基于“五量用地法”的建設(shè)用地管控評(píng)估方法研究
——以金山區(qū)張堰鎮(zhèn)為例

吳沅箐

（上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海 200040）

基于“五量用地法”的建設(shè)用地管控評(píng)估方法研究
——以金山區(qū)張堰鎮(zhèn)為例

吳沅箐

（上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海 200040）

“五量用地法”已成為上海市土地管理的新思路。本文基于該思路，從“總量、增量、存量、流量、質(zhì)量”五個(gè)方面構(gòu)建了一套建設(shè)用地管控評(píng)估方法，并以金山區(qū)張堰鎮(zhèn)為例進(jìn)行實(shí)證研究。

土地管理；建設(shè)用地管控；評(píng)估方法；五量用地法

為進(jìn)一步提高土地節(jié)約集約利用水平，以土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市功能完善，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)上?！皠?chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”，上海已將“五量用地法”（總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高）作為土地管理的基本思路[1,2]。其中，“總量鎖定”是指將規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模作為未來建設(shè)用地的“終極規(guī)模”予以鎖定；“增量遞減”是指新增建設(shè)用地年度計(jì)劃逐年遞減，同時(shí)加大新增建設(shè)用地計(jì)劃與集中建設(shè)區(qū)外減量化規(guī)模的關(guān)聯(lián)力度；“存量優(yōu)化”是指優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)，推動(dòng)郊野地區(qū)土地綜合整治和中心城區(qū)城市更新，促進(jìn)存量低效建設(shè)用地盤活利用和二次開發(fā)；“流量增效”是指實(shí)施土地利用全要素、全生命周期管理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，縮短建設(shè)用地流轉(zhuǎn)周期，提高空間周轉(zhuǎn)指標(biāo)的周轉(zhuǎn)速度和使用效率；“質(zhì)量提高”是指適度降低工業(yè)用地比重，提高公共綠地和公共服務(wù)用地比重，實(shí)施土地綜合開發(fā)和復(fù)合利用，提高土地利用效益。與此同時(shí)，上海新一輪新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃（暨土地利用總體規(guī)劃）正在如火如荼的編制中，雖然國家和上海在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方面已經(jīng)形成了一套完整的方法，學(xué)者對(duì)土總規(guī)實(shí)施評(píng)估方法也有進(jìn)一步優(yōu)化的研究[3~5]，但是在“五量用地法”管控新思路下，對(duì)建設(shè)用地評(píng)估仍需要進(jìn)一步完善。故本文依據(jù)上?！拔辶坑玫胤ā钡耐恋毓芾硭悸罚紤]數(shù)據(jù)的可得性和結(jié)論的量化性，構(gòu)建了一套較為完整的建設(shè)用地管控評(píng)估方法體系，并以金山區(qū)張堰鎮(zhèn)為例進(jìn)行實(shí)證研究。

1 研究區(qū)概況

張堰鎮(zhèn)位于上海市金山區(qū)中部，距上海市區(qū)西南55km，東臨金山工業(yè)區(qū)，南接金山新城，北鄰廊下鎮(zhèn)。水陸交通十分便捷，莘奉金、嘉金、亭楓等高速公路出口處離張堰只有五分鐘車程，同時(shí)松金、松衛(wèi)、漕廊、金張公路縱橫貫通境內(nèi)。2014年常住人口約4.1萬人，下轄9個(gè)行政村。具有深厚的歷史積淀和文化資源，是國家衛(wèi)生鎮(zhèn)、國家健康鎮(zhèn)、中國經(jīng)濟(jì)文化名鎮(zhèn)、中國歷史文化名鎮(zhèn)。從土地利用現(xiàn)狀情況來看，2014年張堰鎮(zhèn)總用地面積34.92km2，其中農(nóng)業(yè)用地22.40km2，建設(shè)用地9.29km2，未利用地3.23km2。

2 數(shù)據(jù)來源與評(píng)估體系

2.1 數(shù)據(jù)來源

本文所需數(shù)據(jù)的獲取主要通過GIS分析、統(tǒng)計(jì)年鑒以及調(diào)查獲得。本研究所用矢量數(shù)據(jù)來源于張堰鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)庫、2014年張堰鎮(zhèn)土地利用二調(diào)變更數(shù)據(jù)、張堰鎮(zhèn)各部門專項(xiàng)CAD數(shù)據(jù)，圖件包括張堰鎮(zhèn)地形圖、2014年土地利用現(xiàn)狀圖，社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源于金山區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒以及張堰鎮(zhèn)各部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。

2.2 評(píng)估體系

依據(jù)“五量用地法”，分別從總量、增量、存量、流量和質(zhì)量五個(gè)方面構(gòu)建評(píng)估體系。其中，總量反映建設(shè)用地規(guī)模變化情況，包含建設(shè)用地總規(guī)模、建設(shè)用地占土地總面積比重兩個(gè)指標(biāo)。增量反映新增建設(shè)用地使用情況，包括新增建設(shè)用地流量數(shù)量、新增建設(shè)用地流量結(jié)構(gòu)、新增建設(shè)用地布局、集建區(qū)新增空間的剩余情況四個(gè)指標(biāo)。存量反映建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化情況，重點(diǎn)評(píng)估總體結(jié)構(gòu)、工礦倉儲(chǔ)用地、農(nóng)村宅基地三個(gè)指標(biāo)。流量反映建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)情況，重點(diǎn)評(píng)估耕地占補(bǔ)平衡節(jié)余指標(biāo)收益該項(xiàng)指標(biāo)。質(zhì)量反映土地利用績效和節(jié)約集約利用情況，包括建設(shè)用地產(chǎn)出效率、人口承載強(qiáng)度、宅基地戶均面積、宅基地分散度、農(nóng)民集中安置意愿五項(xiàng)指標(biāo)（表1）。

表1 建設(shè)用地管控評(píng)估指標(biāo)體系Table 1 Indicator system for evaluation of construction land control

3 張堰鎮(zhèn)建設(shè)用地管控評(píng)估結(jié)果

3.1 建設(shè)用地總量評(píng)估結(jié)果

（1）建設(shè)用地總規(guī)模

一是建設(shè)用地迅速增長，建設(shè)用地總規(guī)模逼近“天花板”。根據(jù)二調(diào)變更數(shù)據(jù)，2010~2014年期間，建設(shè)用地總量由2009年的789公頃[6]增長到2014年的929公頃。按此增長速度，至2020年建設(shè)用地總規(guī)模將達(dá)到1097公頃，將遠(yuǎn)突破規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模指標(biāo)937公頃。二是凈增空間嚴(yán)重不足，新增建設(shè)用地須與建設(shè)用地“減量化”捆綁。從土地利用現(xiàn)狀的角度，2014年張堰鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模已達(dá)929公頃，建設(shè)用地凈增空間為23公頃，年均僅1.3公頃。而根據(jù)近五年計(jì)劃執(zhí)行情況，全鎮(zhèn)年均增加28公頃。按此增加速率，為不突破規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模，未來須年均減量化26.7公頃。建設(shè)用地減量化的主要潛力是集建區(qū)外現(xiàn)狀工業(yè)倉儲(chǔ)用地和農(nóng)村居民點(diǎn)用地，減量化任務(wù)十分艱巨。

（2）建設(shè)用地占土地總面積比重

2014年張堰鎮(zhèn)建設(shè)用地占全鎮(zhèn)域面積比例為26.6%，比2009年的22.6%增長4個(gè)百分點(diǎn)。

3.2 建設(shè)用地增量評(píng)估結(jié)果

（1）新增建設(shè)用地流量數(shù)量

張堰鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定全鎮(zhèn)新增建設(shè)用地流量規(guī)模達(dá)148公頃，年均流量13.5公頃。根據(jù)二調(diào)查變更數(shù)據(jù)，2010~2014年，全鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模140公頃，年均流量28公頃，是規(guī)劃新增建設(shè)用地平均流量的2.1倍。

（2）新增建設(shè)用地流量結(jié)構(gòu)

主要來自于工業(yè)園區(qū)發(fā)展和新鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善引起。2010~2014年，全鎮(zhèn)新增建設(shè)用地中30%為工業(yè)用地，70%為新增城鎮(zhèn)用地，主要是市政公用設(shè)施用地和公共建筑用地（圖1）。

（3）新增建設(shè)用地布局

從新增建設(shè)用地空間布局來看，“三線管控”成效初現(xiàn)。規(guī)劃實(shí)施期間，全鎮(zhèn)新增城鎮(zhèn)工礦用地164.69公頃，其中位于集建區(qū)內(nèi)的為115.56公頃，占總量的70.2%。全區(qū)新增工業(yè)用地49.87公頃，68.1%位于產(chǎn)業(yè)用地區(qū)，表明通過現(xiàn)行規(guī)劃的“三線管控”措施，落實(shí)了土地用途管制，促進(jìn)城市集中建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展（圖2a）。

（4）集建區(qū)新增空間的剩余情況

截至2014年底，張堰鎮(zhèn)集建區(qū)內(nèi)可用空間為317.25公頃，雖有一定的空間，但是在建設(shè)用地總規(guī)?？刂魄疤嵯?，只有通過集建區(qū)外的減量化和土地復(fù)墾，才能實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的騰挪（圖2b）。

圖1 2009~2014年張堰鎮(zhèn)新增建設(shè)用地流量結(jié)構(gòu)Fig.1 The structure of newly increased construction land in Zhangyan town (2009-2014)

圖2 規(guī)劃管控情況(a)及集建區(qū)內(nèi)規(guī)劃執(zhí)行情況(b)分析Fig.2 Analysis chart of planning control (a) and planning implementation (b) in centralized construction area

3.3 建設(shè)用地存量評(píng)估結(jié)果

（1）總體結(jié)構(gòu)

依據(jù)二調(diào)數(shù)據(jù)，2009~2014年，建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，主要是城鎮(zhèn)工礦用地增加了4%，而農(nóng)村居民點(diǎn)減少了4%（圖3、圖4）。

圖3 建設(shè)用地結(jié)構(gòu)（左2009，右2014）Fig.3 Construction land structure (left 2009, right 2014)

圖4 土地利用現(xiàn)狀（左2009，右2014）Fig.4 The current situation of land use (left 2009, right 2014)

（2）工礦倉儲(chǔ)用地

從數(shù)量方面，工業(yè)用地增長與建設(shè)用地增長速度基本一致。2009年，張堰鎮(zhèn)工業(yè)用地總面積267.24公頃，占建設(shè)用地的比重為33.9%；2014年，工業(yè)用地總面積為309.56公頃，占建設(shè)用地的比重為33.3%，表明工業(yè)用地與建設(shè)用地呈現(xiàn)同步增速的特征（圖5）。

圖5 現(xiàn)狀工業(yè)用地分布Fig.5 Present situation of industrial land distribution

從布局方面，工業(yè)用地分類指導(dǎo)實(shí)施需進(jìn)一步加強(qiáng)。一是工業(yè)用地半數(shù)以上位于產(chǎn)業(yè)用地區(qū)，布局逐步優(yōu)化。規(guī)劃實(shí)施以來，通過本市三線管控措施，張堰鎮(zhèn)加強(qiáng)引導(dǎo)工業(yè)用地向產(chǎn)業(yè)用地區(qū)集聚，零散分布的工業(yè)用地逐步轉(zhuǎn)型或退出，工業(yè)用地逐漸向產(chǎn)業(yè)區(qū)塊集聚發(fā)展。2014年，位于產(chǎn)業(yè)用地區(qū)（“104區(qū)塊”）內(nèi)的工業(yè)用地面積為163.70公頃，占總工業(yè)用地比例為52.9%，高于上海市49%的平均水平。集建區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地區(qū)外（“195區(qū)域”）工業(yè)用地面積為48.85公頃，占工業(yè)用地總量的15.8%，須加強(qiáng)推進(jìn)此類工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型升級(jí)；集建區(qū)外（“198區(qū)域”）的工業(yè)用地面積97.01公頃，占比達(dá)到31.3%。二是工業(yè)用地管控下，新增企業(yè)逐步向產(chǎn)業(yè)區(qū)集聚，但是“198”減量化實(shí)施乏力。2009~2014年，張堰鎮(zhèn)新增工業(yè)用地49.87公頃，約68.1%（33.94公頃）位于“104區(qū)塊”內(nèi)，但是與此同時(shí)，這5年減少工業(yè)用地僅0.73公頃，“198”工業(yè)用地減量化實(shí)施不理想，須結(jié)合郊野單元規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)此類工業(yè)用地引導(dǎo)，分類有序推進(jìn)198工業(yè)用地整理復(fù)墾工作。

（3）農(nóng)村宅基地

規(guī)劃實(shí)施期間，農(nóng)村居民點(diǎn)用地?cái)?shù)量由2009年的231公頃增加到2014年的232公頃。未來應(yīng)結(jié)合新市鎮(zhèn)總規(guī)和村莊布點(diǎn)規(guī)劃，積極采取相關(guān)措施優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)用地的布局。

3.4 建設(shè)用地流量評(píng)估結(jié)果

目前，張堰鎮(zhèn)土地綜合整治項(xiàng)目依然在編。依據(jù)初步研究方案，項(xiàng)目整治區(qū)位于G15以北、漕廊公路以南、杭州灣大道以西、張涇河以東，整治區(qū)總面積為605.98公頃，共涉及桑園、舊港、里3個(gè)村，共有居民1318戶，總?cè)丝?811人。

通過整治，可騰退宅基地和工業(yè)用地共計(jì)17.64公頃，復(fù)墾魚塘和坑塘共計(jì)6.58公頃，補(bǔ)充耕地18.18公頃（圖6）。

依據(jù)金山區(qū)有關(guān)管理規(guī)定，可將節(jié)余的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)由區(qū)統(tǒng)籌收購，每畝土地出讓后所得凈收益可用于反哺農(nóng)村，或通過指標(biāo)騰挪建立集體長效“造血機(jī)制”，促進(jìn)流量增效。

圖6 土地綜合整治項(xiàng)目規(guī)劃方案圖（中間成果）Fig.6 Plan of land comprehensive rehabilitation project (intermediate result)

3.5 建設(shè)用地質(zhì)量評(píng)估結(jié)果

（1）建設(shè)用地產(chǎn)出效率

2014年張堰鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)出效率為3.30億元/km2，高于金山區(qū)平均水平2.60億元/km2，但是與全上海市7.19億元/km2的平均水平仍有較大差距，須通過提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)、退出淘汰低效企業(yè)進(jìn)一步促進(jìn)土地利用績效的提高。

（2）人口承載強(qiáng)度

2014年，張堰鎮(zhèn)建設(shè)用地人口密度與工業(yè)用地地均從業(yè)人數(shù)分別為44人/公頃、36人/公頃，而此期間，金山區(qū)的平均水平分別為15人/公頃、20人/公頃，均高于全區(qū)平均水平。

（3）宅基地戶均面積

規(guī)劃實(shí)施期間，張堰鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)面積基本不變，農(nóng)村常住戶數(shù)10041戶，戶均宅基地面積為231m2，超過上海市180m2/戶的建房標(biāo)準(zhǔn)。

（4）宅基地分散度

經(jīng)過ArcGIS緩沖區(qū)分析，張堰鎮(zhèn)分散宅基地圖斑數(shù)占宅基地總圖斑數(shù)的14%，面積占宅基地總面積的16%，較為分散（圖7）。

圖7 宅基地分散度緩沖分析Fig.7 Analysis of dispersion buffer of rural homestead

（5）農(nóng)民集中安置意愿

在調(diào)查中大多數(shù)農(nóng)村居民愿意就近集中安置，47.3%選擇在本鎮(zhèn)，34.4%選擇本村。

4 結(jié)論

本研究在已有研究基礎(chǔ)上，結(jié)合上海市“五量用地法”土地管理新思路，從“總量、增量、存量、流量、質(zhì)量”五個(gè)方面構(gòu)建了一套建設(shè)用地管控評(píng)估的方法。其中，總量方面評(píng)估建設(shè)用地規(guī)模變化情況，增量方面評(píng)估新增建設(shè)用地使用情況，存量方面評(píng)估建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化情況，流量方面評(píng)估建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)情況，質(zhì)量方面評(píng)估土地利用績效和節(jié)約集約利用情況。本文在該評(píng)估體系下，以金山區(qū)張堰鎮(zhèn)為例進(jìn)行實(shí)證研究。從評(píng)估結(jié)果來看，自《金山區(qū)張堰鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2010~2020年）》實(shí)施以來，建設(shè)用地管控取得了一定成效，引領(lǐng)了城鄉(xiāng)用地的合理布局，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)在保障了鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地和民生用地，“老三線”對(duì)新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了很好的管控作用。但是，也產(chǎn)生了一些問題，主要體現(xiàn)在建設(shè)用地總規(guī)模逼近“天花板”，凈增空間嚴(yán)重不足；工業(yè)用地總量較大，工業(yè)用地分類指導(dǎo)實(shí)施需進(jìn)一步加強(qiáng)；土地利用績效有待提高，現(xiàn)狀宅基地占地面積大、分散程度高，減量化有較大潛力；集建區(qū)外土地整治實(shí)施較為滯后，未來需加強(qiáng)“198”工業(yè)用地整治、農(nóng)村宅基地整治。

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Evaluation construction land management and control based on the“l(fā)and use five-quantity guidelines”

WU Yuan-Qing
(Shanghai Urban Planning and Design Research Institute, Shanghai 200040, China)

The “l(fā)and use five-quantity guidelines” is a new land management concept in Shanghai. Based on this idea, this paper constructs a set of methods to evaluate construction land control based on the five aspects: total quantity, increment, stock, flow, and quality. The study uses the town of Zhangyan in the Jinshan district as a case study.

land management; construction land management and control; evaluation method; land use five-quantity guidelines

F293.22

A

2095-1329(2017)01-0021-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.005

2016-10-07

2016-12-19

吳沅箐(1987-),女,碩士,工程師,主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地整治研究.

電子郵箱: 021-23130551

聯(lián)系電話: 021-62543633

上海市規(guī)劃和國土資源管理局科研項(xiàng)目