新區(qū)域主義視野下我國(guó)大都市區(qū)協(xié)作治理探析

付玲

摘要：近年來(lái)，當(dāng)代中國(guó)逐漸呈現(xiàn)出長(zhǎng)江三角洲大都市區(qū)、珠江三角洲大都市區(qū)和京津冀大都市區(qū)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，據(jù)此，在新區(qū)域主義視野下研究我國(guó)大都市區(qū)協(xié)作治理，從中得知我國(guó)大都市區(qū)協(xié)作治理的協(xié)定基礎(chǔ)、機(jī)制運(yùn)行和合作評(píng)估。

關(guān)鍵詞：新區(qū)域主義；大都市區(qū)；協(xié)作治理

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.17.062

1從舊區(qū)域主義到新區(qū)域主義：西方大都市區(qū)治理的機(jī)制變遷

在大都市區(qū)發(fā)展的各個(gè)階段，大都市區(qū)治理所需要解決的難題各異，抑或起碼其偏重是有差異的，構(gòu)成了大都市區(qū)治理機(jī)制的變更。

1.1政府模式

產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代的巨人政府論堅(jiān)稱，大都市區(qū)形成有兩個(gè)前提，人口群集和構(gòu)成了有共同利益的單一社區(qū)，只有單一的政府才能整合這些利益，即“一個(gè)大都市區(qū)，一個(gè)政府”。然而，大都市區(qū)通常被分為許多小政府，使得公共服務(wù)很難滿足公民特別是弱勢(shì)群體的生存與發(fā)展需要，而且政府過(guò)多的集體行動(dòng)，導(dǎo)致社區(qū)的公共利益實(shí)現(xiàn)困難，甚至?xí)?dǎo)致社會(huì)的動(dòng)亂和瓦解。所以，大都市區(qū)福利的有效實(shí)現(xiàn)必須依靠一體化的政府結(jié)構(gòu)，治理主體多元化難以實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)治理目標(biāo)。

1.2多中心治理模式

雖然與巨人政府理論同時(shí)期誕生，但到80年代末期多中心治理論才達(dá)到一統(tǒng)天下的巔峰。多中心治理模式，以公共選擇理論為出發(fā)點(diǎn)，主張?jiān)诖蠖际袇^(qū)治理應(yīng)該是分權(quán)而非集權(quán)。公共選擇學(xué)派的學(xué)者認(rèn)為，大都市區(qū)自身包含的眾多地方政府構(gòu)成了大都市區(qū)的多中心治理體制，居民通過(guò)“以腳投票”方式選擇偏好居住地更加便利，大都市區(qū)政府間更有動(dòng)力去提高公共服務(wù)質(zhì)量。

1.3新區(qū)域主義模式

上世紀(jì)九十年代，大都市治理新視角開(kāi)始形成——基于北美洲、西歐大都市圈治理的實(shí)證研究——新區(qū)域主義。新區(qū)域主義根植于大都市區(qū)中，是以跨區(qū)域公共事務(wù)治理和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的治理理論，重在研究和解決區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和均衡發(fā)展問(wèn)題，如環(huán)境污染、種族隔離、發(fā)展差距等。

這時(shí)期，理論家和實(shí)踐者們的注意力不是集中于嘗試建立一個(gè)大區(qū)域政府，而是更關(guān)注區(qū)域治理，更側(cè)重于過(guò)程而不是結(jié)構(gòu)，其注意力從大都市區(qū)治理的正式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向利用政府組織與非政府組織之間的志愿合作機(jī)制來(lái)解決大都市區(qū)問(wèn)題，他們正試圖制定一系列涉及私營(yíng)部門和非營(yíng)利部門在處理區(qū)域事務(wù)時(shí)同政府互動(dòng)合作的過(guò)程。新區(qū)域主義覺(jué)得，大都市區(qū)治理目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，政府與非政府組織之間需要越來(lái)越多地互動(dòng)協(xié)作。

2中國(guó)三大都市區(qū)的合作議題分析

2.1京津冀大都市區(qū)——空氣污染治理議題

近年來(lái)，京津冀大都市區(qū)空氣質(zhì)量異常，其出現(xiàn)的霧霾污染問(wèn)題令人膽戰(zhàn)心驚。根據(jù)環(huán)保部公布公布的數(shù)據(jù)顯示，在過(guò)去的2016年里，京津冀大都市區(qū)集齊了空氣質(zhì)量排名最差的前10個(gè)城市，而且，京津冀大都市區(qū)的城市中有13個(gè)的空氣質(zhì)量達(dá)到合格及以上標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)大約為六個(gè)月。面對(duì)這種空氣質(zhì)量異常問(wèn)題，京津冀大都市區(qū)采取合作治理措施。

第一，形成了區(qū)域合作治理的基本共識(shí)，簽訂了一系列合作協(xié)議。2014年，京津冀三地簽署了區(qū)域合作治理框架協(xié)議，主張京津冀大都市區(qū)樹(shù)立“綠色發(fā)展、生態(tài)發(fā)展”意識(shí)，增強(qiáng)防范和治理環(huán)境污染的意識(shí)與能力。其次，區(qū)域合作治理的組織機(jī)構(gòu)初步建立。京津冀大都市區(qū)空氣污染防治協(xié)作小組于2015年成立，其工作目標(biāo)在于通過(guò)創(chuàng)建重污染應(yīng)急、信息共享等合作機(jī)制，強(qiáng)化區(qū)域空氣污染治理的聯(lián)動(dòng)合作程度與進(jìn)程。最后，區(qū)域合作治理相關(guān)機(jī)制已經(jīng)建立并得到深化。

2.2長(zhǎng)三角大都市區(qū)——高等教育合作議題

長(zhǎng)三角大都市區(qū)匯聚了我國(guó)最為充足的高等教育資源，高等教育發(fā)展在全國(guó)起著帶頭作用。長(zhǎng)三角大都市區(qū)聚集了許多優(yōu)秀高質(zhì)的高等教育資源，如“985”大學(xué)、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等，擁有一批在全國(guó)甚至全球范圍內(nèi)具備吸引力、核心競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的教育品牌，產(chǎn)生了一定的教育品牌效應(yīng)，在長(zhǎng)三角大都市區(qū)教育聯(lián)動(dòng)背景下，三角大都市區(qū)采取合作治理措施。

首先，政府部門間在高等教育聯(lián)動(dòng)發(fā)展議題上簽署了多種協(xié)議，進(jìn)行了各類合作。兩省一市政府部門經(jīng)由互訪、對(duì)話和與會(huì)等形式，簽署了多種合作協(xié)議，就合作范圍、溝通形式等產(chǎn)生共鳴，達(dá)成共識(shí)和促成合作意向，為長(zhǎng)三角大都市區(qū)教育部門、機(jī)構(gòu)、學(xué)校等合作與協(xié)調(diào)提供指導(dǎo)。其次，若干溝通機(jī)制在有關(guān)政府部門與社會(huì)機(jī)構(gòu)之間已經(jīng)創(chuàng)設(shè)，已初步創(chuàng)建整合與聯(lián)動(dòng)發(fā)展議題相關(guān)的基本制度和組織體系。政府部門、社會(huì)團(tuán)體以及公民定期合作舉辦的各類教育發(fā)展論壇、教育協(xié)作會(huì)議等，共同構(gòu)建高等教育發(fā)展聯(lián)動(dòng)的交流平臺(tái)。最后，教育研究和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展了多方面合作，教育研究與科學(xué)研究機(jī)構(gòu)還自愿在同行人員間開(kāi)展溝通交流合作。

2.3珠三角大都市區(qū)——產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合作議題

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合作議題在珠三角大都市區(qū)如火如荼地進(jìn)行著，其重要表現(xiàn)形式為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。2005年3月，廣東省政府出臺(tái)的《關(guān)于我省山區(qū)及東西兩翼與珠江三角洲聯(lián)手推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的意見(jiàn)（試行）》，是珠三角大都市區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的綱領(lǐng)性文件，是廣東省最早頒布的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關(guān)政策文本，其明確珠江三角洲產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移議題，并對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)建設(shè)的基本原則、扶持政策等指明了大致方向。

珠三角大都市區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要平臺(tái)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的建設(shè)，到2017年初，廣東省共有83個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，其中珠三角大都市區(qū)共8個(gè)，惠州有3個(gè)，惠州產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的轉(zhuǎn)出地均是東莞，肇慶有5個(gè)，肇慶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的轉(zhuǎn)出地有中山（2個(gè)）、佛山（2個(gè)）、廣州（1個(gè)）。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的數(shù)量不多，但是影響巨大。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的建設(shè)，對(duì)珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)乃至整個(gè)廣東省的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)移、建設(shè)和優(yōu)化起著重要作用。珠江三角洲大都市區(qū)各級(jí)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和升級(jí)，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、和諧發(fā)展的首要途徑。

3新區(qū)域主義對(duì)三大都市區(qū)的合作議題的解釋力

3.1協(xié)定基礎(chǔ)：現(xiàn)實(shí)需求下的共同利益

三大都市區(qū)的合作議題，不是突發(fā)奇想出來(lái)的，而是基于現(xiàn)實(shí)需求下的共同利益，是根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要制定出來(lái)的。

京津冀大都市區(qū)中，北京的空氣污染源是汽車尾氣，天津是工業(yè)排放，河北是煤炭燃燒。但是，他們面臨著同樣霧霾的問(wèn)題。

長(zhǎng)三角大都市區(qū)高等教育具有區(qū)域特色，發(fā)展程度高于全國(guó)平均水平，但是，高等教育規(guī)模與質(zhì)量之間存在不協(xié)調(diào)關(guān)系等，阻礙了高等教育領(lǐng)域的深入發(fā)展。

珠三角大都市區(qū)產(chǎn)業(yè)依然置于全球產(chǎn)業(yè)鏈的最低端。想要實(shí)現(xiàn)珠三角大都市區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與優(yōu)化，市場(chǎng)自發(fā)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒(méi)有條件，就只能依靠政府力量進(jìn)行推動(dòng)了，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的建設(shè)就是其必然選擇。

3.2機(jī)制運(yùn)行：聯(lián)動(dòng)合作，政策引導(dǎo)

從2012年至今，在中央的指示下，京津冀大都市區(qū)協(xié)調(diào)與合作頒布了空氣污染治理政策。2013年9月，環(huán)保部、工信部等6部門聯(lián)合發(fā)布了《京津冀大都市區(qū)大氣污染防治計(jì)劃》，其中強(qiáng)調(diào)控住工業(yè)污染廢棄排放，淘汰污染嚴(yán)重企業(yè)，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；2014年9月國(guó)家發(fā)改委公布了《京津冀大都市區(qū)煤炭燃燒工作方案》，積極引導(dǎo)村民淘汰燃煤小鍋爐，削減城市居民生活用煤量，推廣“煤改氣”；汽車尾氣治理方面，三地對(duì)汽車實(shí)行號(hào)牌搖號(hào)與單雙號(hào)限行政策，加強(qiáng)交通管理管制，提出綠色出行和公共交通。

長(zhǎng)三角大都市區(qū)兩省一市在區(qū)域高等教育聯(lián)動(dòng)發(fā)展改革方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，是有政府政策引導(dǎo)的，2003年至2016年間，兩省一市政府共舉辦了八次“長(zhǎng)三角教育協(xié)作會(huì)議”，簽署了多項(xiàng)與高等教育相關(guān)的協(xié)議。已經(jīng)逝去的七年時(shí)間中，長(zhǎng)三角大都市區(qū)高等教育聯(lián)動(dòng)發(fā)展持續(xù)強(qiáng)化，前后有47份合作協(xié)定達(dá)成，合作施行了四十余個(gè)項(xiàng)目，大約有400名本科生跨省跨校學(xué)習(xí)，實(shí)行學(xué)分互認(rèn)?！伴L(zhǎng)江三角洲教育會(huì)議”于2016年12月舉行，兩省市就共同簽署了《關(guān)于共同推進(jìn)長(zhǎng)三角大都市區(qū)教育國(guó)際合作的協(xié)議》《長(zhǎng)三角大都市區(qū)醫(yī)藥類院校聯(lián)盟協(xié)議》等3個(gè)關(guān)于高等教育的省際協(xié)議。

要突破珠三角大都市區(qū)的發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)珠三角大都市區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與優(yōu)化，市場(chǎng)自發(fā)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒(méi)有條件，就只能依靠政府力量進(jìn)行推動(dòng)了，我們也因此看到，2003年以后，廣東省政府不斷頒布產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關(guān)政策。2016年12月6日，廣東省財(cái)政廳頒布財(cái)政扶持政策，統(tǒng)籌安排210億元，鼓勵(lì)技術(shù)密集型的珠三角大都市區(qū)企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，經(jīng)由政府和市場(chǎng)的雙重作用，激勵(lì)地方政府和企業(yè)。

3.3合作評(píng)估：有所成效，問(wèn)題突出

通過(guò)多年努力，在系列區(qū)域合作治理措施執(zhí)行后，京津冀大都市區(qū)的生態(tài)環(huán)境明顯優(yōu)化，長(zhǎng)三角都市圈高等教育聯(lián)動(dòng)發(fā)展議題初見(jiàn)成效，廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園在近年來(lái)發(fā)展迅速，成績(jī)令人矚目。但是，我們?nèi)匀豢梢钥吹?，三大都市區(qū)合作治理存在諸多問(wèn)題。

首先，區(qū)域協(xié)調(diào)渠道過(guò)窄。根據(jù)新區(qū)域主義理論，大都市區(qū)治理目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，政府與非政府組織之間需要越來(lái)越多地互動(dòng)協(xié)作。那么，區(qū)域協(xié)調(diào)治理主體，既有區(qū)域政府，還應(yīng)將市場(chǎng)、社會(huì)組織及公民囊括其中。因?yàn)楦骷?jí)政府未能及時(shí)更行觀念和治理工具，深受傳統(tǒng)公共行政的影響，政府間的區(qū)域協(xié)調(diào)途徑狹窄，導(dǎo)致政府與其他治理主體協(xié)調(diào)機(jī)制通暢性不足。

其次，各治理主體已經(jīng)形成基本共識(shí)，但是到實(shí)施階段就舉步維艱，缺乏有效落實(shí)。究其原因，主要是體制性障礙，尤其是地方保護(hù)性法規(guī)、行政區(qū)劃壁壘、政府部門職能界限、管理及評(píng)價(jià)體系不同等因素使然。

最后，環(huán)境建設(shè)滯后，難為區(qū)域協(xié)作治理提供有效支撐。三大都市區(qū)尚未形成政府和社會(huì)各界共同支持、關(guān)心參與的推進(jìn)氛圍和區(qū)域大環(huán)境，難以為區(qū)域協(xié)作治理有效支撐。

4結(jié)論

新區(qū)域主義是在巨人政府理論和多中心治理理論爭(zhēng)論的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生的新治理模式。新區(qū)域主義的研究對(duì)象是各級(jí)區(qū)域，目的在于通過(guò)系統(tǒng)的建設(shè)，區(qū)域內(nèi)各主體聯(lián)合，共同協(xié)商合作，解決區(qū)域發(fā)展中的公共問(wèn)題，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)區(qū)域一體化。

本文在新區(qū)域主義視角下，分析我國(guó)三大都市區(qū)治理情況，通過(guò)研究可知，我國(guó)的區(qū)域治理效果明顯，但仍保持區(qū)域政府管理的垂直官僚體制，缺乏政策網(wǎng)絡(luò)，治理主體結(jié)構(gòu)和治理工具相對(duì)單一等。因此，在中國(guó)大都市區(qū)協(xié)作治理，仍然需要持續(xù)完善區(qū)域合作戰(zhàn)略與方法，發(fā)展區(qū)域合作途徑。

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