什么樣的房地產(chǎn)調(diào)控政策治標又治本

劉元春

【摘要】為從根本上規(guī)范樓市健康發(fā)展，落實“房子是用來住的、不是用來炒的”的理念，調(diào)控政策要尋找到控風(fēng)險與穩(wěn)增長的契合點，關(guān)鍵要建立符合中國國情和市場規(guī)律的房地產(chǎn)長效機制，從根本上解決中國房地產(chǎn)調(diào)控中存在的問題。

【關(guān)鍵詞】限購 房地產(chǎn) 樓市 【中圖分類號】F293.3 【文獻標識碼】A

2016年第四季度房地產(chǎn)調(diào)控政策取得一定成效，但調(diào)控效果未及預(yù)期

2016年中國房地產(chǎn)市場強勁反彈，不僅走出了2014-2015年的下行調(diào)整周期，而且在很大程度上出現(xiàn)非理性繁榮和資產(chǎn)泡沫。其中一個主要指標就是房價大幅上漲。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的70個大中城市新建商品住宅價格指數(shù)，2016年全國房價平均上漲10.8%；而根據(jù)中國指數(shù)研究院發(fā)布的百城住宅價格指數(shù)，2016年全國房價平均上漲18.7%。一線和二線城市房價上漲幅度更大。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2016年一線城市房價同比上漲27.1%，9月份高點時達到31.9%，二線城市房價漲幅也達到18%。

為了防范資產(chǎn)泡沫風(fēng)險、抑制房價過快上漲，2016年國慶節(jié)前后，各主要城市先后出臺了一輪以加大限購限貸力度為主的緊縮性調(diào)控政策。調(diào)控政策取得了一定成效，自當年10月份起，房地產(chǎn)成交量持續(xù)下降，房價環(huán)比漲幅持續(xù)縮小。根據(jù)百城住宅價格指數(shù)，房價環(huán)比漲幅從2016年9月份2.8%的高點，下降到2017年1月份的0.5%；同樣，根據(jù)70個大中城市新建商品住宅價格指數(shù)，房價環(huán)比漲幅從2016年9月份 1.8%的高點，下降到2017年1月份的0.2%；其中，一線城市房價環(huán)比漲幅從3.3%下降到0%，二線城市房價環(huán)比漲幅從2.9%下降到0.1%。

然而，2017年農(nóng)歷春節(jié)以來，尤其是3月份，房價漲幅再次出現(xiàn)強勁回升態(tài)勢。2017年1-3月份，一線城市新建商品住宅房價累計上漲0.8%，二線城市累計上漲2.2%，三線城市累計上漲2.6%。不僅如此，由于新房市場受到嚴格調(diào)控的影響，部分購房需求轉(zhuǎn)移到二手房市場，二手房房價上漲幅度比新房更大。

前一輪樓市調(diào)控政策沒能管住房價上漲，核心原因在于：在市場長效機制尚未建立的情況下，調(diào)控政策沒有從根本上改變影響房價及房價中期預(yù)期的根源。從最基本的供求分析看，市場供求關(guān)系是決定房價上漲的主要原因，推動本輪房價上漲的根源仍在于供需失衡。

具體來說，在需求方面，主要包括以下幾個因素：第一，城市化和人口集聚帶來的城市人口增長，形成穩(wěn)定的住房需求增長。從全國層面看，每年新增城鎮(zhèn)人口1000-2000萬人，帶來大量新增住房需求。第二，公共資源集中在核心城市，人口從三四線城市向一二線城市、從邊緣城市向核心城市集聚，構(gòu)成一二線核心城市強勁的住房需求。第三，居民收入水平的持續(xù)提高，形成穩(wěn)定的改善性住房需求。2016年居民人均可支配收入名義增長仍高達8.4%，收入水平的持續(xù)提高，形成大量的改善性住房需求。第四，房產(chǎn)在國民心目中的地位，使得購房需求總體偏熱。中國有句古話“有恒產(chǎn)者有恒心”，反映了房產(chǎn)在國人心中的價值取向，也因此中國住房自有率高達80%以上，遠高于全球其他國家。第五，二孩政策的放開，在短期內(nèi)形成大量的改善性住房需求，尤其是以擴大住房面積為主的改善性住房需求快速增長。第六，近年中國貨幣政策總體偏松，居民購房杠桿率提高，在資金上支持了房產(chǎn)交易和房價上漲。第七，在實體經(jīng)濟收益率不斷下滑的背景下，房價上漲預(yù)期強化了資金“脫實向虛”，大量投機性資金流向房地產(chǎn)市場，助長了房價攀升。

在房地產(chǎn)市場需求增長的情況下，2016年全國土地供應(yīng)量持續(xù)下降，尤其是一線城市土地供給大幅下降，導(dǎo)致樓面均價和溢價率大幅攀升，土地價格在房價中的占比提高，進一步抬高了房價和房價上漲預(yù)期。中國土地市場由地方政府控制，而地方政府對土地財政過度依賴。面對城市住房需求增長，城市土地供應(yīng)不足，尤其是核心城市土地供應(yīng)滯后于住房需求增長速度，甚至減少土地供應(yīng)。2016年全國300個城市各類土地供應(yīng)量比2015年下降11.0%，各類土地成交量下降5.7%，而各類土地成交出讓金同比增長30.3%，達到2.9萬億元，充分說明土地市場供需緊張。就住宅而言，2016年全國300個城市住宅用地供應(yīng)面積為7.99億平方米，比2015年下降13.1%，僅為2011年的一半，創(chuàng)近五年來的新低。由于總體土地供應(yīng)不足，加上三四線城市去庫存的結(jié)構(gòu)性問題，土地交易量為6.43億平米，比2015年下降6.8%。尤其是一線城市住宅用地成交量同比大幅下降。2016年一線城市住宅土地成交1464萬平方米，同比下降50.9%；二線城市住宅用地累計成交3.1億平方米，同比也僅小幅增長0.3%；三四線城市住宅土地成交3.3億平方米，同比下降13.3%。

由于熱點城市土地供應(yīng)不足，2016年城市各類用地樓面均價和溢價率攀升。盡管地價在四季度調(diào)控政策影響下有所回落，但總體而言，2016年一二線城市土地市場持續(xù)升溫，全年全國300個城市各類用地成交樓面均價為1904元/平方米，同比上漲38.7%，平均溢價率為43.13%，較2015年大幅提高26.9個百分點。尤其是2016年二季度和三季度高點時，整體樓面價同比分別上漲49.1%和77.2%，溢價率達到54.5%和60.3%。地價的攀升無疑將從成本和預(yù)期兩方面推高未來房價。

限購限貸政策在調(diào)控房價上治標不治本

事實上，回顧歷次房地產(chǎn)調(diào)控可以發(fā)現(xiàn)，以限購限貸為主的調(diào)控政策在控制房價上歷來是治標不治本，房地產(chǎn)調(diào)控始終難逃“治亂循環(huán)”。僅自2010年以來，在國家層面上已經(jīng)至少進行了三輪緊縮性調(diào)控政策。

第一輪緊縮調(diào)控始于2010年。2010年4月17日，為了遏制部分城市房價過快上漲，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，簡稱“新國十條”。2011年1月26日，國務(wù)院常務(wù)會議再度推出《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》，簡稱“新國八條”。隨后，全國46個大中城市在2010-2011年間實行了嚴厲的房地產(chǎn)限購政策。在這一輪緊縮調(diào)控下，房地產(chǎn)市場得到了短暫的穩(wěn)定。

第二輪緊縮調(diào)控始于2013年。由于限購限貸政策治標不治本，房價很快又再度恢復(fù)上漲趨勢。2013年2月20日，國務(wù)院常務(wù)會議再次推出《關(guān)于國務(wù)院常務(wù)會議研究部署加強房地產(chǎn)市場調(diào)控的通知》，簡稱“新國五條”，繼續(xù)加強房地產(chǎn)市場調(diào)控。隨后，從2014年初開始，房地產(chǎn)市場進入下行調(diào)整周期，房地產(chǎn)銷售量和價格都出現(xiàn)了全國性的收縮，同時房地產(chǎn)新開工和投資增速也出現(xiàn)大幅下滑。隨著房價下滑和部分城市去庫存壓力加大，加上宏觀經(jīng)濟“穩(wěn)增長”要求，國家層面和地方政府逐漸放松了限購限貸政策。2014年9月30日，中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合出臺《關(guān)于進一步做好住房金融服務(wù)工作的通知》；2015年3月30日，中國人民銀行、住建部、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于個人住房貸款政策有關(guān)問題的通知》。同時，原有的46個限購城市中，除北京等5個城市以外，其余40多個城市均對限購政策進行了不同程度的調(diào)整。

第三輪緊縮調(diào)控始于2016年。隨著2014-2015年的一系列寬松政策，房價很快又迎來新一輪上漲，特別是一線和二線城市相繼出現(xiàn)房價的報復(fù)性上漲。至2016年9月份，一線城市房價同比上漲31.9%，二線城市房價同比上漲18.4%。為了控制房價和防范資產(chǎn)泡沫風(fēng)險，2016年9月至今，全國40多個城市密集出臺了一輪緊縮性調(diào)控政策，部分城市在2017年3月又進行了調(diào)控升級。以北京為例，由于2016年9月的調(diào)控政策未能有效控制房價，2017年3月又實施了一輪史上最為嚴厲的限貸政策。

近年的房地產(chǎn)調(diào)控實踐表明，以限購限貸為主的調(diào)控政策，在控制房價上難逃“治亂循環(huán)”。而學(xué)界相關(guān)理論研究和經(jīng)驗分析也都表明，房地產(chǎn)限購政策難以在調(diào)控房價上起到預(yù)期效果。理論研究表明，限購限貸政策短期內(nèi)可使房價下降，但是長期作用有限，甚至可能帶來房價回升。無論是限購還是限貸，都是從需求面調(diào)控房地產(chǎn)價格，通過抑制有效需求在短期內(nèi)降低房價，但在政策松綁后又會引起房價的再次上漲。在經(jīng)驗分析上，多數(shù)學(xué)者通過考察限購對房價的影響認為，限購政策可以在短期內(nèi)抑制房價上漲，但作用有限。也有研究發(fā)現(xiàn)，限購政策在引起房價下降的同時，導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)投資下降，而房地產(chǎn)開發(fā)投資的下降會促使房價回升，導(dǎo)致市場出現(xiàn)“價高量低”的局面。

不僅如此，當限購限貸政策執(zhí)行到一定程度，將無法區(qū)分或區(qū)別對待合理住房需求與投機性住房需求，就會陷入舍本逐末、投鼠忌器的兩難境地，難以真正落實2016年中央經(jīng)濟工作會議提出的“房子是用來住的、不是用來炒的”，以及2017年《政府工作報告》提出的“堅持住房的居住屬性”的調(diào)控定位。結(jié)合中國現(xiàn)階段發(fā)展特點，中國房地產(chǎn)市場既有穩(wěn)定合理的住房增長需求，同時也面臨由現(xiàn)有財政和土地制度派生的需求結(jié)構(gòu)問題。通過限購和限貸政策抑制房地產(chǎn)市場投機需求，雖然對于短期內(nèi)抑制房價過快上漲具有一定的作用，但是作為需求管理政策治標不治本。如果房地產(chǎn)調(diào)控過度依賴這些政策，將始終難逃“治亂循環(huán)”。因此，在加強需求管理的同時，不斷深化房地產(chǎn)和土地市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，才是解決房地產(chǎn)問題的根本出路。

新一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策評估

2017年初尤其是3月份以來，以北京為代表的多個城市密集出臺了新一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策。本輪調(diào)控政策有兩大特點：一是采取了史上最為嚴厲的限貸政策；二是采取了大幅增加土地供應(yīng)的供給面政策，試圖從根本上抑制房價上漲。

第一，本輪調(diào)控出臺了史上最為嚴厲的限貸政策，降低金融杠桿效應(yīng)。以北京為例，不但實行“認房又認貸”，而且進一步提高了二套房貸最低首付款比例，即普通自住房提高至60%，非普通自住房提高至80%，同時降低住房貸款期限，將原來最高可達30年的貸款期限降至25年，甚至還罕見地出臺了“離婚一年內(nèi)貸款按二套房執(zhí)行”的限貸政策。在嚴厲的調(diào)控政策下，2017年一季度房地產(chǎn)成交量繼續(xù)下降。根據(jù)統(tǒng)計，2017年一季度，50個代表城市商品住宅市場月均成交量約為2650萬平方米，比2016年同期下降15%。尤其是一線城市，商品住宅成交面積同比下降約40%，一些二線城市成交量也顯著下降。由于房價變化滯后于房地產(chǎn)交易量變動，預(yù)計接下來將在穩(wěn)定房價方面表現(xiàn)出一定的效果。

然而這一政策的實施結(jié)果，其實是將合理的改善性住房需求和炒房需求一并關(guān)于門外，無異于“將嬰兒和洗澡水一起倒掉”。因此，即便該政策能夠平抑房價，也無法真正貫徹落實“房子是用來住的、不是用來炒的”的理念。最終的結(jié)果是陷入兩難困境：如果繼續(xù)實施如此嚴厲的限貸政策，合理住房需求也無法得到滿足，即房子雖不是用來炒的，也不是用來住的；如果放松了限貸政策，房價就會出現(xiàn)報復(fù)性上漲，同樣無法滿足合理住房需求。

第二，本輪調(diào)控更加重視采取增加土地供應(yīng)的組合舉措，從根本上穩(wěn)定市場預(yù)期，抑制房價非理性上漲。2017年一季度，一二線城市大幅增加城市住宅用地供應(yīng)，特別是一線城市土地供應(yīng)為508萬平方米，同比增長98.0%。其中，北京148萬平方米，同比增長2倍；上海177萬平方米，同比增長超過80%。三四線城市由于庫存壓力仍較大，土地供應(yīng)平穩(wěn)，一季度土地供應(yīng)量為9134萬平方米，同比下降1.9%，是自2010年以來季度最低水平。由于熱點城市土地供應(yīng)增加，各線城市住宅用地成交量均有所增長。2017年一季度，全國300個城市住宅用地共成交1.4億平方米，同比增長13.0%，其中二線城市同比增長達到19.0%。一季度鄭州、徐州、武漢住宅用地成交面積超過750萬平方米，西安、重慶等城市成交超400萬平方米，惠州、鎮(zhèn)江、阜陽成交面積也已超去年全年成交量的50%，說明今年主要城市土地成交量較大。

目前仍有幾個問題值得關(guān)注。第一，受調(diào)控政策影響，部分新房市場購房需求轉(zhuǎn)至二手房市場。一季度，上海、深圳、南京、蘇州等城市新房成交量同比降幅高達六七成，但是二手房住宅的成交量卻出現(xiàn)回升；3月份北京二手房成交套數(shù)保持在較高水平，杭州成交套數(shù)為去年同期的兩倍。同時，絕大多數(shù)城市的二手房住宅價格均有顯著上漲，漲幅高于新建住宅。第二，城市之間的分化深入到各線城市內(nèi)部。以商品住宅成交量為例，一季度一線城市商品住宅成交面積同比下降約40%，而廣州保持小幅增長；二線城市成交量顯著下降，而旅游型城市顯著增長；核心城市輻射圈的三線城市成交量基本回落，而其他三線城市成交量穩(wěn)定增長。第三，未來需要為當前嚴厲限貸政策的緩釋尋找對沖工具，從而實現(xiàn)政策的平穩(wěn)落地，滿足合理購房需求，真正貫徹“房子是用來住的”的理念。

房地產(chǎn)調(diào)控要從根源入手、標本兼治

總體來說，2016年房地產(chǎn)去庫存取得一定成效，對穩(wěn)增長也發(fā)揮了積極作用，但沒有完全達到預(yù)期目標，并暴露出一些亟待解決的機制問題。為從根本上規(guī)范樓市健康發(fā)展，落實“房子是用來住的、不是用來炒的”的理念，調(diào)控政策要尋找到控風(fēng)險與穩(wěn)增長的契合點，關(guān)鍵要找到地方與中央政府利益契合的操作工具，建立符合中國國情和市場規(guī)律的房地產(chǎn)長效機制，從根本上解決中國房地產(chǎn)調(diào)控中存在的問題，走出“治亂循環(huán)”。

第一，要在土地和財稅等基礎(chǔ)性問題上破題，短期內(nèi)要協(xié)調(diào)土地供應(yīng)增長速度和城市人口增長的關(guān)系，維持房地產(chǎn)市場供求基本平衡。當前城市土地供應(yīng)嚴重滯后于城市人口的根源，在于地方政府對土地市場的壟斷和對土地財政的依賴。土地成本構(gòu)成房價的主要部分，是房價上漲的根本推動力。因此，在短期內(nèi)，要增加一二線城市土地供應(yīng)和投資力度。一二線城市房地產(chǎn)政策的定位，是為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實現(xiàn)動力轉(zhuǎn)換提供寶貴的“窗口期”。通過增加一二線城市土地供應(yīng)，能夠加快房地產(chǎn)銷售向投資的轉(zhuǎn)化，提升房地產(chǎn)投資總體增速，避免固定資產(chǎn)投資下調(diào)過于劇烈而陷入緊縮鏈條，同時能夠合理引導(dǎo)房價預(yù)期，抑制一線城市房價過快上漲，防止形成新的資產(chǎn)泡沫。

第二，要改變?nèi)木€城市公共服務(wù)缺乏的現(xiàn)狀，加強三四線城市與一二線城市的互動。由于我國城市間在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源分布上的不平衡，優(yōu)質(zhì)資源集中在核心城市和省會城市，人口不斷向核心城市集聚，帶來大量新增住房需求。解決辦法，要么增加核心城市土地供應(yīng)，要么改善非核心城市公共資源，減少中心城市的吸引力。在當前的背景下，可以通過加快推進戶籍制度改革和新型城鎮(zhèn)化的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高經(jīng)濟活力和投資增速，增加三四線城市人口增長和潛在住房需求，提高三四線城市房地產(chǎn)價值，刺激房地產(chǎn)市場需求，加快去庫存進程，增強復(fù)蘇的強度。

第三，要探索中國特色城市布局。首先，城市布局要尊重住房需求者的愿望；其次，中國特色城市布局，不能簡單照搬西方模式，而應(yīng)由中國人地關(guān)系、產(chǎn)城關(guān)系決定；最后，中國城市帶和城市群布局，與未來人口對于城市文明、產(chǎn)業(yè)布局的需求有一個高度耦合期。

第四，規(guī)范房地產(chǎn)市場融資，合理引導(dǎo)房地產(chǎn)杠桿率。限制購房杠桿率應(yīng)作為防范資產(chǎn)泡沫和信貸風(fēng)險的基本工具，而不是作為調(diào)控房價的基本工具。相反，可以通過規(guī)范房地產(chǎn)市場融資行為，防范非法和不合理融資，降低信貸違約風(fēng)險，同時達到抑制投機性需求和房價的目的。為此，可以把規(guī)范房地產(chǎn)市場融資作為未來嚴厲限貸政策平穩(wěn)落地的對沖工具，逐步滿足合理的購房需求，落實“房子是用來住的”的理念。不僅要根據(jù)房地產(chǎn)市場分化的實際，堅持分類調(diào)控、因城施策，更要建立全國房地產(chǎn)庫存和交易監(jiān)測平臺，形成常態(tài)化房地產(chǎn)市場監(jiān)測機制。這對于實施住宅用地分類供應(yīng)管理，完善和落實差別化的稅收和信貸政策具有重要的意義。一方面，要通過改進住房公積金使用和監(jiān)管機制，支持居民合理住房消費；另一方面，在研究制定合理的首付比例限制的基礎(chǔ)上，打擊利用首付貸、信用貸和房抵貸等規(guī)避杠桿限制的做法。

第五，調(diào)控房地產(chǎn)投機性需求，關(guān)鍵在于治理資金“脫實向虛”，讓資金回歸實體經(jīng)濟。引導(dǎo)資金回歸實體的核心是利用多種政策組合，從根本上改變?nèi)找嫦禄膶嶓w投資與房產(chǎn)投資收益率的比值。因此，一方面要通過降低成本和提高創(chuàng)新，來提升實體經(jīng)濟的預(yù)期投資收益率；另一方面要通過強化監(jiān)管和規(guī)范市場，來降低房地產(chǎn)領(lǐng)域的投資與投機收益率。在這方面，稅收政策是改變兩大領(lǐng)域收益對比的最佳政策工具。適度提升房地產(chǎn)投資所得稅、同時降低實體經(jīng)濟投資稅負，可以起到較好的資源引導(dǎo)作用。在具體操作上，中央政府可以提高房地產(chǎn)交易稅率或提高減免交易稅的門檻年限，同時降低實體經(jīng)濟企業(yè)的各項稅負；地方政府應(yīng)該減少對土地財政的依賴，結(jié)合實際情況調(diào)整首付比等信貸限制，同時為實體經(jīng)濟提供更好的投融資環(huán)境；銀行應(yīng)該增強對房貸的風(fēng)險把控，嚴格執(zhí)行首付比限制，同時加強對實體經(jīng)濟的融資支持力度；監(jiān)管部門則應(yīng)該及時督察各項政策措施的具體落實情況，對執(zhí)行不力甚至違規(guī)操作的主體進行相應(yīng)的懲罰。

（作者為中國人民大學(xué)副校長，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長，長江學(xué)者特聘教授）

【參考文獻】

①《3月70城房價回溫背后：超40城調(diào)控加碼 13城限售》，中國新聞網(wǎng)，2017年4月19日。

責編/楊鵬峰 美編/于珊