上海典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地協(xié)調(diào)度與集約利用評(píng)價(jià)

盧方方

（1 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

上海典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地協(xié)調(diào)度與集約利用評(píng)價(jià)

盧方方1,2

（1 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

通過構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)體系，選取上海典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)2009~2014年農(nóng)村集體建設(shè)用地與人口及經(jīng)濟(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)，分析農(nóng)村建設(shè)用地土地利用趨勢和集約利用水平，并評(píng)估農(nóng)村集體建設(shè)用地集約利用潛力。針對(duì)評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

土地利用；農(nóng)村建設(shè)用地；趨勢分析；協(xié)調(diào)度；集約利用評(píng)價(jià)

農(nóng)村建設(shè)用地作為農(nóng)村土地利用的重要組成部分，對(duì)區(qū)域發(fā)展起著重要作用。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，農(nóng)村建設(shè)用地需求在理論上也應(yīng)減少。然而我國不少地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地不斷增加，粗放利用較為嚴(yán)重。近年來針對(duì)城市建設(shè)用地、開發(fā)區(qū)土地的評(píng)價(jià)和研究較多，技術(shù)思路和方法都很成熟[1~4]，但對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地評(píng)價(jià)以及土地集約利用的研究還不夠深入，大部分停留在農(nóng)村居民點(diǎn)的用地上[5]。本研究以上海市金山區(qū)廊下鎮(zhèn)、嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)和松江區(qū)新浜鎮(zhèn)為例，在分析農(nóng)村集體建設(shè)用地與人口、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，分析農(nóng)村集體建設(shè)用地的集約利用水平，從而發(fā)現(xiàn)問題并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

1 評(píng)價(jià)區(qū)概況及數(shù)據(jù)來源

金山區(qū)廊下鎮(zhèn)定位為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)村，并建成了上海第一個(gè)開放的郊野單元。鎮(zhèn)域總面積46.87km2，下轄1個(gè)居民委員會(huì)、12個(gè)行政村，總戶籍8747戶，人口33733人，2014年農(nóng)民人均收入17003.5元。

嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)緊鄰嘉定汽車城，以工業(yè)為主，城鎮(zhèn)化程度高。全鎮(zhèn)50.9km2，下轄19個(gè)行政村，4個(gè)居委會(huì)，常住人口約5.63萬人，其中戶籍人口1.89萬人，2014年工業(yè)生產(chǎn)總值658018萬元。

松江區(qū)新浜鎮(zhèn)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，是上海市三農(nóng)綜合工作試點(diǎn)區(qū)。全鎮(zhèn)區(qū)域面積44.7km2，下轄11個(gè)行政村和2個(gè)居委會(huì)，常住人口2.36萬人，戶籍人口2.6萬人，2014年地區(qū)生產(chǎn)總值177209萬元。

本研究涉及評(píng)價(jià)區(qū)域的用地?cái)?shù)據(jù)、空間形態(tài)數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)。用地?cái)?shù)據(jù)通過2009年和2014年上海市土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫GIS空間疊加分析獲取，空間形態(tài)數(shù)據(jù)通過2014年二調(diào)數(shù)據(jù)和2014年遙感數(shù)據(jù)人工判讀獲取，經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)來源于2009~2014年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)資料。

2 評(píng)價(jià)區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地協(xié)調(diào)度分析

人口及經(jīng)濟(jì)與土地動(dòng)態(tài)變化，根據(jù)人口及經(jīng)濟(jì)的年均變化率和建設(shè)用地年均變化率的正負(fù)以及增減變化彈性系數(shù)的大小綜合劃定，共分為兩大類六個(gè)亞型[6]（表1）。

表1 土地利用趨勢類型劃分標(biāo)準(zhǔn)Table 1 Criteria for the classification of land use trend types

2.1 人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)程度

評(píng)價(jià)區(qū)的人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)程度，主要通過分析2009~2014年常住人口、戶籍人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化情況，計(jì)算人口與農(nóng)村建設(shè)用地增長彈性系數(shù)，分析判定土地趨勢類型（表2）。

表2 評(píng)價(jià)區(qū)人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化（2009~2014）Table 2 The changes between rural construction land use and rural population in research area (2009~2014)

從表2可以看出：2009年到2014年，三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村建設(shè)用地均呈現(xiàn)下降趨勢，而常住和戶籍人口只有廊下鎮(zhèn)呈小幅增加。

按照常住人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)度，并依照表1的劃分標(biāo)準(zhǔn)，金山區(qū)廊下鎮(zhèn)常住人口增加率為1.92%，建設(shè)用地減少率為0.87%，屬集約協(xié)調(diào)發(fā)展型；嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)和松江區(qū)新浜鎮(zhèn)均為建設(shè)用地與常住人口減少，且常住人口的減少速度大于建設(shè)用地的減少速度，都屬粗放失調(diào)衰退型。

同理，按照戶籍人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)度來看，廊下鎮(zhèn)屬集約協(xié)調(diào)發(fā)展型，外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)均屬粗放失調(diào)衰退型。

2.2 經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)程度

評(píng)價(jià)區(qū)2009~2014年經(jīng)濟(jì)均呈增長趨勢，建設(shè)用地均呈減少趨勢（表3）。按照經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)度分析，廊下鎮(zhèn)屬集約協(xié)調(diào)發(fā)展型，外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)則屬粗放失調(diào)衰退型。

表3 評(píng)價(jià)區(qū)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村建設(shè)用地變化（2009~2014）Table 3 The changes between rural economy and rural construction land use in research area (2009~2014)

2.3 農(nóng)村建設(shè)用地利用趨勢判定

從土地利用強(qiáng)度和區(qū)域空間形態(tài)看，廊下鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積相對(duì)較小，土地承載力狀況較好，但建筑密度偏小，居民點(diǎn)分散度較大。廊下鎮(zhèn)以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)村集體建設(shè)用地利用較為飽和，集約利用水平相對(duì)較高。外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積偏大，尤其外岡鎮(zhèn)戶籍人口人均面積與常住人口人均面積差距較大，主要因其緊鄰城區(qū)，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)有產(chǎn)業(yè)區(qū)塊，外來務(wù)工人口較多，而本鎮(zhèn)人員多到城區(qū)生活，務(wù)農(nóng)較少，造成差異較大。而外岡和新浜兩鎮(zhèn)的土地利用狀況和區(qū)域空間形態(tài)差距不大。

2009至2014年，廊下鎮(zhèn)常住人口、戶籍人口均略有增加，經(jīng)濟(jì)年均增長8.28%，而建設(shè)用地年均減少0.87%，整體判定為集約協(xié)調(diào)發(fā)展型；外岡鎮(zhèn)常住人口、戶籍人口五年間均有下降，其中戶籍人口大幅減少，建設(shè)用地年均減少1.97%，而經(jīng)濟(jì)年均增長6.02%，結(jié)合土地利用狀況和區(qū)域空間形態(tài)分析，綜合判定外岡鎮(zhèn)屬集約協(xié)調(diào)衰退型；新浜鎮(zhèn)近5年建設(shè)用地呈穩(wěn)定態(tài)勢，但常住人口和戶籍人口均下降，常住人口年均下降率達(dá)1.63%，經(jīng)濟(jì)年均增長率在三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中最小，戶籍人均建設(shè)用地面積和常住人口人均建設(shè)用地面積均較大，故判定其為粗放失調(diào)衰退型。

由此可以得出初步結(jié)論：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)用地利用較為協(xié)調(diào)。五年來，三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力處于增長狀態(tài)，建設(shè)用地則呈下降趨勢，屬于集約協(xié)調(diào)發(fā)展型。而同樣減少一個(gè)單位的建設(shè)用地，增加的經(jīng)濟(jì)量差異較大。二是人口發(fā)展與建設(shè)用地利用略顯失調(diào)。除廊下鎮(zhèn)人口略微增長，其余兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口均下降。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用強(qiáng)度和居民點(diǎn)空間形態(tài)差異較大，且同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口承載力和戶籍人口承載力差異較大。原因在于土地利用結(jié)構(gòu)的不同，農(nóng)村重點(diǎn)工作的差異化。

3 評(píng)價(jià)區(qū)建設(shè)用地集約利用水平測算

在評(píng)價(jià)區(qū)典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村土地利用趨勢分析的基礎(chǔ)上，按照代表性、多類型性、綜合性等原則，本研究共選取8個(gè)行政村進(jìn)行集約利用水平測算，其中廊下鎮(zhèn)2個(gè)、外岡鎮(zhèn)4個(gè)、新浜鎮(zhèn)2個(gè)。

3.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括土地利用強(qiáng)度、土地利用經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益和土地利用生態(tài)效益三個(gè)準(zhǔn)則層及其相應(yīng)的具體指標(biāo)層，指標(biāo)權(quán)重采用層次分析法和特爾斐法確定（表4）。

表4 農(nóng)村建設(shè)用地集約利用程度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Table 4 The evaluation index system of intensive use of rural construction

3.2 農(nóng)村建設(shè)用地利用集約度計(jì)算

在進(jìn)行土地利用集約度計(jì)算之前，需要對(duì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱處理。為確保變化后矩陣中的各元素?cái)?shù)值介于0~1之間，且不改變其單調(diào)性，本項(xiàng)目采用極差標(biāo)準(zhǔn)化法對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

利用線性加權(quán)函數(shù)法，計(jì)算得出綜合評(píng)價(jià)值，結(jié)果如表5所示。

由此，集約利用水平由高至低依次為：外岡鎮(zhèn)葛隆村、新浜鎮(zhèn)新浜村、外岡鎮(zhèn)望新村、廊下鎮(zhèn)山塘村、廊下鎮(zhèn)勇敢村、外岡鎮(zhèn)施晉村、外岡鎮(zhèn)管家村、新浜鎮(zhèn)林建村。

外岡鎮(zhèn)管家村、望新村與土地利用趨勢判定結(jié)果存在不一致。原因是外岡鎮(zhèn)管家村建設(shè)用地減少，但人口大幅度減少，且閑置土地較多，導(dǎo)致土地集約利用程度得分很低；望新村土地經(jīng)濟(jì)效益和土地利用生態(tài)效益較好，致使集約利用分值較高。

表5 典型村建設(shè)用地集約度計(jì)算結(jié)果Table 5 The computational results of intensive construction land use in typical villages

4 對(duì)策及建議

基于對(duì)上海郊區(qū)典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)所作的農(nóng)村集體建設(shè)用地協(xié)調(diào)度及其集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果，以點(diǎn)帶面，提出挖掘農(nóng)村建設(shè)用地集約利用潛力、提高農(nóng)村土地利用效率的對(duì)策建議：

4.1 對(duì)策

（1）以低效集體工業(yè)用地減量化和農(nóng)民集中居住為手段，推進(jìn)低效集體建設(shè)用地的減量

根據(jù)村莊發(fā)展定位，結(jié)合地區(qū)自有資源和發(fā)展實(shí)際，考慮農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和居住方式的要求，尊重農(nóng)民意愿，結(jié)合宅基地置換和郊野單元規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)人口與土地要素向城鎮(zhèn)集中，充分推進(jìn)低效集體建設(shè)用地減量化。完善增減掛鉤政策對(duì)規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的集體工業(yè)用地實(shí)施減量化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)村環(huán)境治理、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民長效增收，確保人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)，保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平

按照“三個(gè)集中”的要求，優(yōu)化村莊布局和土地利用結(jié)構(gòu)，集約節(jié)約用地。同時(shí)提升公共配套品質(zhì)和資源使用效率，鼓勵(lì)距城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的村莊、居民點(diǎn)組團(tuán)式布局配置公共設(shè)施，在現(xiàn)狀“三室一點(diǎn)”基礎(chǔ)上適當(dāng)完善。加快建設(shè)與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的市政設(shè)施和農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施，重點(diǎn)解決農(nóng)村生活污水處理、村溝宅河整治、農(nóng)村垃圾收運(yùn)等問題。

（3）積極探索集體建設(shè)用地再開發(fā)路徑、開發(fā)方式和開發(fā)方向

在符合規(guī)劃前提下，以保護(hù)鄉(xiāng)村風(fēng)貌、重塑鄉(xiāng)村文化、發(fā)展“四新經(jīng)濟(jì)”為目標(biāo)，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過自行開發(fā)建設(shè)、作價(jià)入股、聯(lián)營、委托改建重建等方式，利用本集體合法取得的廢棄工礦用地、廢棄宅基地、公共設(shè)施用地及協(xié)商收回閑置宅基地、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員因房屋繼承占用存量宅基地等存量集體建設(shè)用地，發(fā)展科創(chuàng)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和養(yǎng)老等特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

4.2 建議

（1）逐步構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的建設(shè)用地評(píng)價(jià)考核體系

綜合構(gòu)建普適性的農(nóng)村建設(shè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，明確相應(yīng)的指標(biāo)理想值確定方法及指標(biāo)權(quán)重所在區(qū)間等內(nèi)容，形成統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)指南，并在全國范圍內(nèi)組織開展評(píng)價(jià)工作。

（2）加快農(nóng)村集體建設(shè)用地盤活，為減量化工作提供區(qū)域指引

開展農(nóng)村地區(qū)土地利用節(jié)約集約評(píng)價(jià)工作，在落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度的前提下，為土地精細(xì)化管理提供基礎(chǔ)保障，全面提升上海市農(nóng)村地區(qū)土地利用效率和效益。評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)為資源環(huán)境緊約束背景下上海市建設(shè)卓越全球城市，落實(shí)存量規(guī)劃，推動(dòng)集中建設(shè)區(qū)外的現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化，實(shí)施生態(tài)修復(fù)和整理復(fù)墾提供區(qū)域指引與措施借鑒；同時(shí)也為郊野單元規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃編制與實(shí)施提供前期評(píng)估數(shù)據(jù)支撐與路徑選擇。

（3）跟蹤評(píng)估農(nóng)村土地相關(guān)政策

目前用地管理的重點(diǎn)主要是城市土地的利用，本市城市的土地管理已相當(dāng)成熟，而農(nóng)村地區(qū)的用地管理仍是薄弱環(huán)節(jié)。近些年來，上海圍繞農(nóng)村進(jìn)行了大量工作。后續(xù)還應(yīng)繼續(xù)深入開展農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平的分析評(píng)價(jià)，以期全面摸清農(nóng)村集體建設(shè)用地的狀況和存在問題，評(píng)析農(nóng)村重點(diǎn)工作的實(shí)施效果；并通過對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地年均變化與經(jīng)濟(jì)、人口年均變化的關(guān)系分析，跟蹤評(píng)估郊野單元建設(shè)、宅基地置換、宅基地歸并、農(nóng)村土地整治以及鄉(xiāng)村旅游等政策的實(shí)施效果，進(jìn)而完善相關(guān)政策。

References)

[1] 戴星翼. 上海轉(zhuǎn)型發(fā)展中的土地優(yōu)化利用[J]. 上海國土資源, 2015,36(1):1-4.

Dai X Y. Land resource optimization during the transition phase of Shanghai development[J]. Shanghai Land & Resources, 2015,36(1):1-4.

[2] 高士博,谷人旭,王春萌,等. “后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代”下的上海市土地集約利用路徑探究[J]. 上海國土資源,2016,37(3):23-27.

Gao S B, Gu R X, Wang C M, et al. A study about the path of intensive land use in Shanghai in the “post land-oriented economic era”[J]. Shanghai Land & Resources, 2016,37(3):23-27.

[3] 任飛陽,韋仕川. 區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)研究——以三亞市為例[J]. 上海國土資源,2016,37(3):35-39,70.

Ren F Y, Wei S C. Evaluating regional economic and intensive land use: The case of Sanya city[J]. Shanghai Land & Resources, 2016,37(3):35-39,70.

[4] 孫東升. 開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)中指標(biāo)理想值的確定[J]. 上海國土資源,2014,35(3):47-49.

Sun D S. Evaluation of the intensity of land use in development zones[J]. Shanghai Land & Resources, 2014,35(3):47-49.

[5] 謝萌秋. 上海市郊區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)空間布局演變特征分析[J]. 上海國土資源,2015,36(1):26-30.

Xie M Q. Evolution of the spatial distribution of rural residents in Shanghai suburbs[J]. Shanghai Land & Resources, 2015,36(1):26-30.

[6] 中國土地勘測規(guī)劃院. 農(nóng)村建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)技術(shù)框架[R].2015.

China land surveying and planning institute. Technical framework for intensive use evaluation of rural construction land[R]. 2015.

[7] 岑?？? 不增地也能保發(fā)展——談上海市節(jié)約集約利用新一輪探索與實(shí)踐[J]. 中國土地,2015,(8):16-18.

Cen F K. Development without increasing land and development: A new round of exploration and practice on economical and intensive use in Shanghai[J]. China Land, 2015,(8):16-18.

[8] 高艷梅,田光明,寧曉峰. 集體建設(shè)用地再開發(fā)中的土地產(chǎn)權(quán)政策建議——廣東省“三舊”改造的實(shí)踐及啟示[J]. 規(guī)劃師, 2016,(5):99-103.

Gao Y M, Tian G M, Ning X F. Proposals on land property rights in redevelopment of collective construction land: Practice and inspiration from "three olds" in Guangdong province[J]. Planners, 2016,(5):99-103.

The evaluation on coordination degree and intensive use of rural construction land in typical towns of Shanghai

LU Fang-Fang1,2
(1.Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 20072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resources Survey, Shanghai 20072, China)

By constructing the evaluation system of the intensive appraisal of rural construction land, this study uses data from 2009 to 2014 to analyze the change in rural construction land and population changes and the change in rural collective construction land and economic changes in typical towns of Shanghai. This study analyzes the land use trend and intensive utilization level of rural construction land, and evaluates the potential of intensive use of rural collective construction land, so as to find the problem and put forward relevant countermeasures.

land use; rural construction land; trend analysis; coordination degree; intensive use evaluation

F:301.24

A

2095-1329(2017)01-0048-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.011

2016-12-02

修回日期: 2017-02-18

盧方方(1990-),女,碩士,助理工程師,主要從事土地評(píng)價(jià)與土地政策研究.

電子郵箱: 1136080384@qq.com

聯(lián)系電話: 021-56611640

中國土地勘測規(guī)劃院外協(xié)科研項(xiàng)目