地方政府在食品安全監(jiān)管中的法律責(zé)任

向立

【摘要】近年來，食品安全引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，地方政府應(yīng)該在食品安全監(jiān)管中主動(dòng)承擔(dān)法律責(zé)任，進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管中的法律體系建設(shè)，從責(zé)任追究到具體法條設(shè)定都應(yīng)該按照科學(xué)、合理的原則進(jìn)行設(shè)定，要加強(qiáng)地方政府監(jiān)管法律責(zé)任落實(shí)，通過擴(kuò)大責(zé)任追究范圍、完善責(zé)任追究程序、建立長(zhǎng)效機(jī)制等措施手段，來提升地方政府在食品安全監(jiān)管中的作用。

【關(guān)鍵詞】地方政府 食品安全監(jiān)管 法律責(zé)任

【中圖分類號(hào)】DF0-052 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前，工業(yè)用鹽流入餐飲市場(chǎng)、色素勾兌飲料、地溝油等諸多問題嚴(yán)重侵犯了廣大人民群眾的生命健康權(quán)，特別是個(gè)別地方政府食品安全監(jiān)管執(zhí)法部門行政不作為、與違法犯罪分子形成利益裙帶關(guān)系、通過食品安全監(jiān)管進(jìn)行權(quán)力謀私，這些問題嚴(yán)重影響了政府在廣大人民群眾的形象。

地方政府對(duì)食品安全監(jiān)管的相關(guān)監(jiān)管體系建設(shè)還不太到位

食品安全事件時(shí)有發(fā)生，使得廣大人民群眾對(duì)食品安全的信任度降低。以天津調(diào)味料事件為例，2017年1月有媒體報(bào)道天津靜海區(qū)的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在大量制售假冒劣質(zhì)調(diào)味料的窩點(diǎn)，而且制售的假冒劣質(zhì)調(diào)味料都以國(guó)內(nèi)知名品牌為主，讓消費(fèi)者防不勝防，特別是這些窩點(diǎn)存在長(zhǎng)達(dá)十多年之久，直到新聞報(bào)道出現(xiàn)之后才引起國(guó)家和社會(huì)的廣泛關(guān)注。這一事件充分說明當(dāng)前我國(guó)一些地方政府安全意識(shí)不牢固，相關(guān)責(zé)任落實(shí)不到位，監(jiān)管缺失，對(duì)于違法經(jīng)營(yíng)問題的發(fā)現(xiàn)和查處，相關(guān)政府部門存在失職失責(zé)行為。此次事件給食品安全造成了難以挽回的損失，越來越多的老百姓對(duì)食品安全的信任度降低，間接也損害了政府在群眾中的威信。

地方政府對(duì)食品安全監(jiān)管缺位，相關(guān)監(jiān)管體系建設(shè)不到位。從目前看，我國(guó)食品安全相關(guān)監(jiān)管體系建設(shè)還不到位，相關(guān)體制還存在諸多問題，一旦食品安全領(lǐng)域的某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，廣大群眾就會(huì)對(duì)整個(gè)行業(yè)失去信任。食品行業(yè)制售假冒偽劣產(chǎn)品更加隱蔽，集聚效應(yīng)更加明顯，無形之中已經(jīng)形成了具有自身行業(yè)特點(diǎn)的灰色產(chǎn)業(yè)鏈，并帶動(dòng)了其他產(chǎn)業(yè)分工為其服務(wù)。當(dāng)制假造假已經(jīng)形成規(guī)模并成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量時(shí)，地方政府對(duì)食品安全監(jiān)管更加“睜一眼閉一眼”。此外，由于當(dāng)前我國(guó)監(jiān)管體制和監(jiān)管能力還相對(duì)有限，食品安全監(jiān)管分屬不同部門的職責(zé)，在缺少統(tǒng)一指揮下很難形成合力，加之部分執(zhí)法人員的權(quán)力尋租和腐敗問題讓食品安全監(jiān)管始終問題重重。

我國(guó)食品安全法律體系建設(shè)缺乏針對(duì)性和可操作性

我國(guó)食品安全監(jiān)管主要分為社會(huì)監(jiān)督和政府監(jiān)督兩部分，政府監(jiān)督是我國(guó)食品安全監(jiān)管的核心，政府依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定確保食品從種植養(yǎng)殖到生產(chǎn)加工最后到群眾餐桌整個(gè)流程的監(jiān)督管理。政府在食品安全監(jiān)管責(zé)任既包括政府所承擔(dān)的相關(guān)法律責(zé)任、政治責(zé)任和倫理責(zé)任，同時(shí)也包括各級(jí)地方政府及其食品安全工作人員按照法律權(quán)限被賦予的職責(zé)和行政權(quán)限。當(dāng)前，我國(guó)地方政府在食品安全監(jiān)管中的法律責(zé)任主要存在以下幾方面問題。

首先，政府監(jiān)管部門法律責(zé)任追究較輕。從當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管的相關(guān)法律責(zé)任看，對(duì)偽劣假冒的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者法律責(zé)任要更重一些，對(duì)于政府監(jiān)管部門的法律責(zé)任和所要承擔(dān)的后果要更輕一些。從目前我國(guó)行政法理念上看，政府作為食品安全的管理者，而食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者則被視為食品安全的被管理者，管理者在權(quán)力和義務(wù)上并沒有做到對(duì)等，而是被賦予了更多行政主體的行政職權(quán)。這就造成很多行政法律中只對(duì)食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行了相應(yīng)的接受管理的義務(wù)，并對(duì)違反相關(guān)法律規(guī)定作出明確懲罰措施，但對(duì)于政府及各個(gè)食品安全監(jiān)管部門而言，并沒有從法律層面設(shè)置其相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。以天津制售偽劣調(diào)味料為例，對(duì)于12名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及其相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行的處理多是根據(jù)黨內(nèi)的相關(guān)制度進(jìn)行的誡勉談話、記大過、行政撤職等，顯然這種處理方式對(duì)于很多領(lǐng)導(dǎo)來講并沒有嚴(yán)格的約束力，追究其根本原因就在于法律層面對(duì)這些政府監(jiān)管部門的失職瀆職并沒有明確規(guī)定，最終導(dǎo)致個(gè)別政府敢于對(duì)食品安全不作為，因?yàn)榧词钩霈F(xiàn)問題也不需要承擔(dān)法律后果。

其次，政府監(jiān)管法律責(zé)任規(guī)定不系統(tǒng)，缺乏可操作性。目前我國(guó)食品安全法律體系建設(shè)缺乏針對(duì)性和可操作性，對(duì)于政府監(jiān)管部門失職失責(zé)應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律后果并不明確，這也是導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)出現(xiàn)食品安全問題之后，對(duì)于不法商人進(jìn)行嚴(yán)肅懲罰，對(duì)于政府監(jiān)管部門如何進(jìn)行問責(zé)缺乏主體，同時(shí)也缺乏問責(zé)依據(jù)和手段，到底該追究誰(shuí)的責(zé)任，追究什么樣的責(zé)任誰(shuí)也說不清。大部分法律對(duì)政府監(jiān)管部門和具體工作人員行政不作為、以權(quán)謀私、玩忽職守尚不構(gòu)成犯罪的予以行政處罰，對(duì)于構(gòu)成犯罪的要按照相關(guān)法律規(guī)定追究責(zé)任，這里相關(guān)法律的規(guī)定非常不明確，具體按照哪條法律規(guī)定執(zhí)行模棱兩可，特別是不同法律規(guī)定對(duì)同一行政犯罪行為給出了不同結(jié)果，如何量刑運(yùn)用也成為一大難題。這種模糊、籠統(tǒng)的法律責(zé)任界定既是對(duì)地方政府和食品安全監(jiān)管部門不作為的縱容，同時(shí)也是地方政府的食品安全監(jiān)管部門敢于濫用職權(quán)的根本所在。

地方政府踐行食品安全監(jiān)管法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)路徑

地方政府作為食品安全監(jiān)管主體，要依法履行法律賦予政府的各項(xiàng)責(zé)任和監(jiān)督職能。應(yīng)該按照“權(quán)力與義務(wù)相統(tǒng)一”原則，進(jìn)一步完善立法，明晰地方政府法律責(zé)任；加強(qiáng)落實(shí)，確保事前監(jiān)管和事后監(jiān)管得到執(zhí)行；嚴(yán)肅追責(zé)，完善行政責(zé)任追究程序。

要從立法層面對(duì)食品安全中的行政法律責(zé)任進(jìn)行界定。通常情況下，地方政府在食品安全監(jiān)管中的法律責(zé)任都是基于違法行為產(chǎn)生或是以法定事由產(chǎn)生，應(yīng)該按照不同的行政行為進(jìn)行歸責(zé)，將過錯(cuò)責(zé)任原則、無過錯(cuò)責(zé)任原則、過錯(cuò)推定原則作為食品安全領(lǐng)域的歸責(zé)原則。對(duì)于多數(shù)食品安全事件都存在監(jiān)管失控現(xiàn)象，特別是當(dāng)政府不作為是導(dǎo)致食品安全事件出現(xiàn)的根本原因時(shí)，應(yīng)該將其按照無過錯(cuò)或過錯(cuò)推定責(zé)任原則歸責(zé)。對(duì)于政府監(jiān)管不力，個(gè)別國(guó)家行政人員受賄、以權(quán)謀私、實(shí)施地方保護(hù)等應(yīng)該按照過錯(cuò)責(zé)任原則歸責(zé)。這些針對(duì)地方政府的關(guān)鍵性歸責(zé)原則應(yīng)該在食品安全監(jiān)管法律中有所體現(xiàn)。特別是對(duì)于地方政府而言，法律制定要更加明確、具有可操作性，要明確各個(gè)監(jiān)督主體和其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，不要用黨政內(nèi)部處理規(guī)定代替相關(guān)法律文件，特別是對(duì)于食品安全重大事件負(fù)有主要責(zé)任干部和工作人員要通過法律予以約束，而非《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等黨內(nèi)規(guī)定。

要進(jìn)一步完善行政責(zé)任追究程度。當(dāng)前我國(guó)還缺乏食品安全監(jiān)管的責(zé)任追究規(guī)定和制度，我國(guó)多數(shù)法律都將實(shí)體與程序混雜在一起，實(shí)體上對(duì)行政法律責(zé)任的規(guī)定缺位，同時(shí)缺乏程序上的追究依據(jù)和規(guī)定，即使部分法律對(duì)其進(jìn)行了相關(guān)責(zé)任追究，在具體落實(shí)過程中也容易出現(xiàn)選擇規(guī)避問題，讓責(zé)任追究成為一紙空文。要將各級(jí)地方政府在食品安全監(jiān)管中的行政執(zhí)法納入到法治軌道，盡快制定《行政程序法》，對(duì)食品安全監(jiān)管中的責(zé)任追究主體，承擔(dān)責(zé)任主體，追究責(zé)任的形式、流程、方式方法予以明確，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，在食品安全事故發(fā)生之后，迅速啟動(dòng)行政責(zé)任追究機(jī)制，保持行政責(zé)任追究的獨(dú)立性，能夠有效保證行政機(jī)關(guān)的法治化建設(shè)，同時(shí)也能夠促進(jìn)各級(jí)政府及工作人員能夠依法行政將食品安全監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到位。

相關(guān)政府部門作為食品安全監(jiān)管主體，特別是地方政府與群眾生活接觸多，具體負(fù)責(zé)本地區(qū)的食品安全監(jiān)管工作，理應(yīng)認(rèn)真履職法律賦予的責(zé)任，確保群眾“舌尖上的安全”。為此應(yīng)該通過法律形式明確細(xì)化地方政府在食品安全監(jiān)管的法律責(zé)任，加大責(zé)任追究力度，實(shí)施倒逼機(jī)制，讓地方政府主動(dòng)作為，確保廣大人民群眾的食品安全。

（作者單位：重慶行政學(xué)院法學(xué)教研部）

【參考文獻(xiàn)】

①李志雄、涂永前：《我國(guó)食品安全法律實(shí)施中政府事前監(jiān)管的法律完善》，《學(xué)術(shù)論壇》，2017年第1期。

責(zé)編/宋睿宸 美編/楊玲玲