國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略下科技項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理探討

周暢

摘 要：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略是推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的核心的動(dòng)力，科技項(xiàng)目將在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，但當(dāng)前的科技項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理方式一定程度上阻礙了科技創(chuàng)新的發(fā)展。文章針對(duì)當(dāng)前科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀，結(jié)合科技創(chuàng)新的客觀規(guī)律，提出了科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的建議，包括5項(xiàng)總體原則和項(xiàng)目立項(xiàng)、過程管理以及結(jié)題環(huán)節(jié)的經(jīng)費(fèi)管理建議。建議是在我國(guó)當(dāng)前創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體制下針對(duì)科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀所提出，若能得到實(shí)施必將有助于我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)；科技項(xiàng)目；經(jīng)費(fèi)管理；預(yù)算

1 概述

我國(guó)自十八大以來全面實(shí)施了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略，并提出科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，是推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的核心的動(dòng)力，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略是我國(guó)提升綜合國(guó)力的重要途徑[1]。在當(dāng)前國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略下，全社會(huì)也在逐漸形成“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的全民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的新局面。

科技創(chuàng)新按照創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律可分為三個(gè)層次，第一層次為科學(xué)發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)造出新知識(shí)，即知識(shí)創(chuàng)新；第二層次為科學(xué)發(fā)明，創(chuàng)造出技術(shù)，這是對(duì)創(chuàng)造出的知識(shí)的應(yīng)用開發(fā)，即技術(shù)創(chuàng)新；第三層次為知識(shí)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的大量積累，集成若干技術(shù)創(chuàng)新，由此形成系列密切關(guān)聯(lián)的新工藝、新材料、新產(chǎn)品，最終構(gòu)成新產(chǎn)業(yè)，即產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。知識(shí)創(chuàng)新是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的源頭和動(dòng)力，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的終端和目的[2]。在整個(gè)創(chuàng)新體系中，科學(xué)發(fā)現(xiàn)所帶動(dòng)的知識(shí)創(chuàng)新是創(chuàng)新鏈中的基礎(chǔ)和源泉，在整個(gè)創(chuàng)新鏈中處于核心的地位[3]。在我國(guó)的創(chuàng)新體系中，知識(shí)創(chuàng)新主要由高等院校和科技院所的科學(xué)家完成。然而，在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，知識(shí)創(chuàng)新遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中心，更多的成為科學(xué)家自身的學(xué)術(shù)追求，未能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到足夠的驅(qū)動(dòng)作用。

在知識(shí)創(chuàng)新活動(dòng)中，國(guó)家和各級(jí)地方政府所設(shè)立的科學(xué)研究項(xiàng)目起到了關(guān)鍵的作用，科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)幾乎支撐了所有知識(shí)創(chuàng)新活動(dòng)所需的支出[4]。為適應(yīng)國(guó)家全面實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略，我國(guó)在2015年對(duì)科技項(xiàng)目的管理體制進(jìn)行了全面改革，對(duì)原有的科技項(xiàng)目體系進(jìn)行了大刀闊斧的整合，經(jīng)過2016年的實(shí)施，新的科技項(xiàng)目管理輪廓已經(jīng)初步形成。美國(guó)學(xué)者Nelson等認(rèn)為科學(xué)技術(shù)處于不斷變革中，政府應(yīng)保證制度安排上的靈活性和適應(yīng)性[5]。我國(guó)的科技項(xiàng)目改革，正是為了提高國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略下科技項(xiàng)目的靈活性和適應(yīng)性而進(jìn)行的改革。相應(yīng)地，科技項(xiàng)目的靈活性與適應(yīng)性提高了，科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的靈活性與適應(yīng)性也需要隨之提高。

因此，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略下、新的科技體制下，科技經(jīng)費(fèi)的經(jīng)費(fèi)管理制度必須進(jìn)行相應(yīng)的改革以適應(yīng)新形勢(shì)的需求。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，提高財(cái)務(wù)管理效率，充分發(fā)揮資金利用率，充分調(diào)動(dòng)廣大科技人員自主性、積極性，我國(guó)科技單位的財(cái)務(wù)管理工作的創(chuàng)新勢(shì)在必行。本文將重點(diǎn)探討我國(guó)當(dāng)前創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的形勢(shì)下科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理改革的建議。

2 總體原則

2.1 服務(wù)性原則

科技項(xiàng)目是為知識(shí)創(chuàng)新而設(shè)立的科技項(xiàng)目，科技項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理也需要為知識(shí)創(chuàng)新而服務(wù)，根據(jù)知識(shí)創(chuàng)新的客觀規(guī)律進(jìn)行科技經(jīng)費(fèi)的管理將有助于知識(shí)創(chuàng)新的快速高效完成。在當(dāng)前國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的前提下，為知識(shí)創(chuàng)新高效服務(wù)應(yīng)是科技經(jīng)費(fèi)管理的第一原則，即服務(wù)性原則，也是最為重要的原則。

2.2 靈活性原則

知識(shí)創(chuàng)新是科學(xué)家不斷突破自我、探索未知的智力勞動(dòng)，具有創(chuàng)造性和不確定性的特點(diǎn)。因此，科技經(jīng)費(fèi)在使用過程中必須滿足靈活性原則，需要預(yù)算但不能完全依照預(yù)算、照搬預(yù)算而一成不變。如果完全依據(jù)預(yù)算來執(zhí)行科技活動(dòng)，知識(shí)創(chuàng)新將無法完成、永不可及。

2.3 真實(shí)性原則

科技經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行與管理，在靈活性的基礎(chǔ)上，還需要保證真實(shí)性。一切科技活動(dòng)的支出，必須保證是在服務(wù)科技創(chuàng)新的前提下來進(jìn)行，并且是真實(shí)存在的，不是虛構(gòu)的。真實(shí)性原則是科技人員必須遵循的，也是科技經(jīng)費(fèi)管理部門對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審核的重要標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 安全性原則

科技經(jīng)費(fèi)是國(guó)庫(kù)資金，取之于民，也應(yīng)用之于民，為更好地為創(chuàng)新服務(wù)，盡管在使用經(jīng)費(fèi)過程中需要保證經(jīng)費(fèi)的靈活性和真實(shí)性原則，但同時(shí)也需要保證資金的安全性原則。國(guó)家資金的安全保障是科技經(jīng)費(fèi)管理的基本原則，不可動(dòng)搖。安全性原則與靈活性原則和真實(shí)性原則不矛盾、不沖突。

2.5 國(guó)庫(kù)支付原則

針對(duì)當(dāng)前科技經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率明細(xì)滯后，大量資金囤積，結(jié)題之前突擊花錢，科技經(jīng)費(fèi)的整體流動(dòng)性差的問題。建議凡是以國(guó)家或各級(jí)政府名義立項(xiàng)的科技項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)都應(yīng)實(shí)行國(guó)庫(kù)支付的原則，統(tǒng)一管理和調(diào)配，提高國(guó)庫(kù)資金利用效率。各單位設(shè)立國(guó)庫(kù)虛擬賬號(hào)，統(tǒng)一從國(guó)庫(kù)支付，這樣將極大提高資金的流通性和利用率。

3 項(xiàng)目立項(xiàng)

3.1 簡(jiǎn)化項(xiàng)目預(yù)算編制

在我國(guó)當(dāng)前科技體制下，通常是項(xiàng)目立項(xiàng)管理單位首先確定科技任務(wù)需求，發(fā)布指南，同時(shí)限定預(yù)算總額，然后科學(xué)家再根據(jù)任務(wù)需求撰寫項(xiàng)目申報(bào)書，同時(shí)根據(jù)預(yù)算總額和研究任務(wù)編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算。這種立項(xiàng)程序在我國(guó)當(dāng)前國(guó)情下具有一定的合理性，但仍然有需要改革的地方。首先，科學(xué)研究的客觀規(guī)律就是具有很大的不確定性，技術(shù)路線存在多樣性，各承擔(dān)單位基本科技條件存在差異，各地區(qū)物價(jià)水平不一致。不同承擔(dān)單位完成同一項(xiàng)科技任務(wù)，以上這些原因都將導(dǎo)致預(yù)算總額不同，各科目預(yù)算也會(huì)存在差異。其次，科技項(xiàng)目的實(shí)施周期通常為3-5年，在立項(xiàng)當(dāng)年就需要詳細(xì)預(yù)算未來3-5年的科技活動(dòng)支出，顯然有違科技經(jīng)費(fèi)管理真實(shí)性原則。

因此，作者建議科技經(jīng)費(fèi)可以設(shè)定一個(gè)項(xiàng)目概算總額，這個(gè)項(xiàng)目總額由項(xiàng)目申報(bào)人提出，然后由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、?cái)務(wù)專家和項(xiàng)目管理部門共同審定，并大致安排好每年的經(jīng)費(fèi)概算。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，科技工作者每年年終總結(jié)的時(shí)候，完成當(dāng)年的經(jīng)費(fèi)決算，并提出下一個(gè)年度的經(jīng)費(fèi)概算。之所以是概算，而不是預(yù)算，也是為了滿足科技經(jīng)費(fèi)管理靈活性和真實(shí)性的要求。項(xiàng)目研究任務(wù)完成出色，并且有進(jìn)一步研究經(jīng)費(fèi)的需求，可以經(jīng)論證后增加經(jīng)費(fèi)總額。并且在結(jié)題之后，也可以考慮對(duì)優(yōu)秀的項(xiàng)目和承擔(dān)單位進(jìn)行滾動(dòng)支持。

3.2 放開各子科目預(yù)算

在當(dāng)前的科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中，分為直接費(fèi)和間接費(fèi)兩個(gè)大類。直接費(fèi)是與科學(xué)研究直接相關(guān)的費(fèi)用支出，包括設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等。間接費(fèi)是在科技活動(dòng)中無法直接進(jìn)行測(cè)算的費(fèi)用支出，包括績(jī)效等。直接費(fèi)用中的設(shè)備費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)是嚴(yán)格控制，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中是不能進(jìn)行調(diào)整的。2011年，財(cái)政部和科技部共同發(fā)布了《財(cái)政部科技部關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教【2011】434號(hào)），對(duì)材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)和其他支出的預(yù)算調(diào)整權(quán)限進(jìn)行了下放，各課題承擔(dān)單位可在一定范圍內(nèi)自行調(diào)整，在結(jié)題或中期檢查時(shí)上報(bào)科技部備案[6]。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科技項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國(guó)發(fā)【2014】11號(hào)），又進(jìn)一步放開了差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)和國(guó)際合作交流費(fèi)的預(yù)算調(diào)整權(quán)限，這三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)可在不突破三項(xiàng)預(yù)算總額的基礎(chǔ)上調(diào)劑使用[7]。

從上可以看出，國(guó)家在各科目預(yù)算的執(zhí)行過程中，也發(fā)現(xiàn)了有不合理的地方，并對(duì)部分科目的預(yù)算調(diào)整及使用都進(jìn)行了放權(quán)，以提高經(jīng)費(fèi)使用的自由度和靈活度。作者建議進(jìn)一步放開對(duì)各個(gè)科目預(yù)算的限制，科技經(jīng)費(fèi)管理以服務(wù)性原則為指導(dǎo)，即完全服務(wù)于知識(shí)創(chuàng)新，在科技活動(dòng)真實(shí)性、經(jīng)費(fèi)開支合理性的基礎(chǔ)上各個(gè)科目的經(jīng)費(fèi)可以不加限制的使用，僅對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總額進(jìn)行控制。

3.3 放寬配套經(jīng)費(fèi)限制

在當(dāng)前國(guó)家科技體制中，對(duì)大多數(shù)應(yīng)用研究型課題、示范性課題，都對(duì)配套經(jīng)費(fèi)的額度有硬性要求，需要項(xiàng)目申請(qǐng)單位承諾國(guó)撥經(jīng)費(fèi)一定比例的配套資金用于項(xiàng)目研究，在結(jié)題時(shí)也會(huì)對(duì)配套經(jīng)費(fèi)的落實(shí)和使用進(jìn)行審計(jì)。在這種情況下，不少科技項(xiàng)目申報(bào)單位為了項(xiàng)目成功立項(xiàng)，會(huì)進(jìn)行虛假配套經(jīng)費(fèi)的承諾，在后續(xù)課題執(zhí)行過程中，無法實(shí)現(xiàn)配套經(jīng)費(fèi)。作者建議配套經(jīng)費(fèi)可以不做限制，由項(xiàng)目申報(bào)單位根據(jù)實(shí)際情況是否承諾配套，只要能夠完成研究任務(wù)，是否承諾配套經(jīng)費(fèi)并不重要。

3.4 加強(qiáng)示范類課題的事后資助模式

對(duì)于應(yīng)用類和示范類課題，可以更多采用事前立項(xiàng)、給予部分資金（30%左右）啟動(dòng)課題，由承擔(dān)單位自有資金完成課題研究，通過驗(yàn)收后劃撥剩余經(jīng)費(fèi)，并對(duì)成果的推廣應(yīng)用給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)未通過驗(yàn)收審計(jì)的課題，不予劃撥剩余經(jīng)費(fèi)，并對(duì)已經(jīng)劃撥經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)。事后資助可提高示范類課題完成的質(zhì)量，有效杜絕套取科技經(jīng)費(fèi)的情況出現(xiàn)，激勵(lì)科技成果快速高效轉(zhuǎn)化，并有利于研究成果的進(jìn)一步推廣應(yīng)用。

4 項(xiàng)目執(zhí)行過程

4.1 強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理意識(shí)

根據(jù)前述財(cái)務(wù)管理的總體原則，高等院校和科技院所的財(cái)務(wù)管理人員、科技項(xiàng)目管理人員、科技項(xiàng)目的具體執(zhí)行人都應(yīng)強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理意識(shí)，學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)管理的相關(guān)制度和法律。財(cái)務(wù)部門是一個(gè)科技單位的核心部門，但更是支撐部門、服務(wù)部門，對(duì)于財(cái)務(wù)管理人員而言，需要牢牢樹立服務(wù)意識(shí)，為科技項(xiàng)目的財(cái)務(wù)執(zhí)行服務(wù)，為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)服務(wù)。科技項(xiàng)目的執(zhí)行人員，也應(yīng)廣泛學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)知識(shí)，牢固樹立科技經(jīng)費(fèi)使用真實(shí)性、合理性的意識(shí)。

4.2 加強(qiáng)制度建設(shè)

在宏觀層面，科技部、地方科技廳等科技項(xiàng)目主管部門應(yīng)做好財(cái)務(wù)管理的頂層設(shè)計(jì)，依照科技項(xiàng)目服務(wù)于科技創(chuàng)新的要求，制定項(xiàng)目預(yù)算、科目設(shè)置、預(yù)算調(diào)整、經(jīng)費(fèi)管理與結(jié)題審計(jì)等宏觀層面的科技項(xiàng)目任務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理辦法。宏觀層面的制度設(shè)計(jì)主要是把控項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的總體使用原則與規(guī)范。

在微觀層面，各個(gè)科技項(xiàng)目承擔(dān)單位也應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理辦法。比如設(shè)備采購(gòu)管理辦法、固定資產(chǎn)管理辦法、耗材出入庫(kù)管理制度、差旅費(fèi)管理辦法、會(huì)議費(fèi)支出管理辦法等一系列與科技相關(guān)的財(cái)務(wù)管理辦法。加強(qiáng)內(nèi)部管理、內(nèi)部監(jiān)督和內(nèi)部審計(jì)，微觀層面的制度建設(shè)主要是規(guī)范項(xiàng)目執(zhí)行中的各種細(xì)節(jié)問題。

5 項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收

國(guó)家當(dāng)前的科技項(xiàng)目在結(jié)題驗(yàn)收的環(huán)節(jié)，一定程度上存在“重財(cái)務(wù)輕任務(wù)”的情況，這種情況的出現(xiàn)是不利于科技創(chuàng)新的，科學(xué)家可能會(huì)把更多的心思放在如何用好科技項(xiàng)目的每一筆錢上面，而不是如何把科技項(xiàng)目做好。因此，為適應(yīng)新時(shí)期國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略，科技項(xiàng)目應(yīng)更看重任務(wù)完成，對(duì)財(cái)務(wù)管理應(yīng)適度調(diào)整。

為切實(shí)保障科技項(xiàng)目服務(wù)于科技創(chuàng)新，在驗(yàn)收環(huán)節(jié)應(yīng)加強(qiáng)任務(wù)的驗(yàn)收，因?yàn)橥瓿伞叭蝿?wù)”才是科技項(xiàng)目立項(xiàng)的目的。對(duì)于通過任務(wù)驗(yàn)收的科技項(xiàng)目，且承擔(dān)單位信用優(yōu)良、財(cái)務(wù)制度健全，這類科技項(xiàng)目應(yīng)不進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，直接通過財(cái)務(wù)驗(yàn)收。對(duì)于未通過任務(wù)驗(yàn)收的科技項(xiàng)目，必須嚴(yán)格審計(jì)科技經(jīng)費(fèi)的支出，對(duì)有經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)?shù)那闆r，應(yīng)根據(jù)規(guī)章制度或法律給予相應(yīng)懲罰。國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)政策，在項(xiàng)目通過驗(yàn)收后，課題結(jié)余經(jīng)費(fèi)可以留歸課題組使用，但必須是科學(xué)研究的直接相關(guān)支出。

6 結(jié)束語

以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略為前提，本文探討了與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)緊密相關(guān)的科技項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理改革的建議。認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前科技項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理必須要符合服務(wù)性、靈活性、真實(shí)性、安全性和國(guó)庫(kù)支付等五項(xiàng)原則。在科技項(xiàng)目立項(xiàng)階段提出了簡(jiǎn)化項(xiàng)目預(yù)算編制、放開科目預(yù)算、放寬配套經(jīng)費(fèi)限制、加強(qiáng)示范類課題的事后資助模式等四項(xiàng)建議；在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，應(yīng)加強(qiáng)科技人員與財(cái)務(wù)人員的財(cái)務(wù)管理意識(shí)，加強(qiáng)單位的財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)；在項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收環(huán)節(jié)應(yīng)更加重視任務(wù)驗(yàn)收。以上建議是在我國(guó)當(dāng)前創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體制下針對(duì)科技項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀所提出，若能得到實(shí)施必將助推我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略。

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[4]曹志鵬.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式下我國(guó)科技資源配置效率[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013（8）：155-158.

[5]Nelson RR.， National innovation systems： a comparative analysis[M].New York： Oxford University Press， 1993.

[6]財(cái)政部和科技部.關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知（財(cái)教【2011】434號(hào)）[Z].

[7]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科技項(xiàng)目和資金管理的若干意見（國(guó)發(fā)【2014】11號(hào)）[Z].