一帶一路背景下地方政府環(huán)境治理行為研究

張宇

摘要：地方政府環(huán)境治理能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分，其主要內(nèi)容包括處理城鎮(zhèn)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，政府部門間內(nèi)部協(xié)調(diào)關(guān)系，政府治理與社會(huì)公共服務(wù)之間的關(guān)系。一帶一路建設(shè)推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)之間的矛盾逐漸凸顯出來(lái)。由于城鄉(xiāng)二元體制的限制，城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大，城鄉(xiāng)矛盾趨于尖銳，繼而產(chǎn)生資源條件惡化等一系列問(wèn)題。因此，需要地方政府提高自身的環(huán)境治理能力，優(yōu)化地方政府環(huán)境，致力于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化以及可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化，以切實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：一帶一路；城鎮(zhèn)化；地方政府；環(huán)境治理

中圖分類號(hào)：F290文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2017）04-0020-02

在一帶一路戰(zhàn)略背景下，為了應(yīng)對(duì)我國(guó)加速的城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐以及對(duì)于地方治理的迫切需要，地方政府亟需加強(qiáng)地方政府環(huán)境治理的能力，在我國(guó)政府提出建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的背景下，地方政府更應(yīng)盡快找準(zhǔn)自身的定位與責(zé)任，要想有所作為，就必須要提高自身的治理能力。

一、提高地方政府環(huán)境治理能力的重要性

（一）應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)境問(wèn)題的必然要求

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展及日漸繁榮，我國(guó)民眾在生活水平不斷提高的同時(shí)，要求有一個(gè)整潔、綠色、健康的生活環(huán)境。近年來(lái)，我國(guó)多地霧霾加重，環(huán)境污染及環(huán)?？?fàn)幨录l頻發(fā)生，造成周邊環(huán)境污染、農(nóng)作物減產(chǎn)、居民健康受到損害，目前環(huán)境污染已然成為我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)與可持續(xù)發(fā)展的阻礙因素。因此，探討地方政府環(huán)境治理能力的影響因素，以及如何將地方政府的環(huán)境治理能力與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)提高到同一層次，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府需要著重研究的內(nèi)容。

（二）生態(tài)環(huán)境管理的內(nèi)在需要

發(fā)展與環(huán)境是密不可分的，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為全球性問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境的惡化不僅影響到當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展，并會(huì)波及到全國(guó)乃至國(guó)際，造成整個(gè)國(guó)家和地區(qū)環(huán)境安全問(wèn)題。各國(guó)政府已經(jīng)把生態(tài)環(huán)境問(wèn)題擺在了政府環(huán)境治理的前線，并成為未來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變的第一要?jiǎng)?wù)。由于政府管理和服務(wù)職能的擴(kuò)張，進(jìn)行環(huán)境治理，提供保護(hù)環(huán)境的公共物品，成為必須要具備的職能之一。

（三）構(gòu)建環(huán)境友好、資源節(jié)約社會(huì)的必然選擇

對(duì)地方政府環(huán)境治理能力進(jìn)行研究，是我國(guó)構(gòu)建環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)的必然選擇。作為我國(guó)生態(tài)建設(shè)與文明發(fā)展的重要推進(jìn)時(shí)期，生態(tài)文明建設(shè)逐漸成為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一個(gè)重要方面，因此環(huán)境保護(hù)也成為生態(tài)文明建設(shè)中的重要內(nèi)容。建成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要措施。有報(bào)告認(rèn)為，地方政府對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面都承擔(dān)著重要的角色。我國(guó)在實(shí)施環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)的過(guò)程中采用自上而下的推進(jìn)措施，也就是中央政府向地方政府推進(jìn)的政策。如果地方政府沒(méi)有好的執(zhí)行力，那么中央政府下發(fā)的決策與制度就不能夠有效的執(zhí)行，因此也就影響了整個(gè)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。

二、地方政府環(huán)境治理能力不足現(xiàn)狀

（一）地方政府財(cái)政配置能力不足

1.在城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，公共財(cái)政起到了重要的支撐作用。而中央政府出臺(tái)的以投資性財(cái)政支出體系為主的財(cái)政體制制約了公共財(cái)政所應(yīng)該發(fā)揮的作用。一些地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而忽略了其應(yīng)該負(fù)責(zé)的社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，將中央政府下發(fā)的少量財(cái)政資金用于發(fā)展見(jiàn)效快的短期經(jīng)濟(jì)，違背了可持續(xù)的發(fā)展理念。

2.分稅制限制了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。我國(guó)目前的稅制是采用分稅制的方法，由于中央和地方的事務(wù)權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)力得不到統(tǒng)一，一部分投資和建設(shè)工程的財(cái)政撥款沒(méi)有明確的投資方，本應(yīng)由中央財(cái)政撥款支持的建設(shè)項(xiàng)目落在了地方政府的身上，也正因如此，限制了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。而財(cái)政支付制度是建立在稅收返還的基礎(chǔ)上，主要表現(xiàn)在中央政府給予省級(jí)政府的資金支持與劃撥額度，而對(duì)于省級(jí)以下的地方政府卻沒(méi)有做出相關(guān)的專項(xiàng)政策與規(guī)定。因此縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)地方政府并沒(méi)有因?yàn)榇隧?xiàng)制度而得到更多的資金支持。

3.專項(xiàng)資金使用落實(shí)不到位。對(duì)于我國(guó)目前資金制度來(lái)說(shuō)，專項(xiàng)資金使用制度并未對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)作出專項(xiàng)規(guī)定，因此也不能使制度完全應(yīng)用于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所需資金來(lái)源不確定，不能保障相關(guān)政策及法律法規(guī)的正常運(yùn)行。

正是基于以上幾點(diǎn)，使目前我國(guó)地方政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)主要依靠土地拍賣，融資等方式獲取所需資金，然而過(guò)度依賴土地財(cái)政等方式獲取資金卻容易帶來(lái)諸多資金問(wèn)題如房?jī)r(jià)漲幅大，房?jī)r(jià)過(guò)高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展不相協(xié)調(diào)等問(wèn)題，因此要想提高地方政府環(huán)境治理能力，地方政府的財(cái)政改革勢(shì)在必行。

（二）地方政府回應(yīng)能力不足

所謂地方政府的回應(yīng)能力，即通過(guò)一定渠道，地方政府部門及公務(wù)人員向社會(huì)公眾提出的意見(jiàn)和建議，以及信訪事件進(jìn)行感知并作出反應(yīng)的能力。因此作為政府部門來(lái)說(shuō)，其回應(yīng)能力可以包括感知和作出反應(yīng)兩個(gè)部分。而在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，一些地方政府將城鎮(zhèn)化與其他發(fā)展脫離，只注重眼前的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與政府短時(shí)間政績(jī)，尤其沒(méi)有注重當(dāng)?shù)毓卜?wù)與民眾的需求，尤其沒(méi)有與當(dāng)?shù)丨h(huán)境發(fā)展水平相適應(yīng)。因此出現(xiàn)了PX項(xiàng)目爆炸事件、城市周邊環(huán)境污染、農(nóng)作物減產(chǎn)、強(qiáng)拆事件等的發(fā)生。

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（三）地方政府的整合能力不足

在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)過(guò)程中，地方政府對(duì)于其所管轄的不同地區(qū)和不同層次的利益進(jìn)行整合的力度以及效果，稱為地方政府的整合能力。而在城鎮(zhèn)化發(fā)展和環(huán)境建設(shè)中，環(huán)境及資源整合的問(wèn)題也時(shí)常出現(xiàn)。地方政府管轄內(nèi)不合理規(guī)劃及亂建現(xiàn)象屢有發(fā)生，影響城市整體形象，以及景觀環(huán)境，同時(shí)造成資源浪費(fèi)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程伴隨著建完拆，拆完再建的惡性循環(huán)，消耗大量人力物力和財(cái)力。另外，在地方政府整合方面還存在資源共享方面的問(wèn)題。地方政府管轄區(qū)域的各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)資源不能夠充分整合，因此會(huì)導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生，因而當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化無(wú)法達(dá)到整體性向前推進(jìn)，影響城鎮(zhèn)化的有序進(jìn)行。

三、地方政府環(huán)境治理能力提升的有效措施

（一）提高地方政府環(huán)境治理能力的有效性

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，時(shí)刻貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，樹(shù)立生態(tài)文明理念，推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是城鎮(zhèn)化繼續(xù)推進(jìn)的必然要求。一些地方政府已經(jīng)在一些領(lǐng)域采取了相關(guān)措施，出臺(tái)相關(guān)法規(guī)政策來(lái)消除城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)所帶來(lái)的負(fù)面影響。北京政府建立了關(guān)于環(huán)境保護(hù)的相關(guān)制度，以及一系列法律法規(guī)，使環(huán)境破壞及資源浪費(fèi)現(xiàn)象得到有效緩解。中央政府也在環(huán)境保護(hù)方面對(duì)地方政府進(jìn)行權(quán)力下放，使地方政府能夠根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀和實(shí)際條件進(jìn)行管理和調(diào)整。由于我國(guó)目前在生態(tài)文明建設(shè)中仍然與其他建設(shè)存在一定距離，因此方政府可以從以下方面采取措施，在生態(tài)文明層面發(fā)展建設(shè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，有效提高地方政府的環(huán)境治理能力。

1.從價(jià)值觀念進(jìn)行轉(zhuǎn)變。從傳統(tǒng)以人為核心的價(jià)值觀念向與自然和諧共處的價(jià)值觀進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從以利益出發(fā)的價(jià)值觀向生態(tài)經(jīng)濟(jì)型價(jià)值觀進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)注重生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，逐步建設(shè)整體性和生態(tài)經(jīng)濟(jì)型價(jià)值觀。

2.將產(chǎn)業(yè)向生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。發(fā)展生態(tài)工業(yè)與生態(tài)農(nóng)業(yè)，在物質(zhì)上實(shí)現(xiàn)生態(tài)生產(chǎn)的同時(shí)，還要集中投資扶持信息產(chǎn)業(yè)，充分利用信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

3.對(duì)民眾進(jìn)行生態(tài)文明普及教育。對(duì)民眾進(jìn)行生態(tài)文明觀的教育，使城鎮(zhèn)化不僅是經(jīng)濟(jì)和環(huán)境上的城鎮(zhèn)化，更是做到全社會(huì)的發(fā)展及進(jìn)步，為進(jìn)人生態(tài)文明時(shí)代做準(zhǔn)備。

（二）健全環(huán)境服務(wù)供給的市場(chǎng)化機(jī)制

在傳統(tǒng)的環(huán)境治理工作中，制度層面政府是政策制定的唯一主體，而微觀層次的監(jiān)督主體也大多是地方政府本身。社會(huì)力量在環(huán)境治理中發(fā)揮的作用與空間都十分有限，因此難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的市場(chǎng)化機(jī)制，難以形成全民參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，參與環(huán)境治理的現(xiàn)象。由于市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)地位在環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域受到一定的限制，地方政府在環(huán)境治理與城鎮(zhèn)化建設(shè)中越來(lái)越不堪重負(fù)。因此可以弱化政府對(duì)于環(huán)境治理的管制地位，將市場(chǎng)和社會(huì)能夠解決的問(wèn)題交由市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行解決，這樣省去了中間傳遞的環(huán)節(jié)，并且能夠有針對(duì)性的解決問(wèn)題。地方政府就是要集中力量做好宏觀配置、綜合決策、保證環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法到位和公平。另外，在公共事務(wù)方面，組織協(xié)調(diào)多方共同對(duì)城市進(jìn)行治理，為確保公共利益的真正實(shí)現(xiàn)，各種社會(huì)行為主體作為隸屬一定共同體必須共同行動(dòng)，積極參與更大范圍共同體的利益安排與分配，建立起相對(duì)獨(dú)立的共同體成員利益中心，這樣也能夠有效地提高地方政府的環(huán)境治理能力，進(jìn)而有效提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。