城郊征地拆遷利益沖突與防范對(duì)策研究

楊振光

摘 要：我國(guó)在城市化發(fā)展不斷加快的進(jìn)程中，一方面取得了城市建設(shè)的良好成績(jī)，另一方面由于城市擴(kuò)張也造成了城市郊區(qū)農(nóng)民因土地被征收、房屋被拆遷等問題與政府、開發(fā)商頻頻發(fā)生利益沖突，導(dǎo)致各種社會(huì)“并發(fā)癥”出現(xiàn)，其間產(chǎn)生的一系列利益沖突、矛盾也愈演愈烈，征地拆遷引發(fā)的利益沖突問題也逐漸成為我國(guó)城市化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)過程中日益突顯的問題。通過對(duì)城郊征地拆遷中利益主體及其利益沖突進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上提出城郊征地拆遷的利益沖突的相應(yīng)防范對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城郊 征地拆遷 利益沖突 防范對(duì)策

1、引言

隨著改革開放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷高速發(fā)展，我國(guó)的城市化也隨之走上了快速發(fā)展的道路。城市擴(kuò)張?jiān)斐傻耐恋匦枨罅吭龃?，使得城郊的征地拆遷活動(dòng)不斷增多[1]。根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)，截止2015年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了56.1%。城市化的一個(gè)突出表現(xiàn)便是土地轉(zhuǎn)變[2]。由于我國(guó)城市化進(jìn)程的高速發(fā)展使得城市空間和城市設(shè)施急需擴(kuò)張[3]，城郊大量土地、房屋被征收、拆遷，由于城郊征地拆遷過程牽涉多方利益相關(guān)者的利益關(guān)系與利益平衡，一旦各主體在追求自身利益最大化的同時(shí)與其他利益相關(guān)者利益訴求產(chǎn)生沖突，且當(dāng)這些利益沖突無(wú)法得到有效的緩解或處理時(shí)，容易出現(xiàn)利益雙方之間的對(duì)抗，引起社會(huì)惡性事件的發(fā)生。據(jù)預(yù)測(cè)，至2020年我國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量將超過1個(gè)億[4]。城郊的建設(shè)作為城市擴(kuò)張的前沿陣地，牽扯的利益主體較多，利益糾葛較為復(fù)雜，加之我國(guó)關(guān)于征地拆遷的法律體系建設(shè)尚待完善、拆遷工作中的不規(guī)范行為等多種原因，使得拆遷矛盾和沖突較為典型，拆遷問題所導(dǎo)致的各階層沖突事件頻發(fā)，社會(huì)群體性事件等屢見不鮮，嚴(yán)重阻礙和威脅著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步平穩(wěn)發(fā)展及和諧社會(huì)的構(gòu)建。頻頻發(fā)生的城市郊區(qū)征地拆遷利益沖突事件映射出了農(nóng)民、政府、開發(fā)商等利益主體間的利益失衡問題，作為弱勢(shì)群體的失地農(nóng)民利益受到損害的惡性事件也時(shí)有發(fā)生，城郊征地拆遷引發(fā)的種種沖突已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)民的生存與發(fā)展，處理好城郊征地拆遷中的利益沖突問題，維護(hù)好社會(huì)穩(wěn)定與各方利益的平衡等也越來(lái)越成為了社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)[5]。

2、城郊征地拆遷利益主體間利益沖突分析

2.1 政府與被征地村集體及農(nóng)民之間的利益沖突

在我國(guó)，土地一級(jí)市場(chǎng)由政府壟斷，政府是土地供應(yīng)主體，擁有的征收權(quán)具有權(quán)威和強(qiáng)制性，被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體組織處于的是一個(gè)劣勢(shì)的不公平地位。當(dāng)征地方案達(dá)成時(shí)，政府希望通過政治勢(shì)力的優(yōu)勢(shì)強(qiáng)制農(nóng)村集體組織執(zhí)行其所制定的補(bǔ)償安置政策，盡可能的降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，減少征收成本；而無(wú)權(quán)決定土地的征與不征的農(nóng)村集體組織只能代表被征遷人就土地征收或房屋拆遷補(bǔ)償方案與當(dāng)?shù)卣归_談判和博弈，希望能夠爭(zhēng)取到更多的補(bǔ)償，為村民爭(zhēng)得更多的利益，也希望獲得更多補(bǔ)償費(fèi)來(lái)發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)；被征地農(nóng)民也希望獲得更多的利益補(bǔ)償，希望失去土地后自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)能得到保障，生活水平不會(huì)因征地拆遷而下降。在城郊征地拆遷過程中，由于相關(guān)法律法規(guī)的不完善，一旦政府受到自利性的驅(qū)使，在制定補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)時(shí)缺乏公平合理原則，很容易造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償安置不合理等情況出現(xiàn)。政府通過土地轉(zhuǎn)讓獲得較高的土地增值收益，但在分享土地增值收益時(shí)，處于弱勢(shì)地位的被征遷方利益卻往往容易被忽視。當(dāng)政府與民爭(zhēng)利的情況出現(xiàn)，而失地農(nóng)民尋求不到合理有效的解決途徑時(shí)，只能通過諸如暴力抗拆、自殘等極端手段來(lái)維護(hù)自身合法利益，而這些反抗、宣泄的行為無(wú)不成為了危害社會(huì)穩(wěn)定的來(lái)源。

但是實(shí)踐中也會(huì)出現(xiàn)某些被拆遷村民借房屋、土地被征遷之機(jī)漫天要價(jià)，想盡辦法讓被征遷房屋及土地的評(píng)估價(jià)值達(dá)到最大化，而這些不合理的利益訴求無(wú)法得到相關(guān)政策支持，此時(shí)他們便會(huì)采取諸如圍堵工作人員、聚眾鬧事等不正當(dāng)行為進(jìn)行不正當(dāng)利益的奪取。被征地農(nóng)民的這些不當(dāng)行為不僅增加了政府征收難度，阻礙了征收工作的正常開展，加大了政府的征收成本，同時(shí)也使得城市形象、規(guī)劃遭到破壞，影響了城市良好形象的建設(shè)。

2.2 開發(fā)商與被征地村集體及農(nóng)民之間的利益沖突

作為征地拆遷中后來(lái)的一個(gè)涉入主體，開發(fā)商始終是一個(gè)利益化角色的扮演者：以獲取商業(yè)利潤(rùn)為出發(fā)點(diǎn)，以追求最小成本及最大收益為目的[i]。由于在土地出讓金方面，開發(fā)商無(wú)法與權(quán)威的政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，為了盡可能減少土地獲取成本，開發(fā)商會(huì)盡可能地壓低需要支付給被征遷方的安置補(bǔ)償費(fèi)。開發(fā)商希望減少成本獲得更大的利潤(rùn)空間，失地村民和村集體希望被征拆而獲得一筆可觀的利益補(bǔ)償，從這點(diǎn)來(lái)看，兩者之間存在著一種互斥的利益關(guān)系。被征方和開發(fā)商之間的爭(zhēng)奪不僅僅在于補(bǔ)償費(fèi)用的問題，同時(shí)還有對(duì)未來(lái)生活的預(yù)期和保障。征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否公平，是否和自己的預(yù)期相符，補(bǔ)償款是否能夠及時(shí)發(fā)放，是否能夠履行所達(dá)成的安置回遷方案等，是開發(fā)商和村民之間產(chǎn)生沖突的根源。

除此之外，在征地拆遷補(bǔ)償安置的執(zhí)行環(huán)節(jié)，開發(fā)商拖欠補(bǔ)償款、安置房回遷延期、過渡資金發(fā)放不及時(shí)，甚至出現(xiàn)由于自身管理運(yùn)營(yíng)原因?qū)е马?xiàng)目無(wú)法如期建設(shè)，自身資金斷裂，開發(fā)商甩手而去找不到蹤影，使得失地農(nóng)民和村集體拿不到補(bǔ)償安置款，而土地房屋又已經(jīng)被拆，造成了失地農(nóng)民與村集體利益受到侵害，資源遭到浪費(fèi)。例如，在對(duì)貴州省龍里縣城郊L村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研時(shí)了解到，該村在征地拆遷完成后，補(bǔ)償過渡安置款遲遲未發(fā)放，原因是開發(fā)商由于自身原因?qū)е马?xiàng)目建設(shè)資金不足，已棄該村的建設(shè)項(xiàng)目而去找不到蹤影，因此失去房屋和土地并在外租住的村民未按期獲得過渡安置款，只能自付房租。這種情況造成了失地農(nóng)民合法利益的損失，引起了失地村民們的強(qiáng)烈不滿。

2.3 被征地農(nóng)村集體組織與農(nóng)民之間的利益沖突

農(nóng)村集體組織是農(nóng)民的代言人，是農(nóng)民利益及需求的傳達(dá)者與維護(hù)者。然而一旦資源或權(quán)利優(yōu)勢(shì)方為了滿足自身利益更大化而相互串通，受損的必定是弱勢(shì)群體的利益?，F(xiàn)實(shí)中，開發(fā)商或政府為了以盡可能小的成本順利完成征地拆遷工作，買通村干部接受不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，坑害農(nóng)民和集體利益的事時(shí)有發(fā)生。加之農(nóng)村基層干部的雙重身份，其可能會(huì)在村集體代表身份的掩護(hù)下，利用自身與農(nóng)民之間的信息不對(duì)等等優(yōu)勢(shì)，侵占農(nóng)民在征地補(bǔ)償中獲得的利益，由此造成的集體資產(chǎn)量化分配不公、集體資產(chǎn)流失等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民與村干部之間的矛盾沖突變得明顯和激烈。目前村級(jí)自治組織發(fā)展不完善，村組織干部多為村內(nèi)村民兼職，綜合素質(zhì)不全面，法治覺悟不高等情況有可能發(fā)生在村集體干部身上，如果再出現(xiàn)村集體干部與農(nóng)民之間缺乏信任、相互抵抗時(shí)，兩者在面對(duì)征地拆遷利益分配時(shí)就容易產(chǎn)生利益沖突和糾紛。

3、城郊征地拆遷利益沖突防范對(duì)策建議

不同利益主體間的利益訴求差異導(dǎo)致主體間利益的沖突的發(fā)生，導(dǎo)致社會(huì)各類惡性事件的發(fā)生，影響社會(huì)的穩(wěn)定及和諧發(fā)展。所以城郊征地拆遷問題的核心在于平衡協(xié)調(diào)好各個(gè)利益相關(guān)方之間的利益關(guān)系，對(duì)利益主體間的利益沖突做好防范與緩解措施，通過建立全面有效的利益導(dǎo)向、表達(dá)、調(diào)節(jié)、監(jiān)督、約束和分享等一系列機(jī)制，有利于切實(shí)保障各方利益主體的根本利益，尤其是作為弱勢(shì)群體的失地農(nóng)民的合法利益。完善和實(shí)施城郊征地拆遷利益沖突防范對(duì)策，需要同時(shí)發(fā)揮好政府的宏觀調(diào)控作用和社會(huì)力量的參與聯(lián)動(dòng)作用。[10-11]。

①在城郊征地拆遷過程中，應(yīng)完善城郊征地拆遷的相關(guān)法律法規(guī)，合理界定“公共利益”、 明確城郊土地產(chǎn)權(quán)、完善城郊征地拆遷程序，防止以“公共利益”之名進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)征地。完善農(nóng)村集體土地所有制，對(duì)宅基地和耕地進(jìn)行確權(quán)，加強(qiáng)城郊征地拆遷過程中農(nóng)民的參與權(quán)與知情權(quán)；完善城郊征地拆遷程序，使得城郊土地征收過程得以公開化、合法化，防止徇私牟利發(fā)生，確保城郊被征遷農(nóng)民利益的不受侵害，減少城郊征地拆遷中的利益沖突。

②完善公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行辦法，對(duì)各利益相關(guān)方的利益訴求和利益表達(dá)進(jìn)行有效的引導(dǎo)和約束。將評(píng)估機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化，打破其與政府的從屬或半從屬狀態(tài)；遵循等價(jià)交換的原則，對(duì)被征遷土地及房屋和附屬物以市場(chǎng)為導(dǎo)向進(jìn)行合理定價(jià)；根據(jù)公平合理、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序公正、形式多樣、現(xiàn)實(shí)需要的原則制定城郊征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶黾友a(bǔ)償?shù)姆绞?，避免因無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)造成的補(bǔ)償差異，引發(fā)被征遷村民不滿情緒。對(duì)于開發(fā)商的利益調(diào)節(jié)除了通過合理的市場(chǎng)土地出讓價(jià)格來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可以通過地方政府制定和調(diào)整有關(guān)優(yōu)惠政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。

③完善城郊征地拆遷失地農(nóng)民相關(guān)社會(huì)保障政策，保障維護(hù)好失地農(nóng)民的生計(jì)問題，落實(shí)好城郊失地農(nóng)民社會(huì)保障的種類、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，形成既能使城郊失地農(nóng)民的基本長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得以保障，又能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定的局面。除此之外，可通過制定城郊失地農(nóng)民再就業(yè)優(yōu)惠政策，加大對(duì)城郊失地農(nóng)民的再就業(yè)技能培訓(xùn)，讓更多的城郊失地農(nóng)民通過再就業(yè)培訓(xùn)走上新的工作崗位，增加其經(jīng)濟(jì)來(lái)源，提高其生活水平，使得城郊失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得到可持續(xù)保障。

④在城郊征地拆遷過程中，應(yīng)考慮和兼顧各方利益，結(jié)合實(shí)際建立完善相關(guān)的利益監(jiān)督約束機(jī)制，營(yíng)造公平、合理的利益追求氛圍，使各利益主體在合理范圍內(nèi)追求自身利益。對(duì)城郊征地拆遷補(bǔ)償?shù)娜^程進(jìn)行有效監(jiān)管，對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和容易發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的節(jié)點(diǎn)進(jìn)行嚴(yán)密的審核、復(fù)查、監(jiān)督等程序；完善評(píng)估機(jī)構(gòu)監(jiān)督制度，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇實(shí)現(xiàn)招標(biāo)制，擇優(yōu)選擇資質(zhì)信譽(yù)好的，并定期對(duì)其進(jìn)行檢查和監(jiān)督，避免出現(xiàn)亂評(píng)估，亂出評(píng)估報(bào)告等現(xiàn)象使得被征遷農(nóng)民的補(bǔ)償受到損害；完善城郊征地補(bǔ)償款項(xiàng)的監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管力度，保障各區(qū)之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及征收價(jià)格的統(tǒng)一、平衡，防止出現(xiàn)“同區(qū)不同價(jià)”的情況出現(xiàn)，造成被征遷之間的心里不平衡從而引發(fā)沖突事件。

⑤健全城郊失地農(nóng)民利益表達(dá)平臺(tái)，完善城郊征地拆遷信訪制度，做好與城郊失地農(nóng)民之間的協(xié)商對(duì)話工作，引導(dǎo)城郊失地農(nóng)民理性地表達(dá)利益訴求，相關(guān)部門各司其職相互協(xié)作，維護(hù)好各利益相關(guān)之間交流平臺(tái)的暢通，共同推進(jìn)城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。除此之外，應(yīng)依法落實(shí)聽證程序的完成，廣泛征求利益相關(guān)者的意見，同時(shí)加強(qiáng)利益宣傳引導(dǎo)和健全司法救濟(jì)機(jī)制，防止不合理的利益訴求產(chǎn)生引發(fā)城郊征地拆遷中利益沖突的產(chǎn)生，為城郊失地農(nóng)民提供多渠道多形式的救濟(jì)途徑，使得他們合法權(quán)益能夠得到及時(shí)有效的保障。

參考文獻(xiàn)

[1]畢琳.我國(guó)城市化發(fā)展研究[D].哈爾濱工程大學(xué)，2005.

[2]李慧中，張期陳.征地利益論[M].上海：復(fù)日大學(xué)出版社，2011.

[3]吳朝宇，申凌.重慶市主城區(qū)城中村改造規(guī)劃體系探索[J].規(guī)劃師論叢.2012（6）：46-50.

[4]楊志華，徐恒生，寧啟文.關(guān)注四千萬(wàn)賣地農(nóng)民[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2004-03-01（1）.

[5]劉聲.國(guó)家應(yīng)出臺(tái)法規(guī)保障失地農(nóng)民權(quán)益[N].中國(guó)青年報(bào)，2009-03-14（1）.

[6]陳書榮.我國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的基本思路[J].國(guó)土經(jīng)濟(jì)，2002（6）：29-32.

[7]唐麗敏.當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程中征地拆遷矛盾研究[D].吉林大學(xué)，2009.

[8]張壽正.關(guān)于城市化過程中農(nóng)民失地問題的思考[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2004（2）：44-49.

[9]王昉.馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論與傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)農(nóng)村地權(quán)關(guān)系[J].理論前沿，2008（15）：20- 21.

[10]陳麗麗.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益受損的原因、影響及保護(hù)對(duì)策[J].福建論壇：社科教育版，2007（8）：78-82.

[11]宋云湘.農(nóng)村征地拆遷矛盾引發(fā)的不穩(wěn)定問題及對(duì)策意見[J].低碳世界，2014（9）：183- 184.