試論中國環(huán)境訴訟制度

范俊榮　王利娟　張冬冬

摘要：據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2013年中國廢水中主要污染物排放總量為2352.7萬噸。其中有工業(yè)源、生活源、農(nóng)業(yè)源等，當(dāng)前中國的環(huán)境污染是立體化、全方位的。在我國環(huán)境受到破壞和污染嚴峻的形勢下，存在數(shù)量較多的環(huán)境訴訟案件，可現(xiàn)實數(shù)據(jù)卻并非如此。截至到2012年底，全國環(huán)保法庭已達95個，受理案件卻非常少，可起訴至法院的不足1%，由此可見，環(huán)境污染與環(huán)境訴訟的不相對應(yīng)。形成如此大的反差，究其原因與中國現(xiàn)存的環(huán)境訴訟體系有關(guān)，就中國環(huán)境訴訟制度存在問題進行分析，提出制定專門的環(huán)境訴訟法；鼓勵公民積極參與環(huán)境訴訟等完善該制度的措施。

關(guān)鍵詞：環(huán)境訴訟；體系；構(gòu)建

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2017）04-0065-02

一、環(huán)境訴訟制度的概述

（一）環(huán)境訴訟制度的界定

中國法學(xué)界將訴訟制度分為公益訴訟制度和私益訴訟制度，環(huán)境侵害的司法救濟亦可分為環(huán)境公益訴訟和環(huán)境私益訴訟。對于環(huán)境公益訴訟和環(huán)境私益訴訟學(xué)界沒有統(tǒng)一的說法，不同學(xué)者有不同的看法。對于環(huán)境公益訴訟，呂忠梅教授認為環(huán)境公益訴訟可分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。別濤學(xué)者認為環(huán)境公益訴訟分為普通的環(huán)境公益訴訟和環(huán)境公訴兩大類，普通的環(huán)境公益訴訟又可分為環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟，環(huán)境公訴則包括環(huán)境刑事公訴、環(huán)境民事公訴和環(huán)境行政公訴三種形式。

私益訴訟是指個人為了保護其權(quán)利不受損害或其利益受到侵害為獲得補償而提起的訴訟，只有權(quán)利受到侵害的特定人或者其代理人才可以提起訴訟。公益訴訟起源于羅馬法，是相對私益訴訟而言的，公益訴訟是指為了保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，市民均可以提起。所以，根據(jù)訴訟目的不同，訴訟可以分為公益訴訟和私益訴訟。因為民事訴訟和行政訴訟都是訴訟主體為了維護其自身合法權(quán)益的訴訟，所以民事訴訟和行政訴訟都屬于私益訴訟。這一觀點在學(xué)界普遍認同，但是既然民事訴訟和行政訴訟屬于私益訴訟，那么這與環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟屬于公益訴訟相矛盾，汪勁教授認為享受環(huán)境的人類主體是廣泛的、多元的，而大多數(shù)環(huán)境要素不論外在形式還是內(nèi)在性狀都具有區(qū)別于傳統(tǒng)法的“物”的特性，使得環(huán)境的范疇既包含公物也包含共有物、共益物。正是由于環(huán)境的公共屬性，也就決定了環(huán)境保護涉及利益的公益性，所以環(huán)境訴訟具有公益訴訟的性質(zhì)，與民事訴訟和行政訴訟的性質(zhì)是不同的。因此，應(yīng)將其與民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟分隔開，與三大訴訟相并列，賦予環(huán)境訴訟以獨立的訴訟地位。

現(xiàn)在所指的環(huán)境訴訟與以往所說的環(huán)境公益訴訟是不能等同的，通說的環(huán)境公益訴訟是相對于環(huán)境私益訴訟而言的，這種觀點認為“有關(guān)環(huán)境的訴訟”除了保護環(huán)境公益，還保護環(huán)境私益。作者認為“環(huán)境訴訟”就是環(huán)境訴訟，環(huán)境訴訟只保護環(huán)境公益，所謂的環(huán)境私益本質(zhì)上還是屬于民法和行政法范疇，只不過是穿上了環(huán)境的外衣，并沒有改變其屬性。雖然“環(huán)境公益訴訟”更能表明環(huán)境訴訟的公益訴訟性質(zhì)，但是也容易使人對環(huán)境訴訟做出環(huán)境公益和環(huán)境私益的錯誤分類。為了利于轉(zhuǎn)變思想認識，“有關(guān)環(huán)境的訴訟”就應(yīng)稱之為環(huán)境訴訟，它是具有明確內(nèi)涵的環(huán)境法學(xué)專業(yè)術(shù)語。

環(huán)境公益就是指權(quán)利人對不可獨占、不具有排他性的環(huán)境公共物品所享有的利益。環(huán)境訴訟是指自然人、法人、政府及其他組織認為其環(huán)境公益受到侵害時向法院提起的訴訟，法院、當(dāng)事人和其他訴訟參與人在審理環(huán)境案件的過程中所進行的各種訴訟活動以及由這些活動所產(chǎn)生的各種訴訟關(guān)系的總稱。

（二）環(huán)境訴訟制度的特征

1.特定的訴訟請求

訴訟行為都是圍繞著訴訟標的展開的，訴訟請求是訴訟標的的核心內(nèi)容，也是具體體現(xiàn)，訴訟請求正是確定訴訟類型的關(guān)鍵因素，不同的訴訟請求屬于不同的訴訟類型。環(huán)境訴訟的訴訟請求以要求被告停止侵害環(huán)境行為或者被告履行法定職責(zé)為主，目的是為了維護環(huán)境公共利益，特別是生態(tài)環(huán)境利益，不是為了獲得額外的私人利益，這是環(huán)境訴訟與民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟的不同之處。

2.特定的法律責(zé)任

因為原告訴訟請求不同，所以被告所要承擔(dān)的法律責(zé)任也就有所不同。傳統(tǒng)法學(xué)中的法律責(zé)任就是指民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，由于中國環(huán)境保護法中還沒有明確使用環(huán)境責(zé)任概念，只統(tǒng)稱為環(huán)境法律責(zé)任。其實在《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五章的法律責(zé)任中規(guī)定的就是環(huán)境責(zé)任。呂忠梅認為隨著環(huán)境保護法律制度的發(fā)展，“專門環(huán)境法律責(zé)任”的產(chǎn)生具有必要性與可能性。筆者認為環(huán)境責(zé)任應(yīng)獨立于其他法律責(zé)任，但并不否認這些法律責(zé)任之間的共同之處，他們之間有相互交叉的內(nèi)容，區(qū)別的關(guān)鍵在于這些法律責(zé)任之間是否有各自獨特的責(zé)任形式以及其在責(zé)任體系中的重要性。

從法律的規(guī)定以及近年來司法實踐來看，在環(huán)境訴訟中被告需要承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任大體包括：停止侵害行為；停止危險行為；排除環(huán)境污染和破壞的危險；采取補救措施恢復(fù)和治理環(huán)境；撤銷行政審批或者許可；賠償損失；賠禮道歉。環(huán)境訴訟中被告需承擔(dān)的法律責(zé)任是以停止侵害環(huán)境和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境為主，獲得的損害賠償也需要用于環(huán)境恢復(fù)，并不同于民事訴訟和行政訴訟以填補原告損失的損害賠償為主要責(zé)任形式。環(huán)境訴訟中環(huán)境責(zé)任的特JI生，說明了環(huán)境訴訟本身具有獨立存在的必要性。

3.特定的訴訟主體資格

環(huán)境訴訟原告主體范圍廣泛，法學(xué)界普遍認為環(huán)境訴訟的主體資格應(yīng)為一切受到環(huán)境污染和環(huán)境破壞危害的公民都有權(quán)啟動環(huán)境訴訟程序，同時，有關(guān)的環(huán)保非政府組織和環(huán)境保護行政主管部門也有權(quán)利提起環(huán)境訴訟。為了維護環(huán)境公共利益，人民檢察院也可作為原告提起環(huán)境訴訟。環(huán)境訴訟理論上的原告主體資格的范圍要遠遠大于民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟的原告主體范圍。

二、中國環(huán)境訴訟制度存在的問題

（一）中國環(huán)境訴訟主體資格受到限制

中國《憲法》中第9、10、26條表明：保護環(huán)境是中國的一項基本的國策，但并沒有明確提出公民的環(huán)境權(quán)。

中國《民事訴訟法》規(guī)定，訴訟原告必須是與案件有直接利害關(guān)系，行政訴訟的原告要與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，刑事訴訟只能由作為公訴人的人民檢察院和作為自訴人被害人或者其法定代理人、近親屬提起。這些訴訟資格規(guī)定都不能保障公民的環(huán)境參與權(quán)，都不能滿足以保護環(huán)境公益為目的的環(huán)境訴訟的要求?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。本條規(guī)定了可以提起環(huán)境公益訴訟的主體，表面看可以幫助解決環(huán)境侵害糾紛，但是實際限定了原告的主體資格，縮小了提起環(huán)境公益訴訟原告的范圍。不利于調(diào)動公眾參與保護環(huán)境的積極性。

現(xiàn)行環(huán)境保護法及訴訟法的規(guī)定一方面保障了環(huán)境訴訟的權(quán)利，規(guī)范了環(huán)境訴訟的程序。另一方面也無形中限制了環(huán)境訴訟的進行和發(fā)展。

（二）中國環(huán)境訴訟審理期限過短

中國沒有專門的環(huán)境訴訟法，環(huán)境訴訟涉及民事、刑事、行政的分別采用相關(guān)民事訴訟法、刑事訴訟法和行政訴訟法。中國民訴法規(guī)定，人民法院適用普通程序?qū)徖淼陌讣?，?yīng)當(dāng)在立案之日起六個月內(nèi)審結(jié)。有特殊情況需要延長的，由本院院長批準，可以延長六個月；還需要延長的，報請上級人民法院批準。環(huán)境民事訴訟案件中大多數(shù)案件涉及調(diào)查取證期限長、主體范圍難以確定的問題，因此，很多案件在規(guī)定的審理期限內(nèi)很難結(jié)案，但由法院內(nèi)部的司法效益評估指標需要，尤其是年底一味追求結(jié)案率，很多法院直接采取不立案或少立案來解決這一問題，因此，很多環(huán)境案件被拒之法院大門外。

（三）環(huán)境責(zé)任單一

環(huán)境訴訟案件通過一種審判形式結(jié)案，不利于環(huán)境問題的解決。例如，環(huán)境污染案件構(gòu)成犯罪的，僅有刑事審判，沒有行政審判和民事審判結(jié)合。這就使得環(huán)境刑事犯罪雖然得到懲罰，但是環(huán)境問題并沒有解決，環(huán)境污染和環(huán)境破壞沒有得到治理和恢復(fù)。行政案件也僅僅只有行政處罰，沒有民事賠償，達不到誰污染誰治理的效果。

（四）缺乏專項基金支持

中國相關(guān)法律規(guī)定環(huán)境訴訟不得從中獲取經(jīng)濟利益，雖然民事訴訟法規(guī)定，訴訟費用由敗訴方承擔(dān)，但是，在原告提起環(huán)境訴訟時是必須要墊付訴訟費用的，環(huán)境問題涉及范圍廣，治理費用大，因此，訴訟標的額相對較大，原告不僅要墊付巨額的訴訟費用，而且還承擔(dān)調(diào)查取證等一系列的費用，污染環(huán)境、破壞生態(tài)的多為規(guī)模小、資金不足的企業(yè)，這些企業(yè)根本承擔(dān)不起巨額的環(huán)境治理費用，更不用說繳納訴訟費用及支付其他費用，因此，這些費用基本是無法得到補償?shù)?。環(huán)境訴訟原告主體在付出時間的同時還在承擔(dān)大量的經(jīng)濟支出。這使得很多有資格提起環(huán)境訴訟的主體逃避自己的責(zé)任，對環(huán)境污染和生態(tài)破壞置之不理。

三、完善中國環(huán)境訴訟制度的措施

（一）制定專門的環(huán)境訴訟法

應(yīng)盡快制定環(huán)境訴訟法，對環(huán)境訴訟相關(guān)方面做詳細及有操作性的規(guī)定，從案件審核到證據(jù)分配，從原告主體資格到庭審細節(jié)應(yīng)作全面的闡述。使中國環(huán)境訴訟有專門的程序法依據(jù)。

（二）鼓勵公民積極參與環(huán)境訴訟

全球環(huán)境是一個整體，每個人都是環(huán)境的影響者和受益者，由于大氣、水等環(huán)境體系的整體性和流動性，任何人都不可能置身于環(huán)境問題之外，環(huán)境問題涉及每個公民的切身利益。調(diào)動全社會公民的積極性，參與到環(huán)境保護、環(huán)境治理，是每個公民的義務(wù)也是權(quán)利。鼓勵公民積極參與環(huán)境訴訟包括精神和物質(zhì)兩方面。由于環(huán)境訴訟不同于一般的訴訟，雖然環(huán)境訴訟的原告通過環(huán)境公益的維護可能最終會受惠于此，但總沒有自身私人利益的維護更能引起人們進行環(huán)境訴訟的積極性。人們作為自身權(quán)益的最大維護者，具有趨利避害的共性。如果人們花費大量的時間、金錢、精力來進行環(huán)境訴訟，而自身從中受益甚微，每一個理I生的經(jīng)濟人都不會作出此種抉擇。所以，應(yīng)對環(huán)境訴訟的原告進行經(jīng)濟獎勵，使其獲得物質(zhì)方面的鼓勵。另一方面對典型的環(huán)境訴訟的原告進行宣傳，提倡全社會向其學(xué)習(xí)。

（三）完善環(huán)境刑事附帶民事訴訟

環(huán)境行政機關(guān)如果發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境的行為有涉及犯罪問題，應(yīng)當(dāng)通知刑事偵查機關(guān)并行調(diào)查，互相協(xié)助完全成行政調(diào)查和刑事調(diào)查，讓刑事訴訟程序及時啟動。.在刑事訴訟啟動后，作為公訴機關(guān)的檢察院和審判機關(guān)的法院，應(yīng)當(dāng)通知受到侵害的民事主體參與附帶民事訴訟，可通過多種送達方式，例如，到相關(guān)地方粘貼公告，采用廣播、電視等媒體發(fā)布信息，沒有必要只采用直接送達方式，提高訴訟效率，減輕民事訴訟成本。

（四）設(shè)立專門的基金，鼓勵、支持環(huán)境訴訟

國家財政應(yīng)設(shè)立專門的資金，以保障環(huán)境訴訟。資金來源為國家撥款和對相關(guān)企業(yè)的罰款。資金一方面用于環(huán)境的治理與恢復(fù)，另一方面對環(huán)境訴訟原告提起環(huán)境訴訟所花費用的補償。