淺析PPP模式的比較及其對(duì)我國(guó)普通公路建設(shè)的影響

湯喆嬋

通過(guò)闡明 PPP模式的定義和特點(diǎn)，依據(jù)演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論比較三類PPP模式在參與方責(zé)任、產(chǎn)權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)配置三方面的差別，再關(guān)聯(lián)我國(guó)普通公路建設(shè)的特殊性就PPP模式的選擇提出建議，對(duì)普通公路建設(shè)采用PPP模式的影響做出相應(yīng)探討。

PPP模式融資普通公路

一、PPP模式的界定

（一）PPP融資模式的界定

PPP融資模式即為“ Public-Private-Partnership”，指的是政府與私人部門(mén)通過(guò)簽訂特殊的權(quán)利轉(zhuǎn)讓協(xié)議或合同，通過(guò)以公私合作的方式建設(shè)或提供某種公共物品以及服務(wù)的“伙伴式”新型融資模式。與傳統(tǒng)融資模式中公共物品提供由政府的主導(dǎo)、財(cái)政的支出作為主要資金來(lái)源相比，PPP模式在交通、公共安全、國(guó)防、教育、衛(wèi)生、公共不動(dòng)產(chǎn)管理等公共產(chǎn)品項(xiàng)目建設(shè)中具有較強(qiáng)的推廣價(jià)值。

二、PPP模式的分類與比較

（一）PPP模式分類

1.外包類PPP模式包括：服務(wù)外包協(xié)議（Service contract）、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)外包協(xié)議（Operate- Maintenance contract）、設(shè)計(jì)和建設(shè)外包（Design-Build，DB）、設(shè)計(jì)——投標(biāo)——建設(shè)分步外包（Design- Bid-Build，DBB）和設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)分步外包（Design- Build-Operate，DBO）五大類。

2.特許經(jīng)營(yíng)類 PPP模式包括：建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交（Build-Operate- Transfer，BOT）和移交—運(yùn)營(yíng)—移交（Transfer-Operate- Transfer，TOT）兩類。

3.私有化 PPP模式包括：建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（Build-Own-Operate，BOO）、購(gòu)買(mǎi)—更新—運(yùn)營(yíng)（Purchase-Update- Operate，PUO）和私營(yíng)主動(dòng)融資模式（Private-Finance- Initiative，PFI）三大類。

（二）PPP模式的比較

1.參與方的責(zé)任與合作關(guān)系

外包類 PPP模式中私人部門(mén)根據(jù)外包合同承擔(dān)外包環(huán)節(jié)合同責(zé)任，從服務(wù)協(xié)議、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)協(xié)議、設(shè)計(jì)和建設(shè)、設(shè)計(jì)—投標(biāo)—建設(shè)、到設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)模式，私人部門(mén)分別承擔(dān)服務(wù)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)（打包）、設(shè)計(jì)和建設(shè)（打包）、設(shè)計(jì)和建設(shè)（分開(kāi)外包）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)（分開(kāi)外包），外包合同的私人參與方不是同一個(gè)主體。

在特許經(jīng)營(yíng)類 PPP模式中，特許經(jīng)營(yíng)合作關(guān)系的維護(hù)是因階段多元化和期限持續(xù)性從而復(fù)雜且難以維護(hù)，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)合作關(guān)系的維護(hù)成為項(xiàng)目成功的關(guān)鍵保障性因素。

在完全私有化的 PPP模式（含 PFI模式）中私人部門(mén)根據(jù)合同負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品供給周期中除設(shè)計(jì)項(xiàng)目以外所有環(huán)節(jié)的所有責(zé)任。在部分私有化的 PPP模式中私人部門(mén)和公共部門(mén)是以股權(quán)比率確定建設(shè)權(quán)益和責(zé)任的大小。

2.參與方的項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)

外包類 PPP模式下，從服務(wù)協(xié)議、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)協(xié)議、設(shè)計(jì)和建設(shè)、設(shè)計(jì)—投標(biāo)—建設(shè)、到設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)模式，私人部門(mén)參與的環(huán)節(jié)越來(lái)越關(guān)鍵，外包合同的私人參與方之間具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。

特許經(jīng)營(yíng)類 PPP模式下，從建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交到移交—運(yùn)營(yíng)—移交，只有建設(shè)成果的性質(zhì)區(qū)別，沒(méi)有所有權(quán)性質(zhì)的差別。在完全私有化類 PPP模式中私人部門(mén)擁有項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)，在引入部分外包服務(wù)的情況下，不會(huì)改變項(xiàng)目所有權(quán)的歸屬情況，外包方根據(jù)外包合同承擔(dān)公共產(chǎn)品私有化供給模式的部分環(huán)節(jié)或者部分環(huán)節(jié)輔助性服務(wù)，為公共產(chǎn)品的供給填補(bǔ)鏈條，同時(shí)完善供給系統(tǒng)，但不享有建設(shè)成果的所有權(quán)，只擁有承擔(dān)環(huán)節(jié)或輔助性服務(wù)所使用的生產(chǎn)工具的產(chǎn)權(quán)。

3.參與方的風(fēng)險(xiǎn)配置

PPP模式中參與方的責(zé)、權(quán)、利的配置由 PPP合同相關(guān)條款確定，但責(zé)、權(quán)、利的實(shí)現(xiàn)受到風(fēng)險(xiǎn)因素的影響。在外包類 PPP模式中，公共部門(mén)和私人部門(mén)的責(zé)、權(quán)、利由外包合同確定。

在完全私有化 PPP模式中私人部門(mén)是享有項(xiàng)目的所有權(quán)，公共部門(mén)僅僅只享有項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)，私人部門(mén)責(zé)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)盡管會(huì)受到一系列風(fēng)險(xiǎn)因素的影響，但是由此產(chǎn)生的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)完全由私人部門(mén)承擔(dān)。

在特許經(jīng)營(yíng)類 PPP模式中公、私部門(mén)共同享有項(xiàng)目的聯(lián)合產(chǎn)權(quán)，參與方權(quán)、責(zé)、利的實(shí)現(xiàn)因組合環(huán)節(jié)較多、特許期限時(shí)間跨度較大、影響權(quán)責(zé)利實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素相對(duì)較多，從而表現(xiàn)出較強(qiáng)的復(fù)雜性。

三、PPP模式比較對(duì)我國(guó)普通公路建設(shè)的研究

（一）普通公路 PPP模式的選擇

1.普通公路PPP模式選擇的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。公共部門(mén)與私人部門(mén)在普通公路的建設(shè)中各自有優(yōu)劣，普通公路建設(shè)是屬于公共物品建設(shè)，最優(yōu)的供給量取決于公共物品市場(chǎng)供求的均衡。

2.普通公路可采用一定形式的外包和特許類PPP模式。普通公路不具有向公路使用者收取費(fèi)用的權(quán)利，依靠“政府付費(fèi)”來(lái)回收投資成本。

（二）普通公路 PPP項(xiàng)目的基本取向

1.公共部門(mén)和私人部門(mén)出資比率。財(cái)政資金對(duì)項(xiàng)目的補(bǔ)貼在一定程度上可以被視為政府的“抵押品”，也是政府對(duì)私人部門(mén)就項(xiàng)目所做出的承諾。

2.私人部門(mén)投資約定的回報(bào)率。社會(huì)資本具有天然的逐利特性，私人部門(mén)參與到普通公路建設(shè)中，是以一定的資本回報(bào)率或預(yù)期收益率為前提。

3.私人部門(mén)回報(bào)的形式與結(jié)構(gòu)。普通公路項(xiàng)目不具有收費(fèi)權(quán)，故其獲得回報(bào)的方式較高速公路和一級(jí)公路等可收費(fèi)項(xiàng)目更為單一。

4.私人回報(bào)的保證。在普通公路 PPP項(xiàng)目中，關(guān)聯(lián)方主要包括政府或其他公共部門(mén)和私人部門(mén)，政府對(duì)項(xiàng)目的管理應(yīng)貫穿于整個(gè)項(xiàng)目生命周期。

5.契約精神和平等的民事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體地位。私人部門(mén)與政府通過(guò)簽訂相應(yīng)的合同從而達(dá)成合作關(guān)系。在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，公、私兩部門(mén)之間仍會(huì)存在一定程度上的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，為了能夠消除信息不對(duì)稱可能造成的違約風(fēng)險(xiǎn)，這要求合同簽訂雙方應(yīng)秉承良好的契約精神在公平、平等、公開(kāi)的前提下，達(dá)成公平誠(chéng)實(shí)的伙伴關(guān)系。

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