加快政策性擔保和再擔保機構建設 破解中小微企業(yè)融資難融資貴難題

李江源++馬松++李佳駒++吳亞璘

摘要：大力發(fā)展政策性擔保和再擔保機構對解決中小微企業(yè)融資難問題具有重要意義。安徽模式是我國破題銀擔合作的有效創(chuàng)新，具有重要的復制推廣價值。四川應結合自身實際進行借鑒創(chuàng)新，做大做強做優(yōu)政策性擔保機構，完善省級擔保分險體系建設，才能切實發(fā)揮擔保對企業(yè)的支持作用，更好支持中小微企業(yè)發(fā)展。

關鍵詞：政策性擔保;再擔保;政銀擔合作;安徽模式;中小企業(yè)融資

融資性擔保機構作為連接中小企業(yè)與金融機構的橋梁，通過為中小企業(yè)提供信用增級，實現(xiàn)信用共享與風險分擔，為獲得金融機構的貸款提供便利，是破解中小微企業(yè)融資難題的重要手段。其中，相比商業(yè)性擔保機構，政策性擔保機構不以盈利為主要目的，更有助于降低企業(yè)的融資成本。由于協(xié)議放大倍數(shù)的存在，若能合理發(fā)揮擔保機構的杠桿作用，相同額度資金注入的情況下，擔保機構帶來的作用將遠遠大于對中小企業(yè)直接進行財政獎補或稅收優(yōu)惠。因此，對政策性擔保機構的資本金進行政策支持，做大做強省級政策性擔保機構，成為經(jīng)濟下行、民間投資增速放緩局面下，多個地區(qū)緩解中小微企業(yè)融資難與融資貴問題的有效嘗試。

一、 四川融資性擔保行業(yè)現(xiàn)狀及問題

截至2015年末，四川擔保行業(yè)融資性擔保余額為1 843.18億元，較年初下降15.7%;資產(chǎn)總額為664.43億元，較年初下降4.5%;注冊資本為456.63億元，較年初下降5.9%;擔保業(yè)務收入為28.06億元，同比下降34%。行業(yè)各主要指標均呈現(xiàn)明顯下滑態(tài)勢（見表1），新增擔保額與在保余額下滑幅度大，新增代償額逐月提升。受制于經(jīng)濟下滑等因素，代償率高達5.86%，相較于2%～3%左右的擔保費率，全行業(yè)普遍呈現(xiàn)虧損狀態(tài)，總體凈利潤為-2.71億元。衡量擔保行業(yè)風險抵御能力的重要指標——撥備覆蓋率（撥備覆蓋率=擔保準備金/擔保代償余額×100%）僅為66%，行業(yè)風險凸顯。

在經(jīng)營數(shù)據(jù)全面下滑的背后，是整個四川融資性擔保行業(yè)陷入全行業(yè)的困境之中。目前，四川融資性擔保行業(yè)存在的問題主要有：

1. 擔保機構量大但質不高。全國范圍內四川屬于擔保大省，2014年在保余額已位列全國前三，法人機構數(shù)多達400余家。但絕大多數(shù)擔保機構注冊資本偏低，資金實力有限，業(yè)務規(guī)模較小，放大倍數(shù)受限（2015年末，四川擔保行業(yè)放大倍數(shù)僅為3.55倍，若扣除住房置業(yè)的公積金貸款擔保，放大倍數(shù)僅為2.69倍。），資本金使用效率低，影響對中小企業(yè)的支持作用。即便是占據(jù)市場主要份額的國有政策性擔保公司，注冊資本也顯著不足，缺乏規(guī)模效應，與全國其他地區(qū)相比，存在較大差距。截至2015年末，四川范圍內注冊資本最大的成都中小企業(yè)融資擔保有限責任公司與成都小企業(yè)融資擔保有限責任公司，注冊資本也僅為15億元;四川發(fā)展融資擔保股份有限公司（增資前）與四川省金玉融資擔保有限公司，注冊資本僅為10億元，缺乏省級層面的政策性擔保龍頭企業(yè)。四川尚無信用評級在“AA+”以上的擔保機構，不能對債券融資等業(yè)務進行有效增信，省內各地融資平臺發(fā)行債務工具，只能尋求其他區(qū)域的擔保機構提供增信支持。

2. 擔保行業(yè)經(jīng)營困難。經(jīng)濟下行導致銀行不良貸款規(guī)模上升，企業(yè)信貸違約風險增加。銀行不斷提高對中小企業(yè)信貸審核門檻，抽貸、壓貸現(xiàn)象不斷增加。銀行暫停與信譽不良、股東實力較弱、風控能力有限的擔保機構合作，部分銀行更是采取“一刀切”的做法，完全叫停與民營擔保機構的增量業(yè)務，大量民營擔保機構退出市場，約半數(shù)擔保公司無法正常營業(yè)。在保余額迅速萎縮，新增業(yè)務幾乎停滯。行業(yè)系統(tǒng)性風險集中爆發(fā)帶來嚴重沖擊，代償事件頻發(fā)，代償壓力劇增。由于銀擔合作不暢，多數(shù)擔保機構尚未建立風險分擔機制，需承擔100%的代償風險，導致流動性資金減少。債務追償程序復雜、耗時長，應有代償損失難以追回（根據(jù)統(tǒng)計，2015年，累計擔保代償回收額10.05億元，代償回收率僅為6.53%。），對不良資產(chǎn)難以及時、保值處置，更加重了擔保機構負擔。

3. 經(jīng)營風險顯著增加。由于四川融資性擔保體系以民營擔保機構居多，部分機構風險防范意識與合規(guī)經(jīng)營意識淡薄，管理模式較為粗放，出現(xiàn)業(yè)務過于集中在某幾戶企業(yè)的“壘大戶”情況，造成風險堆積暴露。由于賴以生存的主營擔保業(yè)務幾近全行業(yè)虧損，部分機構另做打算，不惜鋌而走險，甚至打著擔保的幌子，從事過橋貸款、民間借貸等其他業(yè)務，行業(yè)經(jīng)營風險與違規(guī)風險并存，且風險有蔓延態(tài)勢。2014年7月份，當時的四川民營擔保龍頭匯通擔?！芭苈贰笔录驮l(fā)全行業(yè)的地震，至今對行業(yè)的影響仍未完全消除。

二、 破題銀擔合作的有效創(chuàng)新——安徽模式簡介

2014年10月，安徽省通過省信用擔保集團為核心，在吸收借鑒國內外先進經(jīng)驗的基礎上，重整全省政策性擔保體系，在全國率先提出了“4321”銀證擔合作模式，其核心要義是：一旦發(fā)生代償，市縣承辦的政策性擔保機構承擔40%，省擔保集團承擔30%，合作銀行承擔20%，所在地方政府財政承擔10%。安徽模式是破題銀擔合作，有效分擔風險的有效創(chuàng)新，其主要特點包括：

1. 成功將銀行納入合作模式之中。傳統(tǒng)模式中銀行處于強勢地位，傾向于將風險完全轉嫁，缺乏貸后管理和盡職調查的動力。擔保機構出于風險考慮，則會要求企業(yè)提供足額反擔保物，并收取較高的擔保費率，變相加劇企業(yè)融資貴的現(xiàn)象。擔保機構容易陷入“銀擔合作不暢——擔保機構的授信和協(xié)議放大倍數(shù)受限——制約行業(yè)發(fā)展”的惡性循環(huán)。銀擔合作模式的創(chuàng)新解決了擔保機構單家在與銀行對接中的弱勢地位，有效實現(xiàn)資源共享與風險共管。銀行在切實降低了融資性擔保機構的保證金繳存比例的同時，也積極整合來自政府與擔保機構提供的信息，開拓中小微企業(yè)業(yè)務。安徽迅速與十余家銀行簽署了合作協(xié)議，還涌現(xiàn)出如“見保即貸”、“助保貸”等一批創(chuàng)新的合作產(chǎn)品。截至2015年底，合作銀行總數(shù)已達119家，主要銀行小微企業(yè)貸款同比增加15%，政銀擔合作代償尚未出現(xiàn)，有效規(guī)避了風險，小微企業(yè)申請貸款獲得率有效提高。

2. 打造了實力雄厚的省級政策性擔保機構。安徽省信用擔保集團有限公司在成立時注冊資本就已達28.66億元，現(xiàn)已增至107.66億元，總資產(chǎn)達211.1億元，凈資產(chǎn)達192.15億元，2015年全年完成擔保再擔保1 404.99億元，業(yè)務量逆勢上升37.82%，在擔保行業(yè)整體寒冬的大背景下，業(yè)務量近三年年均增速均超過20%，已發(fā)展成為全國注冊資本和凈資產(chǎn)規(guī)模最大的擔保機構。協(xié)議放大倍數(shù)在2016年更是已超過4倍，達到4.24倍，與包括在保余額在內的多項指標一并位列全國第一，最新信用評級高達AAA，是全國首家達到最高評級的省級擔保機構。從2013年起，集團公司開始參股省內縣域政策性融資擔保公司，目前已參股127家縣（市、區(qū)）政策性擔保機構，參股比例平均超過25%，覆蓋全省16個市和106個縣（區(qū)）。以股權和再擔保業(yè)務為紐帶，有效打造了以自身為龍頭的省市縣三級聯(lián)動的政策性擔保體系，實現(xiàn)了擔保體系與銀行體系的良好對接與合作。

3. 發(fā)揮國有政策性擔保機構的作用。堅持低費率、廣覆蓋、可持續(xù)，不以盈利為目的，切實讓利中小企業(yè)。根據(jù)最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年，安徽范圍內的政策性融資擔保機構年化費率僅為1.17%，參與“4321”模式的實際擔保年化費率平均低達1.16%，遠遠低于很多地區(qū)3%～5%的擔保機構的平均費率，此外，合作銀行普遍實行優(yōu)惠利率，試點地區(qū)暫免再擔保收費。國有擔保機構較好發(fā)揮了公益性和引導性作用，在很大程度上有效減輕了企業(yè)的融資成本。整體而言，安徽模式是財政政策與金融政策有機結合的典范，兼顧了政府、銀行、擔保機構和中小微企業(yè)四方訴求與利益，有助于解決中小微企業(yè)融資難與融資貴問題。國務院融資擔保部際聯(lián)席會議辦公室已于2016年7月4日面向全國印發(fā)了《關于學習借鑒安徽擔保經(jīng)驗推進政銀擔風險分擔機制建設的通知》，樹立安徽模式作為典型，在全國各地借鑒推廣。

三、 對策建議

1. 做大做強做優(yōu)政策性擔保機構。一是擴充注冊資本，加大財政支持。支持四川較大的政策性擔保機構增資升級，并適度簡化資本金調整程序。一方面靈活調用存量資源，通過財政或國有股東直接注資;另一方面積極爭取政策支持，利用好全國首批國家專項建設基金支持政策性融資擔保機構試點政策的契機，發(fā)揮注冊資本已達60億元的四川發(fā)展擔保的龍頭試點帶動作用。設定穩(wěn)定的財政資金補償機制。通過財政定期撥付，分擔部分擔保風險，保證平臺穩(wěn)定運轉。加強財政金融互動，落實對于財政對擔保機構新增出資、“支農(nóng)支小”擔保業(yè)務增量的財政獎補政策。二是降低盈利要求，強化稅收優(yōu)惠。降低對政策性擔保機構的盈利要求。鼓勵其擴大業(yè)務規(guī)模，發(fā)揮杠桿放大功能。突出國有政策性擔保機構的公益性與引導性作用，學習安徽模式，降低擔保業(yè)務費率，減輕中小企業(yè)負擔，更好服務實體經(jīng)濟。結合營業(yè)稅、所得稅、西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄等稅收優(yōu)惠政策，減輕政策性擔保機構的稅收負擔。三是突出項目支持，創(chuàng)新管理機制。突出擔保項目的政策性支持作用。嚴格篩選擔保支持項目，專注于重大項目、符合國家產(chǎn)業(yè)支持的中小企業(yè)、“三農(nóng)”、綠色環(huán)保等領域。引導國有擔保機構逐步建立以市場為導向的經(jīng)營管理機制、風險控制機制、用人選拔機制和激勵約束機制。引入高管公開市場選聘流程，以績效工資取代固定工資等，提高運營效率。

2. 完善省級擔保體系建設，借鑒安徽模式搭建四川擔保分險機制。一是整合政銀擔資源，構建省級擔保體系。借鑒安徽模式，按照“政府引領、擔保護航、銀行跟進”的原則，搭建“以省級擔保和再擔保機構為龍頭、政策性擔保機構為主體、銀行業(yè)金融機構為依托、中小微企業(yè)和”三農(nóng)“及新興產(chǎn)業(yè)為服務對象”的信用擔保體系。將注資后的四川發(fā)展融資擔保股份有限公司作為省級政策性擔保龍頭，參股省內縣域政策性擔保公司，打造“省市聯(lián)動”的政策性擔保體系。突出四川省農(nóng)業(yè)信貸擔保有限公司的特殊作用，打造以糧食主產(chǎn)縣、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)為支撐的四川農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，助力精準扶貧，推動涉農(nóng)信貸平穩(wěn)快速發(fā)展。二是發(fā)揮省級再擔保機構的增信分險與規(guī)范管理作用。再擔保體系的建設是完善擔保體系的有效支撐，可以有效增加信用與分擔風險，提高擔保機構的放大倍數(shù) 和整體議價能力。安徽模式中，信用擔保集團免費為縣（市、區(qū)）政策性擔保機構提供按比例的再擔保服務，向參股擔保機構派駐董事，參與內控管理，推動體系成員實現(xiàn)擔保業(yè)務產(chǎn)品化與服務標準化，通過信息技術和黨建為紐帶，良好地控制和分散了融資體系的業(yè)務風險。四川信用再擔保有限公司應充分利用股東優(yōu)勢資源，規(guī)范完善四川再擔保體系，拓展銀擔合作空間，提高抵御風險能力。三是鼓勵銀擔合作，實行風險共擔。針對信貸市場中銀行處于絕對強勢地位，不愿“下水”的情況，按照“注重實效，快速突破，示范引領”的原則，由省級擔保與再擔保機構統(tǒng)籌牽頭，推動政策性擔保機構與銀行建立實質合作，實現(xiàn)信息共享與風險共擔，發(fā)生代償后銀行應分擔一定比例風險。合作銀行的篩選遵從先易后難的原則，優(yōu)先發(fā)展總部位于四川以及已與四川簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議的銀行，先期進行試點，而后全面拓展。

3. 做好擔保行業(yè)相關體制機制創(chuàng)新。一是構建擔保機構績效評價體系。以發(fā)揮融資擔保功能和風險防控為評估目標，重點考察政策性擔保機構支持小微、“三農(nóng)”業(yè)務規(guī)模、放大倍數(shù)、擔保費率、代償率、風險控制等指標。一方面，評價結果可作為監(jiān)管部門進行業(yè)務監(jiān)督、績效考核、風險預警以及政策扶持的重要依據(jù);另一方面，推動銀擔合作，整合業(yè)務信息，實現(xiàn)風險聯(lián)防，有助于銀行選擇擔保機構作為合作對象。二是試行擔保項目競標制。采用公開透明的方式，針對合作銀行試行擔保項目競標，提高銀擔合作效率。在企業(yè)層面，有助于獲得更為優(yōu)惠的擔保條件，降低融資成本;在銀行層面，有助于根據(jù)自身授信規(guī)模、貸款利率、風險控制等綜合條件做出決策，優(yōu)化效率。三是爭取政策性擔保銀行試點。借鑒德國經(jīng)驗，建立非營利性的有限牌照政策性擔保銀行，專注于為小微企業(yè)提供政策性融資擔保服務。擔保銀行按照固定比例與政府、合作銀行進行風險分擔，解決銀擔合作的可持續(xù)性問題。省級財政定期針對經(jīng)營情況提供資本金支持。擔保銀行還可以通過發(fā)行專項金融債券拓展資金來源渠道，充分利用資本市場，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，建立支持小微企業(yè)發(fā)展的長效機制。

4. 結合四川實際打造可復制可推廣的“四川模式”擔保新體系。一是結合四川實際情況，搭建“451-G”政銀擔分擔機制。即省級平臺承擔40%，市縣級擔保機構承擔50%，合作銀行承擔10%，所在地政府根據(jù)各地實際情況承擔一定比例的風險分擔或補償?！?51-G”模式中，綜合考慮地方財政與合作銀行等因素，省級擔保平臺與市縣級擔保機構擔當主體核心作用;合作銀行初期承擔比例可低于20%，便于快速發(fā)展合作銀行;地方政府分擔比例結合各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與財政情況酌情設定。二是鼓勵擔保機構業(yè)務多元化。鼓勵增資升級后的四川發(fā)展擔保拓展債項擔保業(yè)務，重點發(fā)展企業(yè)債券、公司債券等低風險的直接融資擔保，鼓勵有條件的擔保機構涉足工程履約擔保、設備分期付款擔保、分離式保函等風險較小的非融資性擔保業(yè)務。探索發(fā)展“擔保+PPP”與“擔保+專項建設基金項目”等新興業(yè)務，尋求新的利潤增長點，多元化降低經(jīng)營風險。三是依托擔保為業(yè)務紐帶，設立支持企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基金。探索“擔保+投資”的組合，利用擔保介入全產(chǎn)業(yè)鏈的信息優(yōu)勢，建立省級政策性擔保機構為主要出資方、面向社會多渠道募集的產(chǎn)業(yè)基金，專項用于四川范圍內小微企業(yè)的孵化與培育。前期可利用成都高新區(qū)已有盈創(chuàng)動力的成熟模式，結合“成長貸”與“科創(chuàng)貸”現(xiàn)有政銀擔合作產(chǎn)品，利用高新區(qū)中小微企業(yè)較為活躍的優(yōu)勢，先行進行基金試點，待成熟后向全川范圍內輻射推廣。

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作者簡介：李江源（1989-），男，漢族，四川省宜賓市人，北京大學光華管理學院博士生，研究方向為地區(qū)金融、地方政府融資;馬松（1986-），男，漢族，河北省邯鄲市人，北京大學金融學博士，就職于廣發(fā)證券辦公室，研究方向為貨幣銀行、證券市場;李佳駒（1990-），男，漢族，四川省樂山市人，北京大學軟件工程碩士，就職于四川省樂山市人民政府，研究方向為地區(qū)金融、風險投資;吳亞璘（1990-），女，漢族，四川省達州市人，就職于四川省發(fā)改委財政金融處，研究方向為宏觀金融、金融改革。

收稿日期：2017-05-21。