青海湖景區(qū)旅游開發(fā)中市場(chǎng)亂象和法律監(jiān)管問題調(diào)研

楊傳旭

【摘 要】被譽(yù)為“中國最美湖泊”的青海湖，憑借著自己獨(dú)一無二的高原湖泊美景吸引了眾多來自海內(nèi)外的旅游者。在我國旅游業(yè)大發(fā)展的情況下，尤其是“一帶一路”倡議實(shí)施以來，在帶動(dòng)西部旅游發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)的市場(chǎng)亂象和法律監(jiān)管的問題也值得我們關(guān)注。正是因?yàn)榍嗪：皡^(qū)非常知名，所以其顯示出來的問題也更具代表性。文章全面分析了青海湖景區(qū)在旅游開發(fā)中存在的市場(chǎng)亂象和法律監(jiān)管問題，并針對(duì)這些問題提出解決建議。

【關(guān)鍵詞】旅游開發(fā)；監(jiān)管；行政措施

【中圖分類號(hào)】D922.6；D993.5；D922.294 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2017）11-0137-03

1 青海湖景區(qū)的概況

1.1 青海湖景區(qū)的介紹

1.1.1 青海湖景區(qū)的由來

青海湖，藏語名為“措溫布”，意為“青色的海”，形成于青海南山與祁連山的大通山、日月山之間的斷層陷落。既是中國內(nèi)陸最大的湖泊，也是中國最大的咸水湖。位于青海省東北部的青海湖盆地內(nèi)，后由國家開發(fā)成立青海湖景區(qū)。

1.1.2 青海湖景區(qū)現(xiàn)狀

2016年，青海旅游網(wǎng)開展了一項(xiàng)關(guān)于“中外游客最想去青海的哪個(gè)地方？”的調(diào)查，結(jié)果顯示青海湖景區(qū)位居榜首。如此之桂冠和游客之向往，使青海湖成為青海的招牌景點(diǎn)。然而，青海湖景區(qū)在旅游方面存在的一些市場(chǎng)亂象和法律監(jiān)管問題是不可忽視的。

1.2 青海湖景區(qū)存在的問題

1.2.1 景區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到破壞

（1）景區(qū)的亂放牧行為對(duì)草原破壞嚴(yán)重。青海湖是一個(gè)周長(zhǎng)為360 km的大型湖泊，周圍自然環(huán)境復(fù)雜，大片草場(chǎng)環(huán)繞，是優(yōu)良的天然牧場(chǎng)，而且在青海湖景區(qū)成立之前，青海湖周邊的居民就是依賴青海湖周邊豐富的草場(chǎng)資源以放牧為生的。但青海湖位于我國的青藏高原之上，這里屬于脆弱生態(tài)區(qū)，植物一旦被破壞基本就不會(huì)再生，像草這樣生命力頑強(qiáng)的生物被破壞后恢復(fù)期也很長(zhǎng)。近年來，隨著青海湖周邊牧民養(yǎng)殖量的增加，人們只追求自己的利益，完全不顧及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，加之管理混亂，有關(guān)部門監(jiān)管不力，使得青海湖周邊的草場(chǎng)因過度放牧而被破壞嚴(yán)重，周邊草場(chǎng)沙化嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境受到威脅。

（2）景區(qū)的違法亂建對(duì)草原的破壞。在調(diào)研期間筆者發(fā)現(xiàn)，約100 km的G109國道邊有很多私自違建的景區(qū)。這些所謂的“野景區(qū)”在湖周邊草場(chǎng)中開出一條條4～5 m寬的通道，在G109國道延湖岸邊處立起牌匾寫上“青海湖邊某某景區(qū)”。在所有“野景區(qū)”的私開入口處，都有2～3個(gè)人手捧哈達(dá)，邀請(qǐng)過往的游客和車輛進(jìn)入。不過，景區(qū)雖“野”，在筆者觀察的幾十分鐘內(nèi)，卻依然有大批游客進(jìn)入，有的旅行團(tuán)甚至也與“野景區(qū)”有“合作”。這些所謂的景區(qū)的門票只需30～50元，如果是熟人帶領(lǐng)，價(jià)錢還能更低，而正規(guī)的青海湖二郎劍景區(qū)每人每張門票為100元。這些“野景區(qū)”在無人監(jiān)管的情況下胡亂定價(jià)攬客，攪亂了這里的旅游市場(chǎng)。而且，當(dāng)?shù)鼐用耖_發(fā)“野景區(qū)”對(duì)草原造成了嚴(yán)重的破壞。

1.2.2 青海湖景區(qū)水質(zhì)環(huán)境的破壞

（1）對(duì)青海湖湟魚的非法捕撈。湟魚是裸鯉的俗稱，是青海湖中的特產(chǎn)，屬于國家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物。青海湖地處高原，水溫低，為貧營養(yǎng)水體，而且是咸水湖，湟魚能在咸水湖中生存也是非常奇特的物種。春夏之交，湟魚進(jìn)入青海湖周邊的布哈河、泉吉河、沙柳河等河道中逆流而上，繁衍后代。

由于大肆捕撈，十幾年前青海湖湟魚的數(shù)量只剩下數(shù)千噸，已經(jīng)接近滅絕的邊緣。近年來，國家頒布法律專門保護(hù)湟魚，禁止非法捕撈，并且通過人工的力量幫助湟魚繁衍，增加湟魚數(shù)量。即使這樣，非法捕撈情況依舊存在，因?yàn)殇音~的經(jīng)濟(jì)價(jià)值巨大，所以經(jīng)常有不法分子在湟魚回游的幾條河中鋌而走險(xiǎn)進(jìn)行捕撈，由于流域眾多和管理部門監(jiān)管不嚴(yán)，讓不少不法分子得逞，對(duì)湟魚的保護(hù)和青海湖的生態(tài)環(huán)境造成了破壞。

（2）青海湖垃圾對(duì)水質(zhì)的破壞。青海湖已經(jīng)成為西部旅游的代表性景區(qū)，每年會(huì)迎來全國乃至世界各地的數(shù)以百萬計(jì)的游客。青海湖周邊地域廣闊，管轄難度大，當(dāng)?shù)鼐用袼介_入口和私建“野景區(qū)”屢禁不止，導(dǎo)致游客分散，相關(guān)部門不能很好地管理，所以使得青海湖沿岸散客眾多，亂扔垃圾現(xiàn)象嚴(yán)重。青海湖是人們心中的圣湖，很多旅客來許愿、祈福，將自己制作的漂流瓶被扔進(jìn)青海湖中，污染了青海湖的環(huán)境。

1.3 青海湖景區(qū)監(jiān)管中存在的問題

1.3.1 監(jiān)管機(jī)構(gòu)推諉管轄

景區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不明。青海湖總面積約4 456 km2，環(huán)湖一周約360 km。2007年以前，由青海湖周邊海北藏族自治州的剛察縣、海晏縣和海南藏族自治州的共和縣各自經(jīng)營管理，分別進(jìn)行旅游開發(fā)。由于各自為了發(fā)展本縣經(jīng)濟(jì)，且長(zhǎng)期缺乏有效溝通、協(xié)調(diào)，使得青海湖周邊一直處于管理混亂的狀態(tài)。

為了從整體上對(duì)青海湖旅游進(jìn)行規(guī)?；_發(fā)和整合青海湖的旅游資源，2007年，青海省成立青海湖景區(qū)管理局。但是此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，名義上是由青海湖景區(qū)管理局統(tǒng)一管轄，但是三縣各自為政的影子依然存在。

研究人員在青海湖周邊調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，這里除了有私自開發(fā)“野景區(qū)”的問題外，還有許多私自定價(jià)且無根據(jù)的收費(fèi)項(xiàng)目；景區(qū)周邊餐飲價(jià)格更是完全違背市場(chǎng)價(jià)格規(guī)律，超出市價(jià)幾倍。

很多游客反映，在青海湖旅游，游的是“野景區(qū)”，吃的是“窩囊飯”。但是，游客想投訴又不知道應(yīng)該向哪些部門投訴。因?yàn)樾袠I(yè)眾多，地域劃分不明，各部門推諉管轄，造成青海湖旅游亂象。

湖岸邊，許多游客被金黃色的油菜花吸引并拍照留念，花海邊可愛的少數(shù)民族小姑娘身著當(dāng)?shù)孛褡逄厣棽煌５卦儐栍慰停骸笆迨灏⒁谈液蟼€(gè)影吧。”讓人感覺很舒服。而一旦發(fā)現(xiàn)有不知情的游客在油菜花景點(diǎn)邊上照相，很快就有當(dāng)?shù)厝伺苓^來收費(fèi)?！案杏X這里的收費(fèi)項(xiàng)目無根據(jù)、無說明，也沒有任何收費(fèi)憑證。錢雖然不多，但是總有一種被強(qiáng)買強(qiáng)賣的感覺。不知道為什么沒有管理部門來治理。”一位來自天津的游客王先生無奈地說。

在青海湖二郎劍景區(qū)外，飯館林立。研究人員隨便進(jìn)入一家小飯館發(fā)現(xiàn)，這里一碗牛肉拉面的價(jià)格為20元，一份水煮牛肉的價(jià)格為50元，飯菜價(jià)格比省會(huì)西寧市區(qū)高出好幾倍。對(duì)于住宿問題，假期間的賓館漲價(jià)幅度讓人難以接受。

一位旅游機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人說：“面對(duì)當(dāng)?shù)芈糜蝸y象，大家也很無奈?！被诖耍瑢榍嗪：糜伟l(fā)展成立的青海湖景區(qū)管理局，成為大家的希望。管理局成立后確實(shí)先進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，制定了明確的發(fā)展路線，但目前青海湖旅游依然是粗放式發(fā)展，問題依舊，并沒有看到有整體開發(fā)的跡象。

1.3.2 利益管轄，忽視保護(hù)

因?yàn)榍嗪：赜驈V闊，周邊的海晏縣、剛察縣、共和縣都對(duì)其有管轄權(quán)，還有專門為青海湖管理而成立的青海湖管理局。而且青海湖又是一塊金字招牌，能帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，所以各縣為了自己的經(jīng)濟(jì)利益就忽視管轄，在管理中缺失監(jiān)管，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)施的許多違法亂建、破壞草原環(huán)境、破壞水環(huán)境的行為視而不見。青海湖的二郎劍景區(qū)位于共和縣境內(nèi)，而海晏縣有沙島景區(qū)，剛察縣設(shè)有鳥島景區(qū)，正因監(jiān)管機(jī)構(gòu)劃分不明，有了問題都互相推諉，使得青海湖周邊旅游亂象加重，生態(tài)環(huán)境被破壞嚴(yán)重。

2 解決建議

2.1 協(xié)調(diào)景區(qū)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)分配

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，位于共和縣境內(nèi)的青海湖二郎劍景區(qū)前的商鋪和餐館的營業(yè)執(zhí)照都是由共和縣工商局管轄的二郎劍工商所頒發(fā)，也就是由其管轄。環(huán)境衛(wèi)生和草原分別是由共和縣環(huán)保局和林業(yè)局管轄，食品安全和醫(yī)療都是由共和縣衛(wèi)生局管轄。而這些行業(yè)在青海湖管理局設(shè)立的青海湖監(jiān)管局也都有管轄權(quán)，還有青海湖的漁政管理，是由省漁政管理總站、海南藏族自治州漁政執(zhí)法支隊(duì)和青海湖管理局設(shè)立的青海湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局管轄。所以說，青海湖的管轄機(jī)構(gòu)眾多，應(yīng)有效協(xié)調(diào)和明確劃分景區(qū)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，確定管轄。

2.2 健全與完善景區(qū)依法監(jiān)管體系

2017年，全國旅游市場(chǎng)監(jiān)管工作的主抓手將圍繞“四個(gè)統(tǒng)籌”展開，即統(tǒng)籌抓好“資質(zhì)監(jiān)管、行為監(jiān)管與信用監(jiān)管”3種監(jiān)管方式，統(tǒng)籌抓好“行政監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督、行業(yè)自律、游客自覺”4種力量，統(tǒng)籌抓好“實(shí)體市場(chǎng)與網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)”2種經(jīng)營主體的有效監(jiān)管，統(tǒng)籌抓好“境內(nèi)游與出境游”兩大文明形象[1]。

伴隨《旅游法》的正式實(shí)施，我國旅游市場(chǎng)行政監(jiān)管也取得較大的進(jìn)步，建立了綜合協(xié)調(diào)旅游市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，從立法和政府保障方面推動(dòng)了旅游市場(chǎng)行政監(jiān)管工作的快速發(fā)展[2]。但是《旅游法》依舊要在實(shí)踐中不斷完善，并應(yīng)該建立有效的地方性法律法規(guī)，用于規(guī)范和保障青海湖景區(qū)周邊各職能管轄部門的監(jiān)管范圍，提高監(jiān)管能力和責(zé)任心，整合青海湖周邊三縣和青海湖管理局的各項(xiàng)職能，進(jìn)行有效劃分、有效分配管轄。切實(shí)協(xié)調(diào)政府與當(dāng)?shù)鼐用裰g的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)既能提高居民收入，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，又能穩(wěn)定旅游市場(chǎng)和保護(hù)好青海湖的生態(tài)環(huán)境。

3 結(jié)語

旅游市場(chǎng)監(jiān)管關(guān)系到整個(gè)旅游行業(yè)的健康發(fā)展，如何監(jiān)管旅游市場(chǎng)是構(gòu)成旅游行政管理的重要內(nèi)容[3]。應(yīng)該有效協(xié)調(diào)和規(guī)定各職能部門的管轄職責(zé)和范圍，也要明確劃分管轄地域，不要出現(xiàn)問題互相推諉，要加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，維護(hù)消費(fèi)者的利益，維護(hù)青海湖景區(qū)的名譽(yù)，保護(hù)好青海湖景區(qū)的旅游市場(chǎng)和旅游環(huán)境，促進(jìn)青海湖的發(fā)展。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]沈仲亮.構(gòu)建現(xiàn)代化旅游市場(chǎng)治理體系——2017年全國旅游監(jiān)管工作研討培訓(xùn)班綜述[N].中國旅游報(bào)，2017-

02-27（2）.

[2]鐘曉賢.我國旅游管理面臨困境與應(yīng)對(duì)方法[J].旅游經(jīng)濟(jì)，2012（4）：192-193.

[3]王燦邑.論我國旅游市場(chǎng)的行政監(jiān)管[D].長(zhǎng)春：長(zhǎng)春理工大學(xué)，2014.

[責(zé)任編輯：高海明]