù)，補(bǔ)貼對象為所有擁有土地承包權(quán)的種地農(nóng)民；補(bǔ)貼資金要與耕地面積或播種面積掛鉤，享受補(bǔ)貼的農(nóng)民要做到耕地不撂荒，地力不降低，嚴(yán)格掌握補(bǔ)貼政策界限；同時要調(diào)動農(nóng)民加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)意識，主動保護(hù)耕地地力，鼓勵秸桿還田，不露天焚燒。但這一保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策的內(nèi)在機(jī)理不順，與我國大部分地區(qū)土地承包和經(jīng)營實(shí)際狀況不相符，不能促進(jìn)農(nóng)民主動保護(hù)耕地地力、不露天焚燒秸桿、深耕還田增加地力的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

建議中央進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策，繼續(xù)減少一般農(nóng)戶農(nóng)資綜合補(bǔ)貼約20—30%的資金，讓一般農(nóng)戶每畝獲得的農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼與利用土地生產(chǎn)糧食所產(chǎn)生的谷物秸桿除深耕還田外的其他利用方式價值相當(dāng)，減少一般農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼的政策預(yù)期，這樣有利于農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策的成功轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策的補(bǔ)貼對象調(diào)整為所有擁有土地經(jīng)營權(quán)的種地農(nóng)民或經(jīng)營者，理順農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策的農(nóng)業(yè)機(jī)理，與農(nóng)業(yè)支持種糧大戶補(bǔ)貼政策機(jī)理一致，增加農(nóng)民主動保護(hù)地力的內(nèi)在動因。地方嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策，既有利于保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，增加農(nóng)民承包地的土地地力；又有利于調(diào)動區(qū)縣執(zhí)行政策的積極性，加快農(nóng)村土地的順暢流轉(zhuǎn)，更有利于我國農(nóng)村土地大量撂荒問題的有效解決。

三是省級轉(zhuǎn)移支持種糧大戶的結(jié)余資金，要支持區(qū)縣永久性高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)。按照財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》（財(cái)農(nóng)〔2015〕31號）和財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會《關(guān)于財(cái)政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見》（財(cái)農(nóng)〔2015〕121號）的規(guī)定，中央財(cái)政根據(jù)測算將農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金切塊到省級財(cái)政，再由各省結(jié)合本地實(shí)際，按照農(nóng)資綜合補(bǔ)貼中調(diào)整20%的資金，加上種糧大戶試點(diǎn)補(bǔ)貼資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金，用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營，重點(diǎn)支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，主要用于資本金注入、擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)助、風(fēng)險(xiǎn)金補(bǔ)償?shù)确矫妗Ｖ醒氚凑諈^(qū)縣糧食生產(chǎn)的耕地面積、糧食產(chǎn)量、適度規(guī)模經(jīng)營等因素進(jìn)行測算，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方式支持各地建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，其資金來源長久、穩(wěn)定。但各地建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的資金需求不穩(wěn)定，資金供給與資金需求不很相符。因此，建議中央進(jìn)一步擴(kuò)寬農(nóng)業(yè)支持種糧大戶補(bǔ)貼政策的支持方向，除繼續(xù)重點(diǎn)支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系和提高種糧大戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)支持區(qū)縣永久性高標(biāo)準(zhǔn)旱澇保收農(nóng)田的建設(shè)以及產(chǎn)權(quán)制度的完善，通過土地流轉(zhuǎn)方式將永久性高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田變?yōu)榧w土地國有經(jīng)營權(quán)土地，讓18億畝耕地紅線從國土空間控制圖上落到區(qū)縣每塊國有經(jīng)營土地上，使資金供給與資金需求長期相符，逐步實(shí)現(xiàn)國家“藏糧于地”的糧食安全戰(zhàn)略。

二、進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼區(qū)縣監(jiān)管體制

一是政府開展農(nóng)業(yè)直補(bǔ)監(jiān)管工作調(diào)研，厘清各街鎮(zhèn)部門的監(jiān)管責(zé)任邊際。各省應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，由省級農(nóng)業(yè)主管部門統(tǒng)籌，區(qū)縣政府組織農(nóng)業(yè)、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等相關(guān)職能部門對農(nóng)業(yè)直補(bǔ)監(jiān)管工作進(jìn)行調(diào)研，摸清區(qū)縣職能部門特別是街鎮(zhèn)、村社等基層組織在農(nóng)業(yè)直補(bǔ)管理過程中存在的問題。區(qū)縣政府在準(zhǔn)確界定相關(guān)職能部門監(jiān)管責(zé)任邊際的基礎(chǔ)上，明確各街鎮(zhèn)部門的農(nóng)業(yè)直補(bǔ)監(jiān)管職責(zé)，合并理順農(nóng)作物良種與農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)補(bǔ)貼由于牽頭部門不一致導(dǎo)致管理體制不順的問題。建議各地由農(nóng)業(yè)主管部門牽頭，與街鎮(zhèn)政府配合，共同負(fù)責(zé)審查、公示階段的農(nóng)業(yè)直補(bǔ)補(bǔ)貼監(jiān)管工作；由區(qū)縣財(cái)政部門牽頭，與街鎮(zhèn)財(cái)政所配合，共同負(fù)責(zé)核對、兌付階段的農(nóng)業(yè)直補(bǔ)補(bǔ)貼監(jiān)管工作；由審計(jì)部門和監(jiān)察部門分別負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金管理及工作人員的監(jiān)督工作。省級農(nóng)業(yè)主管部門出臺農(nóng)業(yè)直補(bǔ)監(jiān)管工作指導(dǎo)意見，區(qū)縣政府修改完善農(nóng)業(yè)直補(bǔ)補(bǔ)貼監(jiān)管辦法，建立健全農(nóng)業(yè)直補(bǔ)區(qū)縣監(jiān)管機(jī)制。

二是政府應(yīng)協(xié)調(diào)承辦直補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)，由財(cái)政牽頭建立農(nóng)業(yè)直補(bǔ)賬號系統(tǒng)。為了保證農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金的安全，避免在兌付過程中被截留、被挪用、被抵扣，中央要求采取金融機(jī)構(gòu)“一卡通”形式直接補(bǔ)貼給農(nóng)民，每戶農(nóng)民只允許開設(shè)一個農(nóng)業(yè)直補(bǔ)賬號。但這一補(bǔ)貼開戶政策與金融機(jī)構(gòu)儲蓄條例“誰的錢進(jìn)誰的賬”規(guī)定發(fā)生沖突，金融機(jī)構(gòu)不敢或不愿承擔(dān)農(nóng)業(yè)直補(bǔ)兌付任務(wù)。建議由省級政府出面協(xié)調(diào)本地人民銀行，出臺相關(guān)特殊政策或者指定一家金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)業(yè)直補(bǔ)兌付任務(wù)，解決農(nóng)業(yè)直補(bǔ)承辦金融機(jī)構(gòu)的后顧之憂；區(qū)縣政府要積極協(xié)調(diào)本地涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)主動承擔(dān)農(nóng)業(yè)直補(bǔ)兌付任務(wù)，區(qū)縣財(cái)政部門要牽頭做好 “十二五”以來的農(nóng)業(yè)直補(bǔ)未到戶滯留資金的清理工作，解決好農(nóng)業(yè)直補(bǔ)監(jiān)管工作中的歷史遺留問題，指導(dǎo)街鎮(zhèn)財(cái)政所建立農(nóng)業(yè)直補(bǔ)賬號系統(tǒng)，為完善農(nóng)業(yè)直補(bǔ)區(qū)縣監(jiān)管體制打下基礎(chǔ)。

三是地方應(yīng)分步實(shí)施保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策，確保農(nóng)業(yè)保護(hù)補(bǔ)貼政策成功轉(zhuǎn)型。中央調(diào)整農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策的補(bǔ)貼對象，理順農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策的農(nóng)業(yè)機(jī)理后，地方政府可采用與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度完善相結(jié)合的方式，分步實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策，這樣不會引起農(nóng)村社會的大面積不穩(wěn)定，近兩年來國家調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)踐已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。筆者建議分“三步走”方式，調(diào)整農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策。首先，將農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策的補(bǔ)貼依據(jù)調(diào)整為第二輪農(nóng)村承包地的面積為準(zhǔn)，以兩證合一的承包經(jīng)營權(quán)證面積進(jìn)行審核補(bǔ)貼，這樣區(qū)縣執(zhí)行補(bǔ)貼政策沒有困難和矛盾。其次，農(nóng)業(yè)部應(yīng)修改完善《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合同管理方式變?yōu)闄?quán)證管理方式，突破農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難的制度瓶頸。同時，地方開展農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革工作試點(diǎn)，要將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，分別進(jìn)行管理，這樣有利于農(nóng)村土地的大量盤活。第三，各地待農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革基本完成后，應(yīng)擇機(jī)將農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策的補(bǔ)貼依據(jù)，調(diào)整為第二輪農(nóng)村承包地的單一經(jīng)營權(quán)證面積進(jìn)行審核補(bǔ)貼，將農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策的補(bǔ)貼對象順利調(diào)整為所有擁有土地經(jīng)營權(quán)的種地農(nóng)民或經(jīng)營者，這樣不會引發(fā)農(nóng)村基層社會的不穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保護(hù)耕地補(bǔ)貼政策的成功轉(zhuǎn)型。

（作者單位：重慶市綦江區(qū)財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣文