行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)防范研究

劉杰

摘要：行政事業(yè)單位是我國所有行政單位和事業(yè)單位的組合體，自身帶有特殊性能。做好內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位管理的根本環(huán)節(jié)，對(duì)鞏固執(zhí)法力度、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、保障高效運(yùn)行和防范內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)等具有重要作用。從當(dāng)前的形勢(shì)出發(fā)，分析行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，介紹行政事業(yè)單位內(nèi)部可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并提出行政事業(yè)單位做好內(nèi)部控制的具體措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類號(hào)：F832.48文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2017）04-0131-02

現(xiàn)階段我國不斷深入推進(jìn)行政事業(yè)單位體制改革，行政事業(yè)單位的內(nèi)外部環(huán)境也隨之發(fā)生明顯的變化，因此行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)和規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，提高本單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，推進(jìn)廉政建設(shè)，防止腐敗、舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。但目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)相對(duì)滯后且存在著較多問題。2014年1月1日《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》正式實(shí)施，通過實(shí)施《內(nèi)控規(guī)范》來促進(jìn)行政事業(yè)單位從科學(xué)發(fā)展的角度提高內(nèi)部管理水平，從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管控的角度落實(shí)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的要求，堵塞漏洞，消除隱患，減少行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

（一）加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，認(rèn)真分析、防范和控制內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)

行政事業(yè)單位加強(qiáng)改革創(chuàng)新，實(shí)施合理有效的內(nèi)部控制策略，有利于降低管理風(fēng)險(xiǎn)，保障行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)資產(chǎn)安全，保證行政事業(yè)單位正常運(yùn)行，對(duì)行政事業(yè)單位的發(fā)展具有積極作用，是行政事業(yè)單位本身進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范的規(guī)避措施。隨著《中央八項(xiàng)規(guī)定》的提出，各級(jí)行政事業(yè)單位深入貫徹并落實(shí)到實(shí)際工作中，在全國開展《中央八項(xiàng)規(guī)定》落實(shí)內(nèi)部財(cái)務(wù)專項(xiàng)整治的內(nèi)部控制工作，全方位對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。

（二）通過內(nèi)部控制，不斷提高對(duì)外辦事效率和對(duì)內(nèi)管理的嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)一

首先，因地制宜的實(shí)施內(nèi)部控制，有利于提高各級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部資金使用的安全，使內(nèi)部資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的配置。行政事業(yè)單位的收入絕大部分來自財(cái)政撥款，向社會(huì)提供公共服務(wù)。與普通的企業(yè)不同，對(duì)外提供的這些公共服務(wù)就是行政事業(yè)單位的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其運(yùn)行效率和使用情況不會(huì)受到市場(chǎng)機(jī)制的影響，主要是由社會(huì)公共資源的優(yōu)化配置情況體現(xiàn)。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制來做好風(fēng)險(xiǎn)防范，對(duì)提高行政事業(yè)單位內(nèi)部資金使用的安全和實(shí)現(xiàn)公共資源的最優(yōu)配置具有重大意義，有利于提高內(nèi)部管理水平。

其次，在行政事業(yè)單位內(nèi)部實(shí)行透明的財(cái)務(wù)信息公開化，保證相關(guān)財(cái)務(wù)信息的完整真實(shí)有效，形成上下一致的“陽光財(cái)政”。研讀最近幾年的政府工作報(bào)告，李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)要下大力氣狠抓各級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)體系建設(shè)，做好財(cái)稅體制的改革，打造公開透明的“陽光財(cái)政”。各級(jí)行政事業(yè)單位都要把建立內(nèi)部財(cái)務(wù)信息的真實(shí)和完整作為自身內(nèi)部控制的一部分，通過不斷深入行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，使這項(xiàng)工作落實(shí)到內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范的各個(gè)環(huán)節(jié)，貫穿于整個(gè)資金使用和管理的全過程，實(shí)時(shí)監(jiān)控行政事業(yè)單位內(nèi)部資金、負(fù)債的真實(shí)情況，從而降低行政事業(yè)單位內(nèi)部發(fā)生財(cái)務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)內(nèi)部財(cái)務(wù)廉潔。

最后，行政事業(yè)單位可以通過內(nèi)部控制有效提高對(duì)外公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，從而強(qiáng)化政府的公信力，打造廉潔高效、人民滿意的服務(wù)性政府。行政事業(yè)單位在社會(huì)中扮演了集公共服務(wù)與公益性于一體的角色，具有自己的特殊作用，擔(dān)負(fù)著社會(huì)化的特殊使命。它的主要活動(dòng)不是局限在微觀經(jīng)濟(jì)中以盈利為目的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是以社會(huì)宏觀化的社會(huì)效率為主要目標(biāo)，它的效率高低以公共服務(wù)的利用率優(yōu)化情況來體現(xiàn)，間接提高了政府的公信力。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)該以加強(qiáng)內(nèi)部控制為主要原則，更好地提供社會(huì)化公共服務(wù)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（一）內(nèi)部控制管理意識(shí)不足，舉債意識(shí)淡薄

許多行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的內(nèi)部控制工作沒有認(rèn)識(shí)到位，領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”審批情況還普遍存在，重大事項(xiàng)沒有實(shí)行集體研究決策，未做風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)“內(nèi)部控制”更是知之甚少，沒有意識(shí)到做好內(nèi)部控制對(duì)整個(gè)單位發(fā)展的重要性。只顧眼前，過重依附于本單位事業(yè)發(fā)展，忽視內(nèi)部控制的管理，認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)部門工作的一部分，與其他部門沒有關(guān)系，沒有將全面的內(nèi)部控制作為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的有力武器。更有不少的行政事業(yè)單位缺乏債務(wù)危機(jī)感，一味依賴政府的全額撥款，片面的認(rèn)為單位開展工作所需資金都應(yīng)由政府買單。正是這種思想的存在，造成了不少行政事業(yè)單位存在內(nèi)部負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)闆]有合理的控制好負(fù)債金額，對(duì)負(fù)債的產(chǎn)生缺少可行性分析，導(dǎo)致行政事業(yè)單位本身的資金負(fù)荷和發(fā)展的需求不平等，產(chǎn)生了盲目的負(fù)債結(jié)果。如果此類風(fēng)險(xiǎn)不加以控制，行政事業(yè)單位發(fā)生的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)問題就會(huì)演變成為財(cái)政危機(jī)。

（二）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全

絕大多數(shù)行政事業(yè)單位缺少內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督?jīng)]有實(shí)現(xiàn)有效分離，審計(jì)力度跟不上單位的發(fā)展速度，甚至有許多單位設(shè)置的審計(jì)機(jī)構(gòu)就是一個(gè)空殼子，不相容崗位沒有相互分離、相互制約和相互監(jiān)督，在內(nèi)部控制工作中起不到任何的作用。極少數(shù)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)的機(jī)構(gòu)獲得審計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)果不完整、不真實(shí)、不可靠，形成的執(zhí)行方案不具有可靠性和可行性。外界的監(jiān)督機(jī)制對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制沒有針對(duì)性和實(shí)質(zhì)性的檢查，無法起到對(duì)內(nèi)部控制的全過程實(shí)時(shí)監(jiān)督。

（三）內(nèi)部控制程序建設(shè)不符合規(guī)范

現(xiàn)階段行政事業(yè)單位形成的內(nèi)部控制程序比較單一，具有分配的風(fēng)險(xiǎn)和決策風(fēng)險(xiǎn)，沒有建立合理的內(nèi)控制度體系，僅靠比較有限的思路來開展內(nèi)控工作。用內(nèi)控制度代替財(cái)務(wù)制度，導(dǎo)致財(cái)政資金只有使用方向、開支標(biāo)準(zhǔn)以及范圍被加以限制，而其安全性卻被忽略。許多單位仍然以領(lǐng)導(dǎo)的主觀經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向，并沒有制定書面成文的內(nèi)部控制制度，在這種不規(guī)范的程序引導(dǎo)下，造成了內(nèi)控工作的隨意性，出現(xiàn)了制度與實(shí)際相脫節(jié)的現(xiàn)象。

（四）缺乏完善的監(jiān)督考核機(jī)制

很多行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)立不合理，甚至很多單位沒有設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，由財(cái)務(wù)部門全部負(fù)責(zé)，無法起到內(nèi)部監(jiān)督的作用。還有很多單位，雖然設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但是審計(jì)人員不能對(duì)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)行為做出有效客觀的評(píng)價(jià)，進(jìn)而影響整個(gè)內(nèi)部控制作用的有效發(fā)揮。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)防范的研究對(duì)策

（一）建立科學(xué)的監(jiān)督程序和合理期范的約束機(jī)制

明確內(nèi)部審計(jì)部門的責(zé)任，落實(shí)問責(zé)制度，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)程序啟動(dòng)工作機(jī)制，制定詳細(xì)可行的執(zhí)行方案，完善內(nèi)部控制制度建設(shè)。

（二）做好風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的預(yù)測(cè)、識(shí)別、評(píng)估工作，制定具體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)報(bào)告

充分認(rèn)識(shí)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的發(fā)生情況和類型，找到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的相應(yīng)對(duì)策，實(shí)現(xiàn)控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的目標(biāo)。利用當(dāng)前先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)信息化管理數(shù)據(jù)，將以往數(shù)據(jù)進(jìn)行備案，總結(jié)成可用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，減少可以避免的因素影響，大大降低關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的發(fā)生概率。

（三）完善社會(huì)的外部輿論監(jiān)督制度

設(shè)置科學(xué)的外部監(jiān)督制度，對(duì)內(nèi)部控制起到真實(shí)可靠的約束。內(nèi)部控制的工作有了外部的約束，無形之中將會(huì)提高本身的內(nèi)部控制意識(shí)，使內(nèi)部控制工作水到渠成。

（四）加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高財(cái)務(wù)管理人員的綜合素質(zhì)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制要求財(cái)務(wù)人員對(duì)本單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)控，如財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)不高，本單位的內(nèi)部控制就不能嚴(yán)格執(zhí)行到位，內(nèi)控效果就不能顯現(xiàn)。因此，必須保障財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)達(dá)到工作的需要，注重業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，更新知識(shí)，堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，講求實(shí)效，學(xué)以致用。同時(shí)，在單位內(nèi)部定期開展科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呐嘤?xùn)教育，對(duì)從事內(nèi)部控制的財(cái)務(wù)人員進(jìn)行不定期的培訓(xùn)和考核，全面提高工作人員的職業(yè)道德修養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平，建立健全人才后期繼續(xù)教育的長效機(jī)制。

根據(jù)以上對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范的研究探討可以發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)各級(jí)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，不僅對(duì)打造“陽光透明”新型政府、提高公共服務(wù)效率有重大的促進(jìn)作用，而且對(duì)我國行政事業(yè)單位預(yù)算會(huì)計(jì)改革和社會(huì)的穩(wěn)定和諧有積極的推進(jìn)作用。對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范的分析研究，為我國不斷完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作提供了可借鑒的理論基礎(chǔ)。