國內(nèi)外地方政府投融資模式分析

趙家玲

摘要：現(xiàn)代政府投融資主要向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)方向發(fā)展，是私人部門不愿意涉足的。中國政府投融資建設(shè)起步比較晚，目前形成了多種模式，如“上海模式”、“重慶模式”和“天津模式”，或BOT、PPP等模式，各有特點(diǎn)。相比之下，國外政府投融資模式起步早，經(jīng)驗(yàn)較豐富。為此，主要簡單介紹分析當(dāng)前國內(nèi)外的政府投融資模式。

關(guān)鍵詞：政府投融資；上海模式；重慶模式；天津模式

中圖分類號(hào)：F74

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.17.026

1引言

我國地方政府投融資建設(shè)起步晚，而且出現(xiàn)問題較多，導(dǎo)致地方政府在籌集資金進(jìn)行社會(huì)性建設(shè)時(shí)受到巨大的阻力，社會(huì)資源配置分散且浪費(fèi)較多，讓地方企業(yè)的發(fā)展動(dòng)力下降，嚴(yán)重影響人們的生活水平提高進(jìn)程。地方政府投融資的發(fā)展，能促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)我國地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)地方建設(shè)資金的需求，通過對(duì)融資模式的規(guī)范和對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，地方政府投融資平臺(tái)逐步建立起完善、規(guī)范、可持續(xù)化的投融資體制。

2中國典型地方政府投融資模式

我國地方政府投融資模式雖然起步較晚，但目前已經(jīng)初步形成一定的模型，且各具特點(diǎn)，可按不同特點(diǎn)進(jìn)行分類。本文簡單的對(duì)其進(jìn)行兩種分類介紹。

2.1按地域劃分

2.1.1“上海模式”

上海模式是指投資主體由一個(gè)變?yōu)槎鄠€(gè)、投資管理由直接變?yōu)殚g接、資金渠道由單一變?yōu)槎嗲溃醪叫纬闪恕罢龑?dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作”的投資格局。其主要運(yùn)作方式有：（1）通過具有政府性質(zhì)的投資公司來實(shí)現(xiàn)融資，并建立和完善舉債機(jī)制。（2）采用土地批租的方式，逐步將資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金。（3）借助資本運(yùn)作拓寬市場化融資規(guī)模。（4）借助政策指引，發(fā)揮政府投資公司的作用，擴(kuò)大籌資渠道和籌資額。

“上海模式”的創(chuàng)新之處在于以下幾個(gè)方面，一是投資主體進(jìn)一步多元化，二是充分引入市場機(jī)制及多元化的融資方式。由于敢于創(chuàng)新，上海逐漸改變其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的融資方式、管理模式等，形成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主體多元化的新路。同時(shí)充分利用上海的優(yōu)越戰(zhàn)略位置，成立專門的公司來利用外資，以達(dá)到加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的。

2.1.2“重慶模式”

“重慶模式”為作為一個(gè)地方政府的投融資平臺(tái)的渝富公司與八大投資集團(tuán)合作形成的地方投融資體系。其運(yùn)作模式為：為了讓公司的資產(chǎn)符合貸款的要求，政府將城市資源劃給投資企業(yè)，并按照政府的規(guī)定，這些公司將資金借給給其他項(xiàng)目法人。

八大投資集資集團(tuán)（“八大投”）指的是八大公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施投資類集團(tuán)，主要負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施的資金問題和建設(shè)問題，它的成立主要是為解決政府無力提供而經(jīng)濟(jì)發(fā)展有需要的資金問題。八大投資集團(tuán)的融資工具主要有以下幾種：（1）發(fā)行企業(yè)債。“重慶模式”已經(jīng)完全認(rèn)識(shí)了債券融資方式的優(yōu)勢，如重慶城市建設(shè)投資公司曾經(jīng)發(fā)行的15億元的企業(yè)債，一經(jīng)發(fā)行便受到國內(nèi)眾多投資者認(rèn)購，認(rèn)購金額比實(shí)際的發(fā)行金額多了3倍左右。對(duì)于購買者來說，通過企業(yè)債獲得的收益遠(yuǎn)高于儲(chǔ)蓄收益；對(duì)城投來說，發(fā)行企業(yè)債支付的利息低于銀行貸款，可以節(jié)省一定的成本。（2）發(fā)行股票。企業(yè)融資方式中必不可少的就是權(quán)益融資，也被“重慶模式”廣泛應(yīng)用。

“重慶模式”創(chuàng)新“八大投”方式，共同促進(jìn)城市進(jìn)步成為一大亮點(diǎn)。重慶模式不再通過政府的力量進(jìn)行借款，而是轉(zhuǎn)變?yōu)榻柚嚓P(guān)的國有集團(tuán)向社會(huì)舉債。這一轉(zhuǎn)變，有利于匯集分散資金，促進(jìn)資源的合理分布，并創(chuàng)造以政府為主體、企業(yè)大力推進(jìn)、社會(huì)積極參與的有效局面。實(shí)現(xiàn)多渠道舉債，可以提高資產(chǎn)的流動(dòng)性。

2.1.3“天津模式”

2004年，正式成立的天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（天津城投）運(yùn)作以下兩個(gè)方面：一是通過天津城投發(fā)行建設(shè)債券；二是與投資者簽署協(xié)議，天津市政府利用公開招標(biāo)方式來選擇合作對(duì)象，為資金不足的城市公共建設(shè)事業(yè)提供資金支持。天津投融資模式就是用未來土地的收益作抵押，把城投公司當(dāng)作主要的載體，向銀行借款來建設(shè)城市。

“天津模式”的特點(diǎn)是效率為先，分級(jí)分散管理。天津城投主要負(fù)責(zé)中心市區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，該公司的設(shè)立發(fā)揮了融資平臺(tái)作用，改變了政府融資渠道單一的局面，加快了天津市的整體發(fā)展。

2.2按合作機(jī)制劃分的模式

2.2.1BOT模式

BOT（build-operate-transfer），即建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓，指政府當(dāng)局允許私人投資公司融資進(jìn)行公共建設(shè)，在規(guī)定期限內(nèi)該公司可以通過向公共使用者收費(fèi)獲得回報(bào)，期滿后將設(shè)施以一定方式交給政府。該模型中政府與企業(yè)的合作關(guān)系是垂直型的，即政府給與私企權(quán)利獨(dú)立完成項(xiàng)目。BOT模式是我國于20世紀(jì)80年代開始在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域采用的政府與其他主體合作的主要模式之一。

BOT優(yōu)點(diǎn)在于并不是由政府直接對(duì)項(xiàng)目投資，這就避免政府因項(xiàng)目投資失敗帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)；缺點(diǎn)是投資的風(fēng)險(xiǎn)較大，在特許經(jīng)營期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性較高，私營資本就可能不敢進(jìn)入該領(lǐng)域，且不同投資主體之間利益無法完全達(dá)到一致，協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏。

2.2.2PPP模式

PPP（Public-Private Partnership）即公私合作制。在一個(gè)典型的PPP項(xiàng)目里，政府和私人部門共同成立項(xiàng)目公司—特別目的公司（Special Purpose Company，SPC）。然后以項(xiàng)目為主體，根據(jù)項(xiàng)目的相關(guān)信息及政府扶持力度來準(zhǔn)備融資。SPC出資以及SPC向商業(yè)銀行的貸款成為項(xiàng)目資金最主要的來源。政府賦予SPC特許開發(fā)權(quán)：SPC進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)，可在規(guī)定期限內(nèi)享有該項(xiàng)目的運(yùn)營權(quán)，在此期間利用經(jīng)營項(xiàng)目獲得直接收益和將政府各種政策支持轉(zhuǎn)化為效益來收回投資，期滿后將權(quán)利交給政府。

PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)包括：一，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。政府通過PPP將項(xiàng)目籌集資金、動(dòng)工建設(shè)、經(jīng)營管理等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給有能力的投資者，實(shí)現(xiàn)了由公共部門和私營部門共擔(dān)。二，合作雙方通過合同的方式分配風(fēng)險(xiǎn)。一般PPP合同周期為25-30年。三，社會(huì)中私人資本合作方給公共建設(shè)注入資金或服務(wù)。四，社會(huì)資本合作方期望贏回所有投資額并得到部分利潤。五，政府擁有承擔(dān)財(cái)產(chǎn)與服務(wù)的責(zé)任并有終止合同的權(quán)利。六，能夠提高公共服務(wù)能力。

除此之外還有BT（Build-Transfer）、IOT（Invest-Operate-Transfer）、BLT（Build-Lease-Transfer）等模式，這些模式在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中吸收大量的私人資本，促進(jìn)了國有資本的運(yùn)作和效率，不斷形成政府、企業(yè)、社會(huì)資本等力量相輔相成的多元投融資體系。

3國外典型地方政府投融資模式

注重市場是國外投融資模式的共識(shí)，不斷激勵(lì)民間資本進(jìn)入公共建設(shè)板塊的法律法規(guī)較為完善。

3.1英國

PPP模式最早起源于英國。英國投融資體制主要推進(jìn)私人財(cái)力參與公共建設(shè)的投資計(jì)劃，促進(jìn)國有資產(chǎn)從公共部門轉(zhuǎn)移到私人部門，將風(fēng)險(xiǎn)分散到私人部門，用競爭來提高項(xiàng)目的效率，保證公眾的利益。

英國的政府投融資機(jī)制改革開始于20世紀(jì)80年代初期，當(dāng)時(shí)英國面臨重大的問題：經(jīng)濟(jì)停滯、通貨膨脹嚴(yán)重、高失業(yè)率。當(dāng)局政府主張施行貨幣主義政策改革經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)行的政府投融資體制改革主要包括以下幾個(gè)方面。

3.1.1基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分類經(jīng)營管理制度

英國政府按一定方式把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目分類，即非經(jīng)營性的或社會(huì)效益非常大的項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性的項(xiàng)目、純經(jīng)營性項(xiàng)目，根據(jù)各自不同特點(diǎn)進(jìn)行差別化管理。對(duì)第一類主要采用BT（Build-Transfer）方式由政府資金投入；如果政府資金無法滿足需要，則采用發(fā)行地方債券或向銀行貸款的方式。對(duì)第二類項(xiàng)目采用BOT模式公開招標(biāo)。第三類項(xiàng)目允許私人企業(yè)參加和積極融資，并為企業(yè)提供一定的資金補(bǔ)助和政策優(yōu)惠。

3.1.2國有資產(chǎn)私有化改革

通過股份制改造，政府將效率低下的國有企業(yè)出售給私人部門或?qū)嵭袊胶蠣I。這種方式不但減輕了政府財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)也增加了政府財(cái)政收入，更重要的是政府主動(dòng)打破對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的壟斷，允許私人部門參與城市建設(shè)，并為政府?dāng)U大了基礎(chǔ)建設(shè)積累了一定的建設(shè)資金，極大的緩解了當(dāng)時(shí)政府融資難的問題。

3.1.3PFI（Private Finance Initiative）融資模式

1992年英國政府闡述了PFI概念，即指政府給予私人企業(yè)對(duì)特定項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)，由私人資金啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目并負(fù)責(zé)建設(shè)，準(zhǔn)許其在一定期限內(nèi)經(jīng)營某些項(xiàng)目以收回資本金和獲得一定回報(bào)。

3.2美國

美國是市場經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家，市政債券是美國政府融資的主要工具，其擁有較長的發(fā)展歷史，已經(jīng)成為美國債券市場的重要組成部分。20世紀(jì)70年代末80年代初，美國引入PPP模式。利用項(xiàng)目未來的運(yùn)營收入和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，帶動(dòng)私人資本進(jìn)入，減輕政府融資壓力，同時(shí)提高基建的質(zhì)量。

市政債券具有以下特點(diǎn)：一是核心以地方財(cái)政為資金支持；二是運(yùn)用保險(xiǎn)公司及擔(dān)保機(jī)構(gòu)提升市政債券的可信度；三是對(duì)利息收入不征收稅金。美國模式實(shí)現(xiàn)了地方政府對(duì)公共產(chǎn)品的分配問題，也解決了大規(guī)模公共投資的負(fù)擔(dān)問題。

4結(jié)論

國外學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府融資模式的研究較為成熟。Dennis A.rondineIli（2007）提出了隨著發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，利用多渠道融資有利于其城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市的可持續(xù)化發(fā)展。這些都是值得我國學(xué)習(xí)的地方。另外，借鑒并發(fā)展PPP模式，以政府為支撐，多渠道的引入投融資主體，擴(kuò)充資金流，能為我國地方政府基礎(chǔ)建設(shè)提供有力的幫助。

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