試行法定機構的可行性研究

孫西玲　王海光

法定機構作為一種組織機構模式是探索國家治理體系現(xiàn)代化、推動政府職能轉(zhuǎn)變、深化事業(yè)單位改革、優(yōu)化公共服務等方面的重要嘗試，已逐步成為我國公共部門改革的重要參照模式之一。許多西方國家的法定機構已經(jīng)發(fā)展的較為成熟，我國香港、佛山順德、深圳前海等地開展了相關試點，并取得了一些經(jīng)驗和成效。但總的來說，目前法定機構的研究和認識還不夠深入，而且缺乏理論支撐，運行機制和管理模式不夠完善。為此，我們對法定機構從理論上進行梳理分析，對這一管理制度本身的問題以及濰坊市試行法定機構的可行性和實現(xiàn)形式進行了深入思考探討。

一、法定機構的內(nèi)涵、特點

（一）法定機構的概念

法定機構是指立法機構依據(jù)特定的法律、法規(guī)或規(guī)章設立的與政府決策部門相區(qū)別的，相對自主、獨立運作，依法承擔法律賦予的執(zhí)行公共政策、進行公共管理、提供公務服務和發(fā)展經(jīng)濟職能，不列入行政機關序列，具有獨立法人地位的公共機構。

（二）法定機構的特點

法定機構最大的優(yōu)勢是兼具企業(yè)經(jīng)營和政府行業(yè)管理職能，具有一定的獨立性，運作比政府部門更具彈性。

一是法定性。解決合法性是法定機構設立的基礎條件。每個法定機構都有一個專門的法規(guī)或管理條例（“一法一機構”），規(guī)定機構的設立、變更和撤銷，職責及與相關政府部門的關系邊界，主要負責人產(chǎn)生辦法和任免、經(jīng)費來源、活動管理、監(jiān)督機制等內(nèi)容。

二是獨立性。法定機構享有法定事權，在特定的法律規(guī)定框架下，擁有較大的管理、人事和財務自主權，依法自主辦理有關業(yè)務，獨立承擔法律責任，不受政府機關及其他機構的干涉和制約。

三是專門性。法定機構一般為保障特定區(qū)域功能的實現(xiàn)，或推動某些專項事業(yè)而設立。通過法律和行政授權，賦予其專門的功能、任務、運作方式和管理模式。

四是靈活性。法定機構符合小規(guī)模、低成本、高效率的特點，通常實行類似于企業(yè)的管理方式，普遍建立法人治理結(jié)構，經(jīng)費籌措、運營管理、用人機制、薪酬分配更加靈活。如經(jīng)費來源，包括政府資助、向市場收取、自籌資金等多種形式。

（三）法定機構與其他組織的異同

1.法定機構與國有企業(yè)、事業(yè)單位的區(qū)別：

2.法定機構與購買服務、民間組織、國有企業(yè)的區(qū)別：

由此可以看出，作為社會治理體系中一個非政府組織形態(tài)，由法律授權和監(jiān)管，市場化運作，以高度專業(yè)化的公共服務推動經(jīng)濟社會有序發(fā)展，其本質(zhì)特征是政府職能的讓渡和延伸。

法定機構具有與政府部門、事業(yè)單位、公司企業(yè)與民間組織皆有相似之處但又有所不同，這種屬性也正是它們的優(yōu)勢所在，其作為一種特色鮮明的公共管理和公共服務組織形態(tài)，能夠?qū)⑸鲜龈鞣N組織形態(tài)的優(yōu)勢集中進來，盡可能地避免它們的缺陷，既給國家和公眾提供優(yōu)良的公共服務，同時又顯現(xiàn)出很高的效率性、靈活性。

政府部門和傳統(tǒng)事業(yè)單位承擔了公共管理和服務中比較核心、基礎和需要均衡提供的部分，而法定機構則以代理執(zhí)行的方式履行政府職能中比較外層的、有一定針對性并且對靈活性要求較高的部分，用接近市場經(jīng)營的方式實現(xiàn)這個目的，可較好地避免傳統(tǒng)政府職能部門因程序、法規(guī)的約束性太強而造成的保守、遲緩、僵化以及針對性較差的瘤疾，滿足公共服務的專業(yè)化、多樣化需求。

二、國外法定機構的產(chǎn)生與發(fā)展

法定機構管理制度發(fā)源于20世紀中葉的英國。當時正值英國政府過多地干預社會經(jīng)濟生活，包辦主要公共事務，對社會需求反應遲鈍，運作效率較低，于是追求“小政府主義”的思潮開始抬頭，政府部分職能社會化的構思產(chǎn)生，從而需要在政府行政系統(tǒng)之外重建一種管理架構，以承擔政府轉(zhuǎn)移的部分職能，紛紛設立法定機構來解決這些問題。20世紀70年代以來，歐美國家為了應對政府職能擴張、政府規(guī)模膨脹、公共事務激增、財政危機與信任危機以及民眾需求多樣化等挑戰(zhàn)，公共機構得到了不斷發(fā)展和完善。

在世界范圍內(nèi)，法定機構大致可以分為三大類：美國模式、英國模式和香港模式。美國模式的最大特點在于獨立行政機構集立法、司法、行政三權于一身，問題在同一個機構中就能得到全面解決，避免機構間相互推諉、扯皮，辦事效率大為提高。同時，三權集于一身，使得獨立行政機構的權威性很高，監(jiān)管性很強。以英國、新加坡為代表的英聯(lián)邦國家的執(zhí)行機構沒有獨立的地位，仍然隸屬于政府的某個部門，受主管部門的領導，在重大項目、預算經(jīng)費和人事任免等方面仍受主管部門的管理和約束。

三、國內(nèi)推行法定機構情況

（一）香港模式

20世界60年代，受香港經(jīng)濟迅速發(fā)展和政府職能擴展趨勢，香港法定機構大規(guī)模興起。根據(jù)2012年數(shù)據(jù)，香港特區(qū)共有230個左右法定機構。按照組織形態(tài)分為“非政府部門公共機構”“公營公司”和“規(guī)管組織”三類；根據(jù)職能性質(zhì)的不同，分為經(jīng)營性法定機構和監(jiān)管性法定機構兩類；按財務安排的不同，可分為“受政府經(jīng)常性資助”的法定機構和“按商業(yè)原則運作”的法定機構兩類。香港的法定機構廣泛滲透到經(jīng)濟社會的各個領域，如廉政公署、證券及期貨事務監(jiān)察委員會、貿(mào)易發(fā)展局、醫(yī)院管理局、旅游發(fā)展局等等。

（二）深圳前海模式

2011年，深圳經(jīng)濟特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)（簡稱前海合作區(qū)），依據(jù)深圳市地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)條例》，設立了國內(nèi)首個法定機構“前海管理局”，建立了包括“決策—前海開發(fā)建設領導小組、執(zhí)行—前海管理局、監(jiān)督—前海廉政監(jiān)督局”在內(nèi)的三方治理監(jiān)督結(jié)構。前海管理局設11個處室，下設3家全資控股公司。這也是全國首個采取法定機構模式推動區(qū)域開發(fā)的開發(fā)區(qū)。

深圳前海合作區(qū)法定機構的主要特點是，通過建立“充分授權，封閉運作”的法定機構治理模式，積極探索“企業(yè)化政府”之路：企業(yè)化管理，市場化運作。前海管理局可以根據(jù)實際需要，以事設立機構，設立項目組，組建事業(yè)部，充分發(fā)揮市場的作用。前海管理局和局屬公司200多名員工中，只有局長一人保留公務員身份，建立了有別于機關和事業(yè)單位的職位等級和薪酬序列，淡化行政色彩，實行同工同酬。這一運作模式有利于激活政府活力，彌補市場缺陷，大大提高行政效率。

（三）佛山順德模式

2012年，佛山市順德區(qū)借鑒新加坡、香港、深圳等地的先進經(jīng)驗和做法，嘗試在社會創(chuàng)新、生產(chǎn)力促進、人才發(fā)展服務和文化藝術發(fā)展等領域開展法定機構試點工作。2012年8月，順德區(qū)首批成立了社會創(chuàng)新中心、文化藝術發(fā)展中心、人才發(fā)展服務中心和產(chǎn)業(yè)服務創(chuàng)新中心四家法定機構，開創(chuàng)無立法權的地方人大利用憲法賦予的決定權為改革保駕護航的先河。2013年，順德區(qū)成立城市更新發(fā)展中心，是順德區(qū)第五個法定機構。

順德區(qū)在法定機構內(nèi)部建立理事會管理模式。理事會是決策和監(jiān)督機構，人員由法定機構職責對應的主要政策部門、相關政策部門、服務對象等利益相關方代表組成，非政府部門代表應占所有理事的三分之二以上。管理層由行政負責人以及副職組成，行政負責人設1人，由政府聘任，對法定機構負責，政府有權對法定機構行政負責人進行問責。順德區(qū)推行法定機構，促使政府精減機構、人員，在政府框架之外建立了更加自主、靈活、高效的執(zhí)行主體。

四、濰坊市推進法定機構改革存在問題和難點分析

（一）法定機構之法的問題

法定機構與其他機構的最大區(qū)別是“一機構一立法”，那么，“法定機構”的“法”究竟為何法，是何層級的“法”？從廣東省法定機構試點情況來看，目前主要是以政府規(guī)章的形式規(guī)定法定機構的職責任務、組織架構、管理運作和監(jiān)督機制等事項。例如，深圳市已發(fā)布《前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)管理局暫行辦法》《南方科技大學管理暫行辦法》等。由于深圳市人大及其常委會、深圳市政府既有地方性法規(guī)、規(guī)章的制定權，又有經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、規(guī)章的制定權，深圳市法定機構的立法模式在這一特定城市是沒有特別障礙的。根據(jù)《立法法》規(guī)定，濰坊市可在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項有立法權，按照這種“一機構一立法”的原則，濰坊市在立法問題上存在一定的局限性。

（二）法定機構在新設單位還是在原有單位設立的問題

按照《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，我國今后不再新設承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，法定機構作為事業(yè)單位改革的路徑之一，在新設單位還是在原有單位設立，實踐中存在爭議和選擇的困境。將新設機構設為法定機構，法定機構運行的歷史負擔少，改革補償代價小，不存在新舊體制、機制的摩擦，也不會遇到“老人、新人”的管理難題；在現(xiàn)有機構中選擇設立，法定機構運行的困難較多，法定機構內(nèi)部人事管理實行雙軌制，涉及現(xiàn)有人員身份、待遇、工作方式、職業(yè)前景等方面的突然改變，人們的心理和行為都難以適應，改革的補償代價也比較大。

（三）法定機構與現(xiàn)行事業(yè)單位登記制度不銜接的問題

依據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，我國事業(yè)單位的設立、變更和注銷需要核準登記。法定機構是我國行政體制改革、事業(yè)單位改革大背景下產(chǎn)生的一種新型公共組織，首先，可以肯定的是其需要登記，不經(jīng)登記的法定機構不能開展任何活動，例如不能治印、不能申請開立銀行賬戶等；其次，我國的法人分為企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人四類。法定機構是個“舶來品”，我國現(xiàn)行法律并沒有這一概念，因而法定機構不能以“法定機構法人”的名義登記，這是一對矛盾。

（四）法定機構的監(jiān)管問題

法定機構是企業(yè)化的政府，既有政府部門的公共管理權力，又有企業(yè)靈活、創(chuàng)新、富有活力、追求效益、對顧客需要反應迅速的特點。但是，應該認識到，要達到這樣的效果必須建立強而有效的監(jiān)管體系，否則法定機構所具有的靈活性和彈性可能使它成為腐敗的高發(fā)區(qū)。

五、推行法定機構改革的建議

（一）探索以省地方性法規(guī)授權的方式獲取地方立法權限

濰坊市目前僅在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面事項有立法權，若超出以上領域立法，法律方面會面臨一些障礙。對此，省人大及其常委會制定有關地方性法規(guī)或者相關決議，授權濰坊市法定機構設立方面定法權，比如，知識產(chǎn)權領域、教育管理服務領域等方面的立法權力。

（二）妥善處理好法定機構與政府部門的銜接問題

法定機構應該具有的行政執(zhí)行權力應該通過法律授權和政府授權雙重授權的方式獲得，并通過立法的形式予以確認和固化。經(jīng)過授權以后，政府各部門與法定機構不再有領導和指導關系，沒有主管部門的法定機構原則應該只對領導小組負責。法定機構與上級政府部門的銜接也必須通過領導小組及其授權的機構來進行，這樣可以減少政府各部門對法定機構的干涉，減少與各級政府部門的協(xié)調(diào)難度和工作量，保證法定機構各項工作的合法有序正常開展。同時應該明確經(jīng)費管理的特殊性，只有財務的自主，才能促進法定機構更好地融入市場。

（三）堅持分類推進法定機構建設

法定機構發(fā)展應該注意“三分”。分種類——在總體法規(guī)的前提下，分類設計，分類支持，對不同類型提出不同要求。比如可分為純公益類、有經(jīng)營收益類等等。分階段——主要指政府對法定機構的整體促進和財政支持兩方面。整體促進可分前期、中期和后期，財政支持可分為常年的、一次性的和逐年遞減的等方式。分專業(yè)——專業(yè)化要求是政府剝離權力給法定機構的意義所在，如果失去專業(yè)化的特征，法定機構就與行政機關沒有太大的區(qū)別了。

（四）建立完善多層次的有效監(jiān)管體系

按照法定機構靈活多樣的特點，建全完善法紀、內(nèi)部、人事、審計財務、社會“五位一體”的監(jiān)管體系。以法的形式明確法定機構的職能范圍，強化紀檢監(jiān)察部門對機構的全程監(jiān)督，做到“法無授權不可為、法定職責必須為”。組建內(nèi)部審計機構，對法定機構的經(jīng)營管理情況進行監(jiān)管，強化內(nèi)部監(jiān)管。法定機構的高層管理人員通過委任的形式確定，強化組織人事監(jiān)管，使其經(jīng)營管理目標為中心大局服務?！踝髡邌挝唬簽H坊學院馬列學院 山東省行政管理科學研究所 E：FQJ

關鍵詞：法定機構 治理體系 事業(yè)單位改革