城市財(cái)政健康評(píng)價(jià)
——以浙江省為例

顏 燕 Andrew Reschovsky

一、引言

金融危機(jī)后許多城市政府出現(xiàn)財(cái)政困境，城市財(cái)政健康問(wèn)題引起社會(huì)和學(xué)界的廣泛關(guān)注。2013年美國(guó) “汽車(chē)之都”底特律申請(qǐng)破產(chǎn)，為世界各國(guó)敲響了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)警鐘。地方政府只有清醒認(rèn)識(shí)自身財(cái)政狀況并有效控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，才能避免財(cái)政危機(jī)的重演。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入 “新常態(tài)”，財(cái)政呈現(xiàn)出新的階段性特征和發(fā)展趨勢(shì)（鄧曉蘭和陳寶東，2017［1］）。首先，財(cái)政收入增速明顯下降，金融危機(jī)后由于企業(yè)效益下降、工業(yè)生產(chǎn)放緩以及推行結(jié)構(gòu)性減稅等原因，地方財(cái)政收入增速明顯下滑，尤其是一些資源型城市面臨更大的財(cái)政困難。其次，地方財(cái)政支出面臨剛性需求，人口老齡化程度加深以及新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)等問(wèn)題，加重了地方政府教育、醫(yī)療等剛性民生支出和基礎(chǔ)設(shè)施投資支出的責(zé)任，對(duì)地方政府財(cái)政能力提出了巨大挑戰(zhàn)。最后，地方政府債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)峻，雖然新 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》出臺(tái)前地方政府被禁止舉債，但許多地方政府通過(guò)成立融資平臺(tái)，積累了大量債務(wù)，償債壓力巨大。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收支增速倒掛以及嚴(yán)峻的地方債務(wù)問(wèn)題對(duì)地方財(cái)政健康發(fā)展提出了巨大挑戰(zhàn)。

市、縣政府作為公共服務(wù)的主要提供者，在新形勢(shì)下面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，財(cái)政健康問(wèn)題尤為值得關(guān)注。市、縣財(cái)政困難已作為不爭(zhēng)的事實(shí)被學(xué)者廣泛討論，自1994年分稅制改革以來(lái)，省以下財(cái)政分權(quán)體制過(guò)渡并不順利，各級(jí)政府間出現(xiàn)財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移的狀況，市、縣政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問(wèn)題日益突出。為了緩解市、縣政府財(cái)政困難的局面，上級(jí)政府不斷加大轉(zhuǎn)移支付的力度，以期保障地方政府提供基本公共服務(wù)的能力，并平衡地區(qū)間財(cái)力差異。轉(zhuǎn)移支付也因此成為地方政府重要的收入來(lái)源，1997—2012年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量從2857億元增長(zhǎng)到45362億元，年均占地方政府財(cái)政收入的43.9%（胡祖銓?zhuān)?013［2］）?？梢?jiàn)，轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)是影響地方財(cái)政健康發(fā)展的重要因素。

本研究試圖通過(guò)定量方法評(píng)價(jià)市、縣政府的財(cái)政健康程度。由于分稅制改革僅確立了中央和省之間的分權(quán)關(guān)系，而省以下分權(quán)體制存在巨大差異，因此難以在全國(guó)范圍內(nèi)科學(xué)評(píng)價(jià)市、縣政府的財(cái)政健康程度并進(jìn)行比較。為了使研究更具有可比性，本文以浙江省為例，測(cè)度市、縣政府的財(cái)政健康程度。新形勢(shì)下浙江省面臨的財(cái)政問(wèn)題在中國(guó)具有典型的代表性。作為出口導(dǎo)向、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重較高的省份，浙江省財(cái)政收入在結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中將受到更大的沖擊，而作為新型城鎮(zhèn)化的重要基地，浙江省公共財(cái)政支出的壓力也相對(duì)更大。此外，浙江省是我國(guó)最早實(shí)施省管縣財(cái)政體制的省份之一，市、縣級(jí)政府在行政和財(cái)政事務(wù)方面均具有更大的自主性和獨(dú)立性。數(shù)據(jù)的可獲得性和浙江省內(nèi)部存在的區(qū)域差異也為本研究的實(shí)現(xiàn)提供了條件。因此，本研究以浙江省為例，通過(guò)定量評(píng)價(jià)市、縣政府的財(cái)政健康程度，進(jìn)一步分析浙江省現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在平衡地區(qū)間財(cái)力差異方面的作用，以期為我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度改革提供建議。

二、財(cái)政健康定義及測(cè)度

財(cái)政健康伴隨著金融危機(jī)后暴露的城市財(cái)政壓力問(wèn)題出現(xiàn)在公眾視野中。通常來(lái)講，財(cái)政健康意味著地方政府在當(dāng)前及未來(lái)有足夠的財(cái)力提供標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。然而到目前為止，仍沒(méi)有準(zhǔn)確的概念和標(biāo)準(zhǔn)化的方法界定和評(píng)價(jià)什么是財(cái)政健康（Bird，2014［3］）。事實(shí)上，財(cái)政健康包含多重維度，Slack和 Bird（2015）［4］總結(jié)了財(cái)政健康的四個(gè)研究視角及其對(duì)應(yīng)的測(cè)度方法（見(jiàn)表1），這些研究視角包括是否具有良好的財(cái)政管理能力、能否維持良好的信用評(píng)級(jí)、能否規(guī)避可能發(fā)生的財(cái)政困境、如何通過(guò)轉(zhuǎn)移支付保障地方政府財(cái)力。不同研究視角對(duì)應(yīng)不同的測(cè)度方法，值得注意的是，不同測(cè)度方法之間可能存在交集。

表1 財(cái)政健康的關(guān)注點(diǎn)及其測(cè)度方法

有些機(jī)構(gòu)和學(xué)者嘗試建立一套綜合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系衡量城市財(cái)政健康。美國(guó)府際關(guān)系委員會(huì)（Advi?sory Commission on Intergovernmental Relations，ACIR，1973）最早進(jìn)行了嘗試，構(gòu)建了包含政府資金收支平衡、超額負(fù)債率、年末累計(jì)短期負(fù)債、財(cái)產(chǎn)稅下降趨勢(shì)、預(yù)期財(cái)政赤字的持續(xù)性、預(yù)期政府資產(chǎn)縮水比率六方面指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系。 之后，Brown（1993）［5］、Kloha 等（2005）［6］、 Wang 等（2007）［7］從不同角度、使用不同變量對(duì)該指標(biāo)體系加以修正。Bahl和Dun?combe（1991）［8］提出將盈余赤字比、債券評(píng)級(jí)和負(fù)債比率、財(cái)政收入能力和支出需求作為衡量城市財(cái)政健康的三類(lèi)指標(biāo)。國(guó)際市（縣）管理協(xié)會(huì)（Interna?tionalCity/County ManagementAssociation，ICMA，1994）構(gòu)建了一套財(cái)政長(zhǎng)期健康評(píng)價(jià)體系（FTMS），包括短期債務(wù)償還能力、長(zhǎng)期債務(wù)償還能力、財(cái)年內(nèi)一般預(yù)算公共服務(wù)支付能力、未來(lái)一般預(yù)算公共服務(wù)支付能力四方面指標(biāo)。綜合來(lái)看，財(cái)政健康綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)的建構(gòu)往往更關(guān)注地方政府的償付能力，在指標(biāo)選取上偏重地方政府資產(chǎn)和負(fù)債信息。

在表1提及的四類(lèi)財(cái)政健康研究視角和測(cè)度方法中，財(cái)力均等視角下的財(cái)政健康評(píng)價(jià)受到學(xué)者的廣泛關(guān)注，并形成了一套較為成熟的方法體系。早期學(xué)者多利用財(cái)政赤字或財(cái)政收支比來(lái)測(cè)度政府的財(cái)力狀況，如《美國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要》（1990）用年度財(cái)政收支差額與財(cái)政支出的比衡量州政府的財(cái)政狀況。Ladd和Yinger（1991）［9］正式提出用政府財(cái)力狀況衡量財(cái)政健康的概念，并指出采用 “收入－支出差額”（need capaci?ty gap）法來(lái)測(cè)度地方政府的財(cái)力狀況。其中，收入是指地方政府從轄區(qū)內(nèi)籌集收入的能力（revenue rai?sing capacity），支出是地方政府提供標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)的最小支出需求（expenditure needs）。“財(cái)政支出需求”與 “收入籌集能力”的差額越大，地方政府的財(cái)政狀況越差，財(cái)政健康水平越弱，也需要更多的轉(zhuǎn)移支付保障基本支出需求的實(shí)現(xiàn)。沿襲這一思路，Re?schovsky（2007）［10］、 Levine 等（2012）［11］、 Zhao（2015）［12］等采用類(lèi)似的評(píng)價(jià)方法對(duì)美國(guó)地方政府財(cái)政健康程度進(jìn)行了評(píng)價(jià)和比較，并進(jìn)一步探討了轉(zhuǎn)移支付在平衡地區(qū)間財(cái)力差異方面的作用。

目前國(guó)內(nèi)關(guān)于城市財(cái)政健康的研究相對(duì)較少，解洪濤等（2015）［13］借鑒ICMA的評(píng)價(jià)方法，通過(guò)構(gòu)建綜合指標(biāo)對(duì)中國(guó)省際財(cái)政健康程度進(jìn)行了評(píng)價(jià)。李建軍和謝欣（2011）［14］、 張倫倫和宋欽雪（2016）［15］則從財(cái)力均等的視角切入，借鑒 Ladd和 Yinger（1991）［9］的測(cè)度方法，探討了湖北省和云貴川三省的財(cái)政健康狀況。除此之外，較少有學(xué)者通過(guò)定量研究方法對(duì)政府財(cái)政健康程度進(jìn)行研究。鑒于我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下轉(zhuǎn)移支付的重要作用，本研究從財(cái)力均等視角切入，以浙江省為例，通過(guò) “收入－支出差額”法測(cè)度市、縣政府的財(cái)政健康程度，并進(jìn)一步探討轉(zhuǎn)移支付制度在平衡地區(qū)財(cái)力差異方面的作用。

三、研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

“收入－支出差額”法的關(guān)鍵在于計(jì)算政府 “財(cái)政支出需求”和 “收入籌集能力”。需要指出的是，與地方政府的實(shí)際支出和實(shí)際收入不同，“財(cái)政支出需求”和 “收入籌集能力”是基于轄區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然特征等因素計(jì)算而來(lái)，反映了政府的潛在支出需求和潛在收入能力。因此，“收入－支出差額”法可以保證評(píng)價(jià)的客觀性。下面具體介紹 “財(cái)政支出需求”和 “收入籌集能力”的測(cè)算方法。

（一）財(cái)政支出需求

財(cái)政支出需求是指地方政府提供標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)所需要的最低限度支出。由于地區(qū)間支出責(zé)任和支出成本的差異，財(cái)政支出需求在地方政府間也存在差別，其計(jì)算公式具體如下：

其中：i是市縣政府，本研究共包括67個(gè)市縣政府，其中地級(jí)政府11個(gè)，縣級(jí)政府56個(gè)。j是公共服務(wù)，本研究將公共服務(wù)劃分為七大類(lèi)：一般公共支出、教育支出、農(nóng)林水利支出、社保和醫(yī)療衛(wèi)生支出、公共安全支出、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)和住房支出以及交通支出。ENi是市縣i人均財(cái)政支出需求。Sj是地方政府提供一單位標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)j所需要的平均成本，本研究采用浙江省各項(xiàng)公共服務(wù)水平的平均值作為標(biāo)準(zhǔn)。SRij是支出責(zé)任系數(shù)，如果某政府提供某項(xiàng)公共服務(wù)，則該系數(shù)為1，否則為0。由于我國(guó)幾乎所有公共服務(wù)都由地方政府提供，因此該系數(shù)絕大部分為1。①在計(jì)算教育和交通支出需求時(shí)，研究采用在校學(xué)生數(shù)和公路里程數(shù)作為單位，因此對(duì)于這兩項(xiàng)公共服務(wù)支出責(zé)任系數(shù)進(jìn)行了調(diào)整：教育的支出責(zé)任系數(shù)調(diào)整為 “城市i人均學(xué)生數(shù)/全省人均學(xué)生數(shù)”，交通的支出責(zé)任系數(shù)調(diào)整為 “城市i人均道路里程/全省人均道路里程”。CIij是城市i提供單位公共服務(wù)j的成本系數(shù)，由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然等屬性的影響，不同地方政府提供同一公共服務(wù)的成本存在差異。

本研究的一個(gè)重點(diǎn)是如何確定每個(gè)地方政府提供公共服務(wù)的成本系數(shù)。根據(jù)前人的研究，本文采用回歸方程的方式來(lái)確定成本系數(shù)?；貧w建立在公共服務(wù)生產(chǎn)方程以及對(duì)應(yīng)的支出方程基礎(chǔ)上。地方政府公共服務(wù)的水平（Qs）是由地方政府支出水平（E）、公共服務(wù)提供效率（F）以及成本要素（C）共同決定的，具體形式如下：

據(jù)此，對(duì)應(yīng)的支出方程可以通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)換表示如下：

其中，Qd取決于本地居民的偏好和地方政府提供公共服務(wù)可獲取的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)資源。本研究采用如下簡(jiǎn)化支出方程來(lái)估計(jì)不同地方政府提供每項(xiàng)公共服務(wù)的成本系數(shù)：

其中：Eij是市縣i在公共服務(wù)j上的人均財(cái)政支出；C是影響公共服務(wù)支出的一系列成本因素，例如失業(yè)率、人口總量等，不同公共服務(wù)的成本因素存在差異（見(jiàn)表2）；Z是一系列控制變量，例如反映需求的人均地區(qū)生產(chǎn)總值、反映外部資源可得程度的轉(zhuǎn)移支付和政府性基金。

表2 財(cái)政支出分類(lèi)別成本因素

（二）收入籌集能力

收入籌集能力是指地方政府在標(biāo)準(zhǔn)稅率下從轄區(qū)獲取收入的能力。關(guān)于收入籌集能力的測(cè)算，典型的方法為 “代表性稅制法”（representative tax system）。代表性稅制法起源于美國(guó)，主要為輔助美國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施，尋求各州和地方政府收入能力橫向公平比較的標(biāo)準(zhǔn)。ACIR將稅收收入能力定義為“各州系列同類(lèi)稅基與相應(yīng)的國(guó)家統(tǒng)一稅率相乘而得到的稅收收入”，其中同類(lèi)稅基又稱為標(biāo)準(zhǔn)稅基，國(guó)家統(tǒng)一稅率又稱為標(biāo)準(zhǔn)稅率，即稅收收入能力＝標(biāo)準(zhǔn)稅基×標(biāo)準(zhǔn)稅率。

由于無(wú)法有效分離中國(guó)各項(xiàng)稅收的稅基等數(shù)據(jù)，不能直接應(yīng)用代表性稅制法測(cè)算政府收入籌集能力，因此本文采用地區(qū)GDP來(lái)替代標(biāo)準(zhǔn)稅基，浙江省平均稅負(fù)來(lái)替代標(biāo)準(zhǔn)稅率進(jìn)行測(cè)算。由于我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)征收的稅種和稅負(fù)存在顯著差異，因此本研究分別計(jì)算得到浙江省市縣級(jí)政府從三類(lèi)產(chǎn)業(yè)單位產(chǎn)值獲得的稅收，再將其與之對(duì)應(yīng)的行業(yè)生產(chǎn)總值相乘并加總，進(jìn)而測(cè)算得到各城市的收入籌集能力。具體計(jì)算公式如下：

收入籌集能力＝0.000916×GDP農(nóng)業(yè)＋0.065942×GDP工業(yè)＋0.102600×GDP服務(wù)業(yè)＋非稅收入①根據(jù)筆者測(cè)算，浙江省市縣級(jí)政府從單位第一產(chǎn)業(yè)增加值中獲得0.09%的稅收，從單位第二產(chǎn)業(yè)增加值中獲得6.59%的稅收，從單位第三產(chǎn)業(yè)增加值中獲得10.26%的稅收。

（三）數(shù)據(jù)來(lái)源

財(cái)政數(shù)據(jù)主要來(lái)源于 《浙江財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒2014》，由于財(cái)政支出數(shù)據(jù)根據(jù)功能科目分類(lèi)，因此每項(xiàng)支出中既包括運(yùn)營(yíng)支出也包括投資等資本支出。為了平滑資本支出帶來(lái)的波動(dòng)，本文在研究時(shí)采用2010—2013年4年間的支出平均值進(jìn)行平滑處理，所有單位以2013年計(jì)價(jià)。政府間轉(zhuǎn)移支付和政府性基金數(shù)據(jù)來(lái)源于每個(gè)市縣 “關(guān)于××市2013年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告”，理論上每個(gè)地方政府都要求在該報(bào)告中公布公共預(yù)算收支、轉(zhuǎn)移支付以及政府性基金預(yù)算等情況，但是在數(shù)據(jù)搜集過(guò)程中僅有33個(gè)市縣政府公布了轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)②下列市縣缺少轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)：淳安縣、慈溪市、岱山縣、德清縣、洞頭縣、奉化市、富陽(yáng)市、海寧市、景寧縣、縉云縣、開(kāi)化縣、臨安市、臨海市、龍泉市、寧?？h、磐安縣、平湖市、浦江縣、青田縣、瑞安市、三門(mén)縣、嵊泗縣、松陽(yáng)縣、天臺(tái)縣、桐鄉(xiāng)市、文成縣、象山縣、仙居縣、義烏市、永嘉縣、玉環(huán)縣、云和縣、余姚市。，并且6個(gè)地區(qū)缺失政府性基金的數(shù)據(jù)③下列市縣缺少政府性基金數(shù)據(jù)：奉化市、金華市、寧波市、臺(tái)州市、仙居縣、永康市。。對(duì)于缺失的轉(zhuǎn)移支付和政府性基金數(shù)據(jù)，我們根據(jù)已有數(shù)據(jù)進(jìn)行擬合回歸，估計(jì)遺漏數(shù)值。其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《浙江省統(tǒng)計(jì)年鑒2014》。由于浙江省統(tǒng)計(jì)年鑒中沒(méi)有常駐人口和詳細(xì)的人口結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，因此人口數(shù)據(jù)主要來(lái)源于2010年 “浙江省第六次人口普查資料”，包含每個(gè)地區(qū)常住人口以及諸如年齡分布、60歲以上居民健康程度等結(jié)構(gòu)性信息。雖然2010至2013年間城市人口總量發(fā)生了些許變化，但是人口結(jié)構(gòu)變化相對(duì)較小。財(cái)政供給人口數(shù)來(lái)源于財(cái)政部國(guó)庫(kù)司和預(yù)算司編寫(xiě)的 《2009年全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》。

四、財(cái)政健康評(píng)價(jià)結(jié)果

根據(jù)上述方法，本研究測(cè)算了浙江省各市縣政府提供標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)所需的財(cái)政支出需求和收入籌集能力（表3）。從財(cái)政支出需求來(lái)看，2013年浙江省各市縣人均財(cái)政支出需求均值是8155元，其中公共安全以及農(nóng)林水利的支出需求差異最大?？傮w來(lái)看，人口規(guī)模越小的地區(qū)支出需求相對(duì)越高，人口規(guī)模最低五分位城市的平均支出需求要比最高五分位的平均支出需求高15%。但人口規(guī)模與一般公共服務(wù)、教育和交通支出需求沒(méi)有顯著關(guān)系，農(nóng)林水利、社保醫(yī)療等的支出需求在小規(guī)模地區(qū)更高，而公共安全、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)和住房在大城市相對(duì)更高。表3同時(shí)展現(xiàn)了各市、縣收入籌集能力的計(jì)算結(jié)果。從收入籌集能力來(lái)看，2013年浙江省各市縣人均收入籌集能力均值是4854元，其中蒼南縣最低，為2639元，寧波市最高，為11324元。

表3 財(cái)政支出需求、收入籌集能力及財(cái)政差額計(jì)算結(jié)果 單位：元

圖1和圖2分別反映了浙江省各市縣財(cái)政支出需求和收入籌集能力的空間分布，顏色越深說(shuō)明財(cái)政支出需求或收入籌集能力越高。可以看出，二者在空間分布上存在顯著的差異，財(cái)政支出需求最高的地區(qū)主要分布在浙江省西南部和部分東北部市縣，這些地區(qū)多山地，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，收入籌集能力相對(duì)較低。收入籌集能力相對(duì)較高的地區(qū)則主要分布在浙江省北部市縣，而這些地區(qū)的財(cái)政支出需求卻相對(duì)較低。

圖1 浙江省市縣財(cái)政支出需求空間分布圖

圖2 浙江省市縣收入籌集能力空間分布圖

本研究計(jì)算了測(cè)度財(cái)政健康的最終指標(biāo) “財(cái)政差額”（財(cái)政差額＝財(cái)政支出需求－收入籌集能力）。為了便于比較，本文將計(jì)算所得的各市縣 “財(cái)政差額”減去 “浙江省財(cái)政差額均值”得到 “相對(duì)財(cái)政差額”。相對(duì)財(cái)政差額均值為0，數(shù)值為正表明該地區(qū)的財(cái)政健康程度低于全省平均水平，數(shù)值為負(fù)表明該地區(qū)的財(cái)政健康程度高于全省平均水平。圖3是浙江省相對(duì)財(cái)政差額空間分布圖，顏色越深的地區(qū)相對(duì)財(cái)政差額越大，財(cái)政健康程度也越弱；顏色越淺的地區(qū) “相對(duì)財(cái)政差額”越小，財(cái)政健康程度也越好。從圖3可以看出，財(cái)政健康水平最優(yōu)的地區(qū)主要分布在浙江省北部，包括杭州、寧波以及偏南部的溫州等城市，財(cái)政健康水平最差的地區(qū)主要分布在西南部的麗水市以及東部的臺(tái)州市等地區(qū)。

圖3 浙江省市縣相對(duì)財(cái)政差額分布圖

圖4 浙江省市縣財(cái)政狀況分類(lèi)圖

本研究進(jìn)一步探討了影響市縣財(cái)政健康的因素。一個(gè)地區(qū)財(cái)政健康水平差或由于財(cái)政支出需求較高，或由于收入籌集能力較差，亦或二者兼而有之。根據(jù)各市縣財(cái)政支出需求和收入籌集能力與浙江省平均水平的關(guān)系，本研究繪制了浙江省市縣財(cái)政狀況分布圖（圖4）。其中顏色最淺的是財(cái)政支出需求和收入籌集能力均比較低的地區(qū)，這類(lèi)地區(qū)主要分布在浙江省東南部和中部某些市縣；顏色略深的區(qū)域是財(cái)政支出需求和收入籌集能力均比較高的地區(qū)，這類(lèi)地區(qū)主要分布在浙江省東北部；顏色次深的區(qū)域是財(cái)政支出需求高但收入籌集能力弱的地區(qū)，這類(lèi)地區(qū)主要分布在浙江省西南部，財(cái)政健康程度一般較差；顏色最深的是財(cái)政支出需求低但收入籌集能力高的地區(qū)，這類(lèi)地區(qū)主要分布在浙江省北部市縣，財(cái)政健康程度一般較好。

五、浙江省轉(zhuǎn)移支付制度有效性評(píng)價(jià)

轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)城市財(cái)政健康具有重要的影響，世界上許多國(guó)家和地區(qū)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡地區(qū)間財(cái)力，而轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)多依據(jù)前文提及的 “財(cái)政差額”，如美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、日本等。目前我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)仍然是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，一般性轉(zhuǎn)移支付為輔（李萬(wàn)慧，2016［16］）。由于一般性轉(zhuǎn)移支付按照因素法設(shè)計(jì)，上級(jí)政府不指定資金用途，地方政府可以自由支配資金的使用，因此一般性轉(zhuǎn)移支付具有財(cái)力均衡的特點(diǎn)；而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多是按項(xiàng)目設(shè)計(jì)，上級(jí)政府嚴(yán)格指定資金的用途，地方政府只能按照要求將資金用在事先約定的公共支出上，因此專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有較強(qiáng)的針對(duì)性。

浙江省在轉(zhuǎn)移支付制度上進(jìn)行了大膽改革，并開(kāi)創(chuàng)了 “專(zhuān)項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”的新思路，將體現(xiàn)均衡性、對(duì)受益人群普惠性的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金納入一般轉(zhuǎn)移支付范疇，如新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制等民生項(xiàng)目等（張蕊，2013［17］）。同時(shí)浙江省嘗試對(duì)部分專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)行 “因素法”分配制度，上級(jí)政府根據(jù)各地工作量、工作績(jī)效、地方財(cái)力狀況等因素確定權(quán)重系數(shù)，根據(jù)公式計(jì)算專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)目，由市縣政府統(tǒng)籌安排。浙江省通過(guò)“專(zhuān)項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”改革，大大提高了市縣政府的財(cái)政調(diào)控能力。為了檢驗(yàn)浙江省轉(zhuǎn)移支付制度的有效性，本研究繪制了圖5。其中，橫軸是測(cè)算得出的各市縣 “相對(duì)財(cái)政差額”，縱軸是人均轉(zhuǎn)移支付水平?？梢钥闯?，人均轉(zhuǎn)移支付和相對(duì)財(cái)政差額之間存在顯著的正向關(guān)系，也就是說(shuō)財(cái)政健康水平越差的地區(qū)會(huì)獲得越多的轉(zhuǎn)移支付資金。這一結(jié)果說(shuō)明浙江省現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付分配制度確實(shí)起到了均衡市縣間財(cái)力的作用。

圖5 浙江省市縣轉(zhuǎn)移支付與相對(duì)財(cái)政差額散點(diǎn)圖

六、結(jié)論與討論

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入 “新常態(tài)”，城市財(cái)政也呈現(xiàn)出新的階段性特征和發(fā)展趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收支增速倒掛以及嚴(yán)峻的地方債務(wù)問(wèn)題對(duì)地方財(cái)政健康發(fā)展提出了巨大挑戰(zhàn)。市、縣政府作為公共服務(wù)的主要提供者，在新形勢(shì)下面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，財(cái)政健康問(wèn)題尤為值得關(guān)注。本研究從財(cái)力均衡的視角探討城市財(cái)政健康，以浙江省為例，通過(guò) “收入－支出差額”法測(cè)度市縣政府的財(cái)政健康程度及其影響因素，并進(jìn)一步分析轉(zhuǎn)移支付在平衡地區(qū)間財(cái)力差異方面所起的作用。研究結(jié)果顯示，浙江省市縣政府間存在顯著的財(cái)政差異，這一差異既與轄區(qū)內(nèi)稅收資源稟賦有關(guān)，又與提供公共服務(wù)的成本有關(guān)。浙江省現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度較大程度上平衡了市縣間的財(cái)力差異。

近年來(lái)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革一直處于財(cái)政體制改革的藍(lán)圖中。2014年 《預(yù)算法》修正案首次對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，指出轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是“推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化和均衡地區(qū)間基本財(cái)力”，同時(shí)新 《預(yù)算法》明確提出 “建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體的轉(zhuǎn)移支付制度”?？梢灶A(yù)見(jiàn)，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革是未來(lái)一段時(shí)間的工作重點(diǎn)。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革是漸進(jìn)式過(guò)程，可以通過(guò)兩種路徑進(jìn)行探索：一是將部分專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付，提高轉(zhuǎn)移支付均衡地區(qū)間基本財(cái)力的作用，前文提到的浙江省 “專(zhuān)項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”作為專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的一種替代進(jìn)行了較好的嘗試。二是將部分專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌?cái)政支出，通過(guò)明確、調(diào)整不同層級(jí)政府間財(cái)力和支出責(zé)任關(guān)系，僅對(duì)上級(jí)委托事權(quán)或共同事權(quán)采取專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式。此外，可以對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行整合清理，將相同領(lǐng)域的不同專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行整合，僅規(guī)定大的用途范圍，地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際對(duì)資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

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