西部地區(qū)社區(qū)治理現(xiàn)狀探究

猶霖

摘 要：黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)基層社會(huì)管理和公共服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”，加快西部地區(qū)社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型升級(jí)，把社區(qū)建設(shè)成為服務(wù)完善、管理民主、充滿活力、和諧幸福的社會(huì)生活共同體。本文所開展的項(xiàng)目，基于實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，可以為推動(dòng)西部地區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新提供重要數(shù)據(jù)支撐，對(duì)于精準(zhǔn)把握西部地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)狀況、社區(qū)治理創(chuàng)新動(dòng)態(tài)，客觀評(píng)估我國(guó)西部地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展形勢(shì)，推動(dòng)建立與時(shí)代相適應(yīng)的具有中國(guó)特色的社區(qū)治理體系，具有深遠(yuǎn)的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；西部地區(qū)；榆林

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2017）05-0067-04

2016年，筆者參加北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心的社會(huì)調(diào)研培訓(xùn)，隨后赴陜西省榆林市神木縣承擔(dān)民政部在該地區(qū)的“2016民政部社會(huì)福利與社會(huì)進(jìn)步研究所社會(huì)調(diào)查”項(xiàng)目，負(fù)責(zé)社區(qū)綜合治理的項(xiàng)目調(diào)研。

一、項(xiàng)目概要

北京大學(xué)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心2016年共承擔(dān)了社區(qū)綜合治理、城鄉(xiāng)困難家庭、流動(dòng)留守兒童與流動(dòng)留守老人三個(gè)民政部的項(xiàng)目調(diào)研，本文只討論社區(qū)綜合治理。

社區(qū)治理狀況綜合調(diào)查的調(diào)查目的是為了把握社區(qū)治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、優(yōu)化創(chuàng)新我國(guó)社區(qū)治理政策、提升社區(qū)治理和服務(wù)能力；調(diào)查內(nèi)容主要包括：社區(qū)基礎(chǔ)人口、經(jīng)濟(jì)、組織建設(shè)數(shù)據(jù)，社區(qū)治理數(shù)據(jù)，社區(qū)參與數(shù)據(jù)；調(diào)查問(wèn)卷分為六種類型：城市社區(qū)治理現(xiàn)狀綜合調(diào)查問(wèn)卷、農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)狀綜合調(diào)查問(wèn)卷、社區(qū)社會(huì)組織調(diào)查問(wèn)卷、社區(qū)社會(huì)工作調(diào)查問(wèn)卷、城市居民參與問(wèn)卷、農(nóng)村居民參與問(wèn)卷；調(diào)查對(duì)象主要為社區(qū)負(fù)責(zé)人，普通居民，社工、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、物業(yè)管理者、業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)人。

二、社區(qū)調(diào)研內(nèi)容解讀

（一）個(gè)案分析——西大街社區(qū)

西大街社區(qū)位于神木縣老城區(qū)西北部，北起古城北路，南至西三道巷，東起南北大街，西至濱河大道?？偯娣e約0.5平方公里，轄18個(gè)居民小組、總戶數(shù)3417戶，其中常住戶1662戶，暫住戶1755戶?？?cè)丝?0862人，其中常住人口4928人，縣境外流動(dòng)人口477人，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口5457人，育齡婦女1435人。有居民黨員75名，流動(dòng)黨員10名，在職黨員59名，離退休黨員61名。60歲以上老年人598人，殘疾人60人（其中重度殘疾22人），低保戶313戶756人，計(jì)劃免疫兒童360人。有駐社區(qū)單位1個(gè)，民營(yíng)企業(yè)5個(gè)，個(gè)體工商戶185個(gè)，屬于神木縣比較典型的社區(qū)結(jié)構(gòu)。

通過(guò)對(duì)社區(qū)居委會(huì)主任楊婷婷長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)小時(shí)的訪問(wèn)和對(duì)社區(qū)居民抽樣調(diào)查30戶的居民參與問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)西大街社區(qū)的社區(qū)治理狀況作如下總結(jié)；

1.黨組織居委會(huì)各司其職，無(wú)交叉任職情況。據(jù)訪問(wèn)了解到，西大街社區(qū)黨支部書記1人，副書記1人，委員3人，共5人，居委會(huì)正式工作人員包括主任在內(nèi)共7人，黨組織與居委會(huì)無(wú)交叉任職情況。居委會(huì)成員和居民代表、居民小組長(zhǎng)這些人里邊有黨員，也有非黨員，均由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，都參加社區(qū)公共事務(wù)的治理與決策，由居委會(huì)七位成員主持工作，居民小組長(zhǎng)每人負(fù)責(zé)一個(gè)片區(qū)的具體工作事務(wù)，溝通群眾，上傳下達(dá)。據(jù)了解，居委會(huì)的換屆選舉等重大會(huì)議決策由黨支部主持工作，對(duì)一些重大決議能夠起建議提案的作用，充分表達(dá)黨組織對(duì)于居務(wù)活動(dòng)的意見(jiàn)看法。黨組織對(duì)社區(qū)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)社區(qū)財(cái)務(wù)處直接領(lǐng)導(dǎo)，有權(quán)否決各項(xiàng)重大預(yù)算，有權(quán)監(jiān)管財(cái)政。另外，社區(qū)黨支部還對(duì)居委會(huì)干部起監(jiān)督作用，督促干部廉潔自律工作實(shí)務(wù)等。

2.駐社區(qū)企事業(yè)單位少、社會(huì)組織少，社區(qū)較為封閉。據(jù)了解，駐社區(qū)事業(yè)單位只有一個(gè)，且為黨政機(jī)關(guān)團(tuán)體，私營(yíng)企業(yè)五個(gè)，社會(huì)組織只有政府民政部推動(dòng)建立的老年人活動(dòng)中心。居委會(huì)與駐社區(qū)事業(yè)單位之間有些許居務(wù)上的聯(lián)系，合作開展過(guò)幾個(gè)緊急救援演練、政策法規(guī)宣講等活動(dòng)，老年人活動(dòng)中心只負(fù)責(zé)社區(qū)老年人的文化娛樂(lè)活動(dòng)，提供活動(dòng)場(chǎng)所，不參與社區(qū)公共事務(wù)。我國(guó)現(xiàn)在在社區(qū)治理中積極推展開放的樞紐式管理模式，東部地區(qū)的上海市靜安區(qū)做出了很好的一個(gè)范本。2007年靜安區(qū)委、區(qū)政府提出了對(duì)靜安區(qū)社會(huì)組織建立起樞紐型社會(huì)組織管理的構(gòu)想，在上海率先成立了靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)（即1），之后又相繼在5個(gè)社區(qū)（即5），和勞動(dòng)、文化、教育（系統(tǒng)即X）社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，形成了“1+5+X”樞紐型社會(huì)組織管理模式。實(shí)踐證明，這種社區(qū)治理的創(chuàng)新模式具有時(shí)代特征，符合現(xiàn)代社會(huì)組織的新型需要，在搭建服務(wù)平臺(tái)、服務(wù)百姓民生、創(chuàng)建和諧社區(qū)方面發(fā)揮了不可磨滅的作用。

3.對(duì)政府過(guò)度依賴，缺乏自主性。資金方面體現(xiàn)在以政府撥款為唯一的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，社區(qū)公職人員的工資、補(bǔ)貼等均由政府承擔(dān)，辦公支出需報(bào)上級(jí)審批否則不予報(bào)銷。社區(qū)2015年人員經(jīng)費(fèi)支出40萬(wàn)，辦公支出2萬(wàn)，資產(chǎn)設(shè)備支出10萬(wàn)，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)支出6萬(wàn)，而政府常規(guī)撥款根本入不敷出，社區(qū)沒(méi)有直轄的集體經(jīng)濟(jì)組織，僅接受過(guò)一次公益慈善組織的捐贈(zèng)。社區(qū)內(nèi)公共服務(wù)項(xiàng)目均由政府出資購(gòu)買，其中僅有一項(xiàng)是由社區(qū)或社區(qū)居民主動(dòng)向政府申請(qǐng)購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目。人事方面體現(xiàn)在黨支部書記由上級(jí)黨組織委派，重大人事調(diào)動(dòng)或離職需向基層政府報(bào)備審批。

4.居民參與度較高，社區(qū)居務(wù)和服務(wù)信息普及。居民參與方面居委會(huì)成員和黨支部成員由居民大會(huì)投票直接選舉，且大到社區(qū)重大事務(wù)決策、小到社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生治理，都由黨組織、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、居民或居民代表、社區(qū)社會(huì)組織、駐社區(qū)單位、物業(yè)公司等多方討論決定。社區(qū)平時(shí)設(shè)有意見(jiàn)反饋服務(wù)平臺(tái)，有專欄專人負(fù)責(zé)接收整理民意訴求的表達(dá)。社區(qū)開展的養(yǎng)老志愿服務(wù)、生活困難人員幫扶、居民關(guān)系調(diào)解、政策宣傳與咨詢、安全隱患排查等活動(dòng)也能吸引到大批社區(qū)居民積極參加。居務(wù)公開方面公示形式多樣，主要有公開欄公示、社區(qū)居民會(huì)議、公開信傳單小報(bào)、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等等；公示內(nèi)容涉及社區(qū)財(cái)務(wù)、社區(qū)干部任期目標(biāo)、居民會(huì)議討論決定事項(xiàng)的執(zhí)行情況、政府下達(dá)任務(wù)的執(zhí)行情況、社區(qū)居民低保金申請(qǐng)和發(fā)放情況、居民生活的政策法規(guī)等方方面面的領(lǐng)域；公開欄更新頻率為每月更新一次。

（二）典型社區(qū)數(shù)據(jù)對(duì)比及存在問(wèn)題

個(gè)別社區(qū)的樣本情況可能具有特殊性而不足以反映總體情況，通過(guò)對(duì)比才能更加全面立體地感受到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)治理狀況，下表反映了四種比較突出問(wèn)題的社區(qū)情況：

從以上幾個(gè)社區(qū)的對(duì)比來(lái)看，我們可以發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)的社區(qū)治理中還存在著很多的問(wèn)題。一方面，居委會(huì)已經(jīng)成為政府管理社會(huì)的一項(xiàng)重要工具，但是居委會(huì)作為自治工具與政府之間的職權(quán)并不明確，容易出現(xiàn)相互扯皮的現(xiàn)象；另一方面，居民參與社區(qū)治理的意識(shí)并不高。居民的精力大多集中在工作單位與家庭生活之中，他們的參與意識(shí)十分的缺乏。此外，居民參與社區(qū)治理的機(jī)制也不夠完善。實(shí)際上，全國(guó)的社區(qū)居委會(huì)、管理委員會(huì)等社區(qū)治理機(jī)構(gòu)選舉大多是形式化的，業(yè)主只是象征性的投票，并不具有實(shí)際的效用。真正的居委會(huì)成員基本上都是由街道辦事處決定的，在選舉方面依然遵循過(guò)去的選舉模式，造成居委會(huì)以街道辦事處馬首是瞻，成為了政府在社區(qū)管理的基層分支機(jī)構(gòu)。這種選舉產(chǎn)生的居委會(huì)無(wú)法真正代表社區(qū)居民的利益，更不能獲得社區(qū)居民的認(rèn)同和信任，這也就是居民參與不足問(wèn)題的原因。

因此，社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型升級(jí)要求我們認(rèn)真分析社區(qū)目前存在的實(shí)際問(wèn)題及原因，以便有針對(duì)性的提出解決問(wèn)題的對(duì)策，即明確政府的職能權(quán)限，加強(qiáng)法制建設(shè)，整合社區(qū)資源，培育社區(qū)治理的多元主體，增強(qiáng)社區(qū)業(yè)主的參與積極性，實(shí)現(xiàn)善治的思想。

三、社區(qū)調(diào)研總結(jié)

（一）西部地區(qū)社區(qū)治理的普遍問(wèn)題

1.政府處在轉(zhuǎn)型初期，權(quán)力未完全下放至基層群眾自治組織。從幾個(gè)典型的社區(qū)，西大街社區(qū)、育才路社區(qū)、農(nóng)科社區(qū)、石窯院村等來(lái)看，基層政府仍然掌握著村居的重大事務(wù)決策，對(duì)村居的建設(shè)有著很大影響。造成這種現(xiàn)象是兩方面的原因，一方面肯定是政府在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程中簡(jiǎn)政放權(quán)正在逐步進(jìn)行，還沒(méi)有完全放開；另一方面，村居的自治能力也沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的水平，無(wú)論是干部的知識(shí)水平治理能力，還是村居的辦公硬軟件設(shè)施，都還有所欠缺。神木縣民政局科員蘇先生在接受訪問(wèn)時(shí)談到，“在政府治理角色與政府—社區(qū)關(guān)系這方面，目前存在著很大的局限性，困難是多方面的，不是政府單方面可以解決的，但我們會(huì)最大程度上推進(jìn)村居自治工作的開展”。

2.社區(qū)經(jīng)濟(jì)流動(dòng)性弱，經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一。西大街社區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況并不是個(gè)例而是普遍現(xiàn)象，或者說(shuō)包括整個(gè)陜西省甚至全國(guó)各地的社區(qū)都有這種情況。那么為什么呢？政府撥款成為唯一經(jīng)費(fèi)來(lái)源，不僅僅是加大了社區(qū)對(duì)政府的依賴程度，更重要的是極大地限制了社區(qū)的日常工作和志愿活動(dòng)等。究其根本在于社區(qū)沒(méi)有樹立自給自足的這種經(jīng)濟(jì)意識(shí)！政府原來(lái)“包吃包住”慣了，就像被寵壞的獨(dú)生子女，也像現(xiàn)在的啃老族，飯來(lái)張口衣來(lái)伸手，思想上總是擺脫不了對(duì)政府經(jīng)濟(jì)的依賴。政府在轉(zhuǎn)型，社區(qū)的經(jīng)濟(jì)意識(shí)也應(yīng)該有所轉(zhuǎn)變，可以嘗試著辦一些集體經(jīng)濟(jì)組織，充分利用社區(qū)的靈活等各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)，搞活區(qū)域小經(jīng)濟(jì)，聯(lián)動(dòng)小片區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，“養(yǎng)活”自己的同時(shí)，還能提高所屬區(qū)縣的GDP。

3.駐社區(qū)單位、社會(huì)組織培育不夠，與外界聯(lián)系薄弱。在神木縣18個(gè)村居的調(diào)研均反映出這養(yǎng)一個(gè)共同的情況：駐社區(qū)單位少且有也是黨政機(jī)關(guān)一類的團(tuán)體，社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)的門檻很高，通常無(wú)法正常為居民提供服務(wù)，社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)和公共服務(wù)具有較大封閉性，很少與外界交流。所以在推進(jìn)社區(qū)自治的進(jìn)程中，加強(qiáng)與外界的交流是很有必要的，招商引資可以放在后期成熟階段在進(jìn)行，目前應(yīng)該引進(jìn)一些企事業(yè)單位、培育優(yōu)秀的社會(huì)組織，進(jìn)而提高社區(qū)活力提供豐富的社區(qū)服務(wù)，從而提升社區(qū)居民的幸福感和歸屬感。

（二）優(yōu)化社區(qū)治理的建議

1.拓展社區(qū)自治空間，轉(zhuǎn)變政府社區(qū)治理職能。社區(qū)治理的關(guān)鍵是在轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治力量的基礎(chǔ)上，使政府和社會(huì)在社區(qū)治理中得到整合。構(gòu)建服務(wù)型政府要求基層政府退出社區(qū)具體事務(wù)的管理，集中精力做好規(guī)劃、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，運(yùn)用行政和法律手段規(guī)范社區(qū)建設(shè)。這就要求通過(guò)社區(qū)自組織和居委會(huì)等社區(qū)組織、政府、社區(qū)單位之間建立起平等的主體關(guān)系，來(lái)促進(jìn)平等的、橫向的居民參與網(wǎng)絡(luò)的建立。要培育公民精神，就需要給公民社會(huì)一個(gè)生長(zhǎng)的空間。公民意識(shí)、公民精神不是可以簡(jiǎn)單移植的，也不是短時(shí)間內(nèi)可以快速建設(shè)起來(lái)的，一定要為公民社區(qū)提供一個(gè)良好的生長(zhǎng)空間。

2.激發(fā)社區(qū)居民參與治理的熱情，培育多元治理主體。努力提高社區(qū)居民的參與意識(shí)，為共同建設(shè)美好家園而奮斗。構(gòu)成社區(qū)服務(wù)的平臺(tái)，不斷壯大社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍，志愿者共同參與，不斷豐富社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，大力開展便民利民服務(wù)。除了居民以外，還可以充分利用社區(qū)存在的各類社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)以社區(qū)業(yè)主為中心的社區(qū)治理主體的多元化。努力引導(dǎo)社區(qū)業(yè)主積極發(fā)揮作用。

3.注重人文教育建設(shè)，再造社區(qū)文化。城市居住區(qū)和新建小區(qū)住宅必須配套建設(shè)文化設(shè)施，要因地制宜建設(shè)社區(qū)文化設(shè)施，公共文化機(jī)構(gòu)要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)文化服務(wù)方式，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，根據(jù)社區(qū)居民的需求提供服務(wù)，加強(qiáng)文化共享工程建設(shè)，推動(dòng)數(shù)字化文化服務(wù)進(jìn)社區(qū)，把社區(qū)文化納入公共財(cái)政保障范圍，建立社區(qū)公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)文化隊(duì)伍建設(shè)，調(diào)動(dòng)廣大群眾和社會(huì)力量參與社區(qū)文化建設(shè)積極性。通過(guò)有效的措施使公民更大限度的參與社區(qū)工作，讓非營(yíng)利組織、企業(yè)等部門與政府一起協(xié)同構(gòu)建和諧社區(qū)，從而達(dá)到一種理想的城市社區(qū)治理模式。

4.學(xué)習(xí)東部地區(qū)的優(yōu)秀社區(qū)治理建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)交流合作。除了上文中提到的上海市靜安區(qū)的樞紐型社會(huì)組織管理模式，東部地區(qū)還有很多比較優(yōu)秀的可借鑒的創(chuàng)新模式，比如深圳大膽實(shí)踐，探索出了“一核多元”、去行政化、“三社聯(lián)動(dòng)”等現(xiàn)代社區(qū)治理新模式。以深圳的“一核多元”社區(qū)治理模式為例，行政管理層級(jí)多，事權(quán)劃分不合理；社區(qū)工作事項(xiàng)繁雜，考核評(píng)比壓力大；社區(qū)治理結(jié)構(gòu)不完善，未形成合力等，是近年來(lái)全國(guó)社區(qū)治理面臨的普遍問(wèn)題。《深圳市基層管理體制改革指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出“構(gòu)建以社區(qū)綜合黨委為核心，以居委會(huì)自治為基礎(chǔ)，以社區(qū)工作站為政務(wù)管理服務(wù)平臺(tái)，社區(qū)各類主體共同參與的新機(jī)制，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的基層治理新格局”，將社區(qū)中的7股重要力量——社區(qū)綜合黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)和社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及駐社區(qū)單位各自的角色和具體職能都作出清晰的界定，明確分工形成合力?！白屆總€(gè)人都知道該做什么，怎么做”。

五、結(jié)論

神木縣隸屬陜西省榆林市，位于陜西省北部，秦晉蒙三省（區(qū)）接壤地帶，是陜西省面積最大的縣，轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處），326個(gè)行政村，因此在地域上很有代表性。另外，神木縣經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力居全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣第21位、西北第1位，2016年12月，剛被列為第三批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，所以也算是西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的代表性地區(qū)。

神木縣的社區(qū)還屬于一種較為傳統(tǒng)的社區(qū)模式，即依托地域連片成區(qū)，居委會(huì)在其中扮演中心治理人的角色，因此存在上文分析的社區(qū)較為封閉、對(duì)政府過(guò)度依賴、信息交流機(jī)制薄弱等問(wèn)題。經(jīng)過(guò)分析筆者認(rèn)為今后需要重點(diǎn)關(guān)注的方向是居委會(huì)的人事工作，連任情況屢屢出現(xiàn)，有的職務(wù)形同虛設(shè)甚至還有群眾反映因人設(shè)事的情形，究其根本，選舉制度的細(xì)則不夠具體化，有待進(jìn)一步加強(qiáng)，建議可以加強(qiáng)黨支部對(duì)人事的監(jiān)督管理。總體上還是存在好的情況，比如社區(qū)開始嘗試引進(jìn)一些社會(huì)力量，政府不再只是一味地?fù)芸疃琴?gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)，居民的參與意識(shí)逐漸加強(qiáng)，逐漸開始成為社區(qū)治理的主體，等等。

南方重商，西南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)較之西北地區(qū)更開放更發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)上的差異可能產(chǎn)生人文理念甚至政治文化上的差異，加之歷史上的原因，所以神木縣的調(diào)研大致能反映的是西北地區(qū)，而西南地區(qū)的情況就有所欠缺，也是本文尚有缺漏的地方，希望能在日后的調(diào)研工作中去改進(jìn)與完善。

注 釋：

上述社區(qū)資料來(lái)源于西大街社區(qū)居委會(huì)資料室及居委會(huì)主任楊婷婷的陳述.

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〔3〕王思斌.體制改革中的城市社區(qū)建設(shè)的理論分析[J].新華文摘，2001（3）.

（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）