國外私立大學(xué)對我國獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善的啟示

白亮

摘 要：國外私立大學(xué)普遍實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，經(jīng)過多年發(fā)展，其內(nèi)部治理機(jī)制已基本成熟，其有效經(jīng)驗(yàn)和做法值得我國的獨(dú)立學(xué)院汲取和借鑒，特別是對于完善我國獨(dú)立學(xué)院的董事會機(jī)制、監(jiān)事會機(jī)制、院委會機(jī)制，理順內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)之間的相互關(guān)系等具體內(nèi)部治理機(jī)制，具有重要的參考價值。

關(guān)鍵詞：國外私立大學(xué)；獨(dú)立學(xué)院；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

獨(dú)立學(xué)院是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的產(chǎn)物，是適應(yīng)高等教育大眾化趨勢應(yīng)運(yùn)而生的。2003年教育部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》中指出，試辦獨(dú)立學(xué)院要一律采用民辦機(jī)制；教育部2008年第26號令指出，獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業(yè)。因此，在發(fā)展過程中，獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)選擇了一條與公辦高校不同的道路，并以此為基礎(chǔ)逐步健全和完善，逐步成長為高等教育的重要組成部分。從現(xiàn)實(shí)來看，獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)仍然存在著諸多問題，建立并完善符合自身發(fā)展規(guī)律的治理結(jié)構(gòu)，對獨(dú)立學(xué)院的長遠(yuǎn)發(fā)展至關(guān)重要。

一、國外主要發(fā)達(dá)國家

私立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)分析

（一）美國私立大學(xué)

美國私立大學(xué)的主要特點(diǎn)是實(shí)行“科層制”，核心是“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，學(xué)校運(yùn)行管理的核心是校長。其主要呈現(xiàn)出以下三個特點(diǎn)。第一，國家立法完備，提供充足保障。美國聯(lián)邦政府與州政府頒布對私立大學(xué)資助的大量法律、政策，如《高等教育法》規(guī)定聯(lián)邦政府不帶任何附加條件向公、私立高等學(xué)校提供資助，并向公、私立大學(xué)經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生提供貸款；對非營利學(xué)校實(shí)行免稅制度等。第二，辦學(xué)自主權(quán)得以落實(shí)。美國私立大學(xué)呈現(xiàn)出多層次、多元化特點(diǎn)，政府賦予私立大學(xué)很多辦學(xué)自主權(quán)，如選擇營利或非營利發(fā)展道路，辦學(xué)層次可涉及從?？浦敛┦繉W(xué)位課程[1]。第三，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完備。實(shí)行共同參與的治理模式是美國私立大學(xué)的一個顯著特點(diǎn)，由各方代表組成的董事會、以校長為代表的行政系統(tǒng)和以教授組成的學(xué)術(shù)委員會共同組成內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，三權(quán)分立，各司其職，相互制衡，保證順利辦學(xué)。例如，斯坦福大學(xué)董事會是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其權(quán)利和義務(wù)以章程法定方式確定，有權(quán)任免校長；校長代表董事會對學(xué)校進(jìn)行全面管理，其主要精力用于籌資及謀劃、運(yùn)作與學(xué)校發(fā)展密切相關(guān)的戰(zhàn)略事務(wù)，并通過學(xué)校內(nèi)閣會議及會前與內(nèi)閣成員非正式溝通的方式對學(xué)校日常工作進(jìn)行管理；學(xué)術(shù)委員會具有學(xué)術(shù)管理和部分行政職能，由校長、終身教授、特別教授、研究教授、資深助理和學(xué)術(shù)管理員共同構(gòu)成。

（二）英國私立大學(xué)

英國私立大學(xué)內(nèi)部治理深受牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)自由主義傳統(tǒng)影響，崇尚“精英主義”“學(xué)術(shù)至上”，實(shí)行大學(xué)自治、教授治校、委員會管理。例如，《牛津大學(xué)法》規(guī)定成立作為最高管理機(jī)構(gòu)的大學(xué)管理委員會，涵蓋校長、副校長、學(xué)監(jiān)、院長、教授和大學(xué)高級教職員在內(nèi)的各相關(guān)利益代表；《劍橋大學(xué)法》規(guī)定學(xué)校最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是高級教職員全體會議，并由此產(chǎn)生評議理事會、學(xué)部總委員會、財務(wù)委員會和各系管理委員會與學(xué)位委員會。一般來講，英國私立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)通常是由行政與學(xué)術(shù)二元結(jié)構(gòu)體系構(gòu)成[2]。學(xué)術(shù)權(quán)力來源自于學(xué)術(shù)人員深厚的學(xué)術(shù)水平和較高的個人能力，行政權(quán)力來自于法律法規(guī)的明確授權(quán)，等級制度和隸屬關(guān)系明確。從縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，由低至高分為三個層次，分別是學(xué)校、學(xué)部和系：學(xué)校層面由負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)和行政權(quán)力的評議會與校務(wù)委員會組成，作為教學(xué)和行政最高領(lǐng)導(dǎo)人的副校長，是上述兩層結(jié)構(gòu)的聯(lián)系人；學(xué)部由各個系組成，決策機(jī)構(gòu)是由全體教授、非教授系主任和教學(xué)人員組成的部務(wù)委員會；各系主任享有學(xué)科最高權(quán)力，享有很大的學(xué)術(shù)自治權(quán)。從橫向來看，主要體現(xiàn)為行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力均衡的特點(diǎn)，主要由掌握學(xué)術(shù)權(quán)力的評議會與掌握行政權(quán)力的校務(wù)委員會和理事會，以及兼享學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并作為二者連接橋梁與紐帶的副校長組成，副校長通常由評議會與理事會聯(lián)合提名，由理事會任命，具有學(xué)術(shù)與行政雙重性質(zhì)。

（三）日本私立大學(xué)

日本私立大學(xué)的基本特點(diǎn)是嚴(yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行內(nèi)部治理。以《私立學(xué)校令》開始規(guī)范私立學(xué)校的設(shè)置與管理，《私立學(xué)校法》進(jìn)一步規(guī)范私立學(xué)校辦學(xué)、管理行為，《私立學(xué)校振興法》規(guī)定國家要為私立大學(xué)提供財政支持、補(bǔ)貼等，以上法律與其他相關(guān)法律共同構(gòu)成日本私立學(xué)校規(guī)范制度體系。從法律規(guī)定來看，日本私立大學(xué)多數(shù)實(shí)行評議會或理事會（董事會）領(lǐng)導(dǎo)下的一長制，具體分為四個校級管理機(jī)構(gòu)[3]。第一，以理事長為代表的理事會，作為最高管理機(jī)構(gòu)和法人意志決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審議學(xué)校的重大事項，做出重大決策。第二，以議長為代表的評議員會，是學(xué)校的法人咨詢機(jī)構(gòu)，根據(jù)捐贈情況，也可以成為學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，如在借款、預(yù)算、捐款等重大事項變更及一些其他重大事件處理上，作為法人代表的理事長須首先聽取評議會的意見。第三，以校長或總長為代表的行政管理機(jī)構(gòu)，校長負(fù)責(zé)組織教學(xué)、科研和一般的行政事務(wù)，往往不具有實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)，真正的決策權(quán)掌握在理事會和各級教授會手中；總長負(fù)責(zé)理事會、評議會等教育管理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)分歧時出面調(diào)和與裁斷；在學(xué)術(shù)方面，主要由教授會負(fù)責(zé)，由校長主持。第四，監(jiān)事會制度。其主要職責(zé)是確保私立學(xué)校的公益性，以避免家族壟斷學(xué)校事務(wù)，使決策得到有效管理和監(jiān)督。

二、我國獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

存在的問題

對比國外發(fā)達(dá)國家私立大學(xué)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，我國獨(dú)立學(xué)院與其在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面有諸多相似之處，在借鑒優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，立足國情、校情建立符合自身發(fā)展需要的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是今后獨(dú)立學(xué)院需慎重選擇和認(rèn)真思考之處。就我國獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理而言，主要是由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、運(yùn)行系統(tǒng)、民主參與及監(jiān)督等機(jī)構(gòu)與職責(zé)權(quán)限所組成的法權(quán)關(guān)系體系，具體包括：董事會（理事會）、院務(wù)委員會、黨委會、各類委員會及執(zhí)行部門等。由于發(fā)展歷程較短，法律法規(guī)尚不健全，獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)尚在成長過程中，存在的諸多問題也不容忽視。

（一）董事會

目前，學(xué)界對此領(lǐng)域的關(guān)注和研究較多，且大多關(guān)注微觀層面，主要問題集中在：董事會（理事會）的缺失、虛設(shè)、越位、錯位，董事會成員結(jié)構(gòu)不夠合理，董事選拔無章可循，董事會會議召開程序不完善，董事會監(jiān)督與激勵機(jī)制缺失，董事會與院務(wù)委員會關(guān)系不和諧等。研究對宏觀層面的關(guān)注略少，如董事會作為舉辦雙方意志的集中表達(dá)機(jī)構(gòu)，交織著各方利益的角逐，并突出表現(xiàn)為教育公益性定位與民間資本逐利性之間的矛盾，如何保證董事會作為決策機(jī)構(gòu)對獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)性質(zhì)和方向的堅持是核心問題；又如，如何保證董事會的決策能夠遵循高等教育規(guī)律及符合國家高等教育政策法規(guī)；再如，董事會在制定和審議發(fā)展規(guī)劃時，如何能夠與獨(dú)立學(xué)院發(fā)展實(shí)際水平相符。若不妥善解決這些宏觀問題，獨(dú)立學(xué)院健康發(fā)展將難以保障，微觀層面問題的解決也會偏離方向。

（二）監(jiān)事會

在國家相關(guān)法律法規(guī)中，對獨(dú)立學(xué)院監(jiān)事會設(shè)置及職能問題涉及較少。民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好民辦高校登記管理工作的通知》要求，“建立健全內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)內(nèi)部制度建設(shè)，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立和完善理（董）事會、監(jiān)事會制度”。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，“逐步推進(jìn)監(jiān)事制度”，可見，國家層面已意識到在獨(dú)立學(xué)院設(shè)置監(jiān)事會、建立監(jiān)事制度的重要性，但未做詳細(xì)規(guī)定。學(xué)界對此也有建議和研究，認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院設(shè)置監(jiān)事會是必要的，對保障辦學(xué)、發(fā)揮監(jiān)督控制職能具有不可替代的作用。從現(xiàn)狀來看，主要存在相關(guān)制度法律不健全、設(shè)置缺失或者不規(guī)范、職能定位模糊、作用發(fā)揮不到位等問題。

（三）學(xué)院黨政班子

在“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制”這一體制下，以院長為首的院務(wù)委員會是董事會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，院長負(fù)責(zé)教育教學(xué)和行政管理工作。一般來說，院務(wù)委員會由院長、副院長等構(gòu)成。實(shí)際上，許多獨(dú)立學(xué)院往往將黨委主要負(fù)責(zé)同志納入院務(wù)委員會，采取黨政聯(lián)席會的形式討論學(xué)院重大事務(wù)決策。獨(dú)立學(xué)院黨組織不同于公辦高校，不承擔(dān)決策機(jī)構(gòu)的職能，但要發(fā)揮政治核心作用。獨(dú)立學(xué)院體制獨(dú)特，在黨政班子層面也同樣存在著問題，主要體現(xiàn)在董事會權(quán)利大，使院務(wù)委員會無法在辦學(xué)中充分履行職能；董事會虛設(shè)，院務(wù)委員會決定學(xué)院各項重大事務(wù)，缺乏必要監(jiān)督和約束；董事會與院務(wù)委員會互相牽制；黨委不承擔(dān)決策機(jī)構(gòu)職能，政治核心作用難以發(fā)揮；院務(wù)委員會與黨委或者互相牽制，或者各自為政；黨委參與董事會決策機(jī)制不夠健全等。[4]

（四）內(nèi)部執(zhí)行機(jī)構(gòu)

獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與公辦高校相比有較大不同，既有自身優(yōu)勢，也有不足。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置高度精簡。獨(dú)立學(xué)院極少或沒有國家財政撥款，主要依靠投資方注資、學(xué)宿費(fèi)、貸款等維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因此非常重視成本核算，在行政機(jī)構(gòu)及人員方面維持很低比例，一個部門往往承擔(dān)應(yīng)多個部門承擔(dān)的職責(zé)，如設(shè)“組織人事處”，履行組織部和人事處職能；設(shè)“教學(xué)科研處”，將教務(wù)處、科研處等部門職能合并其中。第二，機(jī)構(gòu)調(diào)整高度靈活，可根據(jù)工作需要，隨時拆分、合并，并相應(yīng)調(diào)整職能。與此同時，以上兩方面也帶來諸多問題。一是機(jī)構(gòu)與人員高度精簡，使學(xué)校在面臨重大任務(wù)時，出現(xiàn)工作質(zhì)量不高、人手短缺及職能發(fā)揮不足、執(zhí)行力難以保障的問題。二是部門調(diào)整與職能分工的變動，容易使工作連續(xù)性被中斷，發(fā)生內(nèi)部政策、制度和工作秩序的紊亂，沖擊正常教育教學(xué)。三是獨(dú)立學(xué)院普遍存在人員流動頻繁問題，穩(wěn)定性不足，經(jīng)常需要補(bǔ)充新員工，培訓(xùn)、培養(yǎng)花費(fèi)較多精力，工作整體效果受影響。

三、原因分析及對策研究

造成獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)各類問題的原因是多方面的，其中，最主要的是我國獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度體系還不健全，還有很大的改進(jìn)空間。

（一）主要原因分析

1.法律規(guī)章制度不夠健全

就目前來看，關(guān)于獨(dú)立學(xué)院的法律法規(guī)偏少，有些內(nèi)容甚至分散在各個條例之中，尚未形成完整的指導(dǎo)體系，涉及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容相對更少。在董事會機(jī)制方面，缺少對董事會成員任職條件的規(guī)定，產(chǎn)生程序模糊；董事會會議召開的程序不完善；董事會責(zé)權(quán)不對等，規(guī)定了決策范圍，缺少對決策失誤的問責(zé)懲處措施。在監(jiān)事會機(jī)制方面，涉及內(nèi)容極少，且對于監(jiān)事會的產(chǎn)生、人員構(gòu)成、職責(zé)范圍、運(yùn)行程序等基本處于空白狀態(tài)。在院務(wù)委員會、黨委工作機(jī)制方面，做出了較為詳盡的規(guī)定，但對兩者之間的關(guān)系定位缺乏必要的說明。而關(guān)鍵在于，對于董事會、監(jiān)事會、院務(wù)委員會、黨委之間相互關(guān)系的界定和闡釋不夠完整、全面，使獨(dú)立學(xué)院在構(gòu)建內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)時，呈現(xiàn)出多樣性和不均衡性。

2.思想觀念未得到徹底解放

第一，作為主辦方，公辦高校一般通過委派院長或者在董事會中占據(jù)有利地位的方式來管理學(xué)院，母體校的辦學(xué)理念、管理機(jī)制、思想文化會給獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部管理帶來很深影響。第二，作為投資方，在對獨(dú)立學(xué)院管理體制建設(shè)方面，更傾向于移植企業(yè)管理理念，強(qiáng)調(diào)成本核算和利潤最大化。第三，舉辦雙方的思想觀念沖突，引發(fā)獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不均衡發(fā)展。無論是對董事會和監(jiān)事會的人選、比例、表決權(quán)限的爭議，還是在對院務(wù)委員會的人選、資質(zhì)、條件等方面的權(quán)衡，甚至對內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)的設(shè)置、人員數(shù)量都帶著認(rèn)識和觀念的分歧。

3.獨(dú)立學(xué)院總結(jié)探索之路任重道遠(yuǎn)

獨(dú)立學(xué)院今后將陸續(xù)接受國家規(guī)范驗(yàn)收，并可以選擇三條發(fā)展前途，要么回歸母體，要么轉(zhuǎn)成民辦高校，要么自生自滅。從這個角度來講，似乎探討?yīng)毩W(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)毫無價值，其實(shí)不然，即使是將來走向民辦普通高校的道路，設(shè)置董事會、監(jiān)事會、院務(wù)委員會、黨委依然是必然構(gòu)架，形成符合獨(dú)立學(xué)院自身特點(diǎn)的內(nèi)部管理體制對當(dāng)前以及今后都具有很大的價值。此外，獨(dú)立學(xué)院對國外高校先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的汲取不足。國外高校，特別是私立高校與我國獨(dú)立學(xué)院有很多相似之處，在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面許多成熟、先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)可加借鑒。然而，我國獨(dú)立學(xué)院發(fā)展歷程較短，更多在現(xiàn)行法律法規(guī)指導(dǎo)下開展內(nèi)部建設(shè)，對國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)研究不夠深入，借鑒吸納也不夠多，也有借鑒不當(dāng)?shù)念檻]。

（二）對策研究

獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)建、運(yùn)作是一個系統(tǒng)工程，只有將國家的政策法律吃透、充分借鑒國內(nèi)外高校先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，深入對自身發(fā)展規(guī)律的研究，正確處理好自身各個部分及要素之間的關(guān)系，才有可能保證各項事業(yè)有序健康發(fā)展，建立符合自身發(fā)展規(guī)律的獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

第一，以建立現(xiàn)代大學(xué)制度為導(dǎo)向和高等教育綜合改革為契機(jī)，發(fā)揮優(yōu)勢，先行先試。國家提出要“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”，其中就包括“完善治理結(jié)構(gòu)”“深化教育領(lǐng)域綜合改革”，也包括對管理體制機(jī)制的深化改革。這對民辦教育同樣具有指導(dǎo)意義和約束力。就獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)而言，應(yīng)著力從以下兩方面入手。首先，健全和完善董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制。不同于公辦高校董事會指導(dǎo)咨詢型定位，獨(dú)立學(xué)院董事會屬領(lǐng)導(dǎo)決策型，其最主要作用是保證辦學(xué)條件。因此，一方面，應(yīng)充分借鑒國外內(nèi)高校關(guān)于董事會工作機(jī)制的成熟經(jīng)驗(yàn)，包括企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的有效方法，健全和完善工作機(jī)制，建成決策、指導(dǎo)咨詢、聯(lián)系協(xié)調(diào)等職能具有為一體的組織架構(gòu)；另一方面，妥善處理好董事會與院長之間的關(guān)系，明確職責(zé)分工。院長是學(xué)校主要行政領(lǐng)導(dǎo)人，由董事會聘用，并向董事會負(fù)責(zé)，在董事會通過的總體政策范圍內(nèi)全面行使職權(quán)；董事會是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，但不直接介入學(xué)校日常行政事務(wù)管理。按照這一原則，在制定《大學(xué)章程》《董事會章程》等內(nèi)部制度時，對兩者關(guān)系做出明確定位并嚴(yán)格執(zhí)行。其次，健全和完善以《大學(xué)章程》為核心的大學(xué)制度體系。獨(dú)立學(xué)院在籌建和申報建校的要件中，《大學(xué)章程》是必備環(huán)節(jié)，而公辦高校由于歷史原因，不少都對此有所缺失，目前正在陸續(xù)完善。在《大學(xué)章程》修訂過程中，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)按照“推進(jìn)政校分開、管辦分離”的原則，遵循高等教育的規(guī)律，并結(jié)合自身實(shí)際將內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)做科學(xué)細(xì)致的梳理和規(guī)范，保持和發(fā)揮自身淡行政化的特點(diǎn)，積極探索非行政化管理模式，如項目化、事務(wù)化、扁平化管理方式[5]，更多側(cè)重協(xié)調(diào)服務(wù)和保障功能，凸顯教授治學(xué)、專家治校、民主參與的辦學(xué)機(jī)制，使自上而下的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)更為順暢有序，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系。同時，在《大學(xué)章程》指導(dǎo)下，完善各類管理制度，使各級組織機(jī)構(gòu)、各項工作在制度規(guī)范下運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)依法治校。

第二，以理順關(guān)系、完善機(jī)制為關(guān)鍵，全面合理搭建內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)模式。重點(diǎn)是理順各層級之間的縱橫關(guān)系，抓緊建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的有機(jī)整合。首先，要妥善解決好內(nèi)部治理縱橫結(jié)構(gòu)問題?？v向方面，頂層是股東會，母體校以無形資產(chǎn)入股；投資方則以資金、房產(chǎn)、地產(chǎn)等形式入股；股東會依據(jù)股份享受相應(yīng)的股權(quán)。股東會是實(shí)際上的最高決策組織形式，由其產(chǎn)生董事會，代表股東會行使決策權(quán)。董事會擁有聘任、解聘院長及班子其他成員等權(quán)力。黨委由選舉產(chǎn)生，上級黨組織任命，一般也作為學(xué)院班子成員，發(fā)揮政治核心作用。按功能和需求設(shè)置二級單位，履行推動教育教學(xué)事業(yè)發(fā)展職責(zé)。橫向方面，要處理好不同股東之間的關(guān)系，權(quán)利、義務(wù)的劃分，董事會內(nèi)部不同董事之間的關(guān)系，學(xué)院行政班子與黨委班子之間的關(guān)系，以及執(zhí)行層面各個部門工作職能劃分及之間關(guān)系等。其次，建立和完善監(jiān)事制度，發(fā)揮監(jiān)事會在縱橫結(jié)構(gòu)中不可或缺的作用[6]。監(jiān)事會制度在獨(dú)立學(xué)院乃至公辦高校中，也都處于起步探索階段。一個完善的獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，三者形成權(quán)力制衡關(guān)系，從而能夠保證學(xué)校的健康持續(xù)發(fā)展。目前，我國關(guān)于包括獨(dú)立學(xué)院在內(nèi)的高校監(jiān)事會的設(shè)置規(guī)則、人員構(gòu)成、運(yùn)行制度等沒有比較確切的法律依據(jù)和政策指導(dǎo)。結(jié)合實(shí)際，應(yīng)統(tǒng)籌考慮，除了發(fā)揮對董事會、校長及院務(wù)班子、財務(wù)及辦學(xué)行為合法合規(guī)性的監(jiān)督之外，還應(yīng)擴(kuò)大監(jiān)督覆蓋面，將黨團(tuán)組織監(jiān)督職能、教職工代表大會監(jiān)督職能、學(xué)代會監(jiān)督職能、上級黨政部門及督導(dǎo)專員監(jiān)督職能囊括其中，形成監(jiān)事工作聯(lián)合體或委員會。人員構(gòu)成除了由股東會選舉或委任的監(jiān)事之外，還應(yīng)包括上級主管單位的黨政官員或督導(dǎo)專員、黨團(tuán)組織主要負(fù)責(zé)人、教代會職工代表、學(xué)代會學(xué)生代表、校友代表、社會賢達(dá)及法律界專家學(xué)者等。通過綜合發(fā)揮監(jiān)督職能，使辦學(xué)違規(guī)行為能夠得以最大限度的規(guī)避。

第三，健全法律制度，完備政策指導(dǎo)，為獨(dú)立學(xué)院建設(shè)發(fā)展提供更為有利的支持。獨(dú)立學(xué)院作為高等教育的重要組成部分，必然在《教育法》《高等教育法》等指導(dǎo)和規(guī)范下開展辦學(xué)活動，但其又有別于公辦高校，必然要求在法律法規(guī)、政策制度方面有獨(dú)特的規(guī)范體系。經(jīng)過近二十年的建設(shè)，我國相關(guān)政策法律正在不斷完善，但總體上框架性、原則性的內(nèi)容較多，對一些具體性事項指導(dǎo)約束還略顯不足，涉及獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面的內(nèi)容也不算健全和完善。因此，加強(qiáng)法律制度建設(shè)和政策指導(dǎo)是發(fā)展的必然。一是，建立完備的政策法律法規(guī)體系。首先，要對現(xiàn)有政策法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善，對不太適應(yīng)時代發(fā)展趨勢和發(fā)展實(shí)際的條文做相應(yīng)調(diào)整，如緊密結(jié)合高等教育綜合改革、現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)等做補(bǔ)充和完善；針對內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善產(chǎn)權(quán)制度，對董事會、監(jiān)事會、校長、院務(wù)委員會等一系列內(nèi)容做更為詳實(shí)的規(guī)定。其次，逐步實(shí)現(xiàn)單獨(dú)立法，明確獨(dú)立學(xué)院的法律地位，對包括內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)在內(nèi)的各類問題有更為全面的規(guī)定；發(fā)揮地方立法的職能，出臺更為詳細(xì)、操作性強(qiáng)的專項法律法規(guī)，對獨(dú)立學(xué)院綜合和專項工作做出針對性更強(qiáng)的規(guī)范。二是，發(fā)揮國家政策的指導(dǎo)和幫扶作用，為獨(dú)立學(xué)院創(chuàng)造良好條件，使其在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)方面大膽突破，大膽嘗試。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出“要支持民辦學(xué)校創(chuàng)新體制機(jī)制和育人模式”，也就是說，在不違反國家有關(guān)政策法律法規(guī)的前提下，獨(dú)立學(xué)院可以在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行嘗試和創(chuàng)新。發(fā)揮獨(dú)立學(xué)院非行政級別和非行政化管理模式的優(yōu)勢，落實(shí)“教授治學(xué)、專家治校”的思想，通過改善治理體制機(jī)制，讓更多的社會人士參與學(xué)校的決策咨詢；同時，對具體管理方法進(jìn)行嘗試和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，如實(shí)行行政崗位職員制，按需設(shè)置不同于公辦高校的部門等。

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編輯 呂伊雯 校對 李廣平