財(cái)稅改革如何助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

王思敬

【摘要】新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要科學(xué)、靈活的財(cái)稅體制作支撐。構(gòu)建起與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、發(fā)展相匹配的財(cái)稅制度，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：深化財(cái)稅體制改革，夯實(shí)財(cái)力基礎(chǔ)；科學(xué)劃分責(zé)、權(quán)、利，發(fā)揮“兩個(gè)”積極性；改革融資模式，拓寬投融資渠道；強(qiáng)化“以人為本”理念，提高財(cái)稅政策的保障力度；強(qiáng)化支農(nóng)惠農(nóng)政策，加快“三農(nóng)”現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 財(cái)稅體制 改革策略 【中圖分類號(hào)】F812.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2016年末，中國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%。財(cái)稅體制作為支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項(xiàng)基本保障，能夠?yàn)樾滦统擎?zhèn)化發(fā)展提供資金、政策與體制支撐。新型城鎮(zhèn)化提倡“以人為核心”的本質(zhì)與我國(guó)所確立的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念，要求我們進(jìn)一步探討新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與財(cái)稅體制改革之間的關(guān)系，進(jìn)而提出針對(duì)性強(qiáng)并具有可操作性的改革策略。

合理的財(cái)稅體制對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有促進(jìn)作用

第一，財(cái)稅體制和新型城鎮(zhèn)化具有高度的互動(dòng)性。新型城鎮(zhèn)化需要巨量的財(cái)政資金投入，因?yàn)樾滦统擎?zhèn)化意味著農(nóng)民進(jìn)入城市生活后，需要社會(huì)保障、醫(yī)療保障、住房和教育等公共服務(wù)的高水平、全覆蓋。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如果輕視甚至忽視基本公共服務(wù)，不解決諸如醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)問(wèn)題，往往會(huì)導(dǎo)致比較嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，從而影響乃至阻礙經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，甚至產(chǎn)生所謂的“拉美現(xiàn)象”。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)人、財(cái)、物三大要素，而稅收政策可以有效引導(dǎo)這三大生產(chǎn)要素的流動(dòng)方向和方式，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推動(dòng)。例如，國(guó)家可以通過(guò)稅收政策為居民的教育提供更多的資金，這就使得居民能夠享受到更多的優(yōu)質(zhì)教育。居民接受的教育水平提升，綜合素質(zhì)得到了改善，由此能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供更多的人才和智力支持。而且稅收政策可以通過(guò)對(duì)不同產(chǎn)業(yè)部門制定差異性的稅率，從而引導(dǎo)資本作出相應(yīng)的流動(dòng)。與此同時(shí)，隨著新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)不斷加快，必然會(huì)使得投資回報(bào)率更高，從而有效推動(dòng)稅收的增加。

第二，合理的財(cái)稅體制是新型城鎮(zhèn)化的加速器。財(cái)稅體制改革是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展的重要先決條件，合理的財(cái)稅政策不僅能夠?yàn)楫?dāng)前新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供充足的資金支持，同時(shí)還可以通過(guò)資源的優(yōu)化配置，確保新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程不斷加快，加之近幾年我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貫徹了“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的大政方針，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，擴(kuò)大了政府的財(cái)稅渠道，使政府的財(cái)力大為增強(qiáng)，從而為城鎮(zhèn)化提供了源源不斷的資金。

新型城鎮(zhèn)化與稅收的相互支撐關(guān)系明顯。新型城鎮(zhèn)化需要高質(zhì)量的工業(yè)化為支撐，而工業(yè)發(fā)展中土地和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的發(fā)展與政府財(cái)稅體制息息相關(guān)，作為尚未完全實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中尤為注重貫徹落實(shí)“以人為本”的發(fā)展理念和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展目標(biāo)。這些理念和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更需要改革我國(guó)財(cái)稅體制，以便為城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)有力的財(cái)力支撐和保障。

合理的財(cái)稅政策能夠有效確保城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)居民基礎(chǔ)保障措施的資本投入。現(xiàn)階段，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化不斷向戶籍改革、最低生活保障、義務(wù)教育、醫(yī)療體系完善和養(yǎng)老等方面發(fā)展，這些基礎(chǔ)保障措施面臨著我國(guó)人口基數(shù)大、老齡化不斷加速的現(xiàn)實(shí)，同樣需要大量的政府財(cái)力作支撐。沒(méi)有合理的財(cái)稅體制做保障，新型城鎮(zhèn)化就會(huì)“巧婦難為無(wú)米之炊”，“以人為本”的發(fā)展理念就難以得到全面的落實(shí)。

新型城鎮(zhèn)化必然是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化全面貫徹落實(shí)科學(xué)的發(fā)展理念，需要優(yōu)化并完善生態(tài)資源配置，無(wú)論是業(yè)已被破壞的生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，抑或現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境的保護(hù)措施，都需要政府買單來(lái)進(jìn)行維護(hù)和治理。因此，我們需要構(gòu)建符合生態(tài)文明發(fā)展要求的財(cái)稅體制，只有這樣才能夠確保新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)健康發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下財(cái)稅體制存在的問(wèn)題及其影響

一是地方政府財(cái)力不足。自1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革以后，我國(guó)的財(cái)政收入逐漸集中于中央政府，直接削弱了地方政府的財(cái)政能力，也直接影響到地方新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的籌措。通過(guò)對(duì)近年來(lái)我國(guó)地方政府和中央政府的財(cái)政收入、財(cái)政支出數(shù)據(jù)的分析比較可以看出，我國(guó)地方政府的責(zé)任和權(quán)利不斷增大，但財(cái)力增長(zhǎng)情況卻并不明顯。受限于財(cái)力不足，地方政府的財(cái)政收入主要局限于地方融資平臺(tái)和土地出讓金。在此背景下，我國(guó)不可避免地出現(xiàn)了房?jī)r(jià)飆升、實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空心化、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻以及補(bǔ)償拆遷款分配不公等社會(huì)問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，進(jìn)而影響到我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度和質(zhì)量的提升。

二是地方政府債務(wù)問(wèn)題日趨凸顯，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)有所提升。在粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式尚未得到根本改變的形勢(shì)下，地方政府缺乏合理的財(cái)稅體系作為保障，導(dǎo)致地方政府因財(cái)力不足而缺乏持續(xù)增加生產(chǎn)要素、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展與供給水平的能力。長(zhǎng)此以往，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。目前來(lái)看，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡問(wèn)題較為嚴(yán)重。一方面，東部沿海地區(qū)發(fā)展水平較高，稅收收入較高；另一方面，中西部地區(qū)發(fā)展水平偏低，稅收收入也較低。在地方事權(quán)不斷擴(kuò)大、財(cái)力有限的不甚合理的財(cái)稅體系下，無(wú)法保持我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，使得債務(wù)問(wèn)題不斷凸顯。一段時(shí)間以來(lái)，由于投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舊觀念以及錯(cuò)誤政績(jī)觀的干擾，一些地方政府大量通過(guò)商業(yè)銀行進(jìn)行政策性貸款，投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中，這不僅極大壓縮了中小企業(yè)的融資空間，也影響了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。同時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不斷向商業(yè)銀行傳導(dǎo)，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)不斷提升，最終可能需要由中央政府兜底。

三是財(cái)稅政策體系執(zhí)行力度亟待加大，調(diào)控水平有待提升。我國(guó)諸多的稅收優(yōu)惠政策過(guò)于零散且滯后，在執(zhí)行方面缺乏針對(duì)性與有效性，不能夠與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展要求相匹配。財(cái)稅政策體系的調(diào)控效果不佳，執(zhí)行能力不夠，阻礙了財(cái)稅體制的效果發(fā)揮與城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展。近年來(lái)一些地方政府為了追求財(cái)政收入，不斷加大土地開(kāi)發(fā)力度，導(dǎo)致建筑業(yè)、房地產(chǎn)等行業(yè)發(fā)展過(guò)于膨脹?；蔚亩愂战Y(jié)構(gòu)阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時(shí)也弱化了財(cái)稅政策的調(diào)控能力。加之在財(cái)稅體制的格局方面，我國(guó)還存在著財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱現(xiàn)象，財(cái)政體制設(shè)計(jì)的科學(xué)性不足影響了財(cái)稅政策的調(diào)控水平和功能。

四是資源環(huán)境等方面的財(cái)稅體制失調(diào)。目前我國(guó)外延擴(kuò)張的“粗放型”發(fā)展方式尚未根本轉(zhuǎn)變，資源和能源消耗過(guò)多，給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了較大的威脅。造成這種局面的重要原因是我國(guó)資源稅收的范圍過(guò)窄，稅額不高，稅種單一，且滯后性比較明顯，這是我國(guó)稅收調(diào)控能力不佳的具體體現(xiàn)。這種狀況不僅不利于資源的高效調(diào)控，更導(dǎo)致了資源浪費(fèi)與環(huán)境惡化等不利局面的出現(xiàn)。

五是我國(guó)實(shí)行的差異化稅率導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也設(shè)置了差異化的稅率，其中經(jīng)濟(jì)特區(qū)的稅收政策最為優(yōu)惠，而一般地區(qū)的稅收優(yōu)惠較低，或者是沒(méi)有優(yōu)惠，導(dǎo)致稅收優(yōu)惠的區(qū)域主要集中在東部沿海城市和西部少數(shù)偏遠(yuǎn)地區(qū)。國(guó)家之所以要對(duì)東部地區(qū)實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策，目的在于促進(jìn)更多的社會(huì)資源向東部流動(dòng)。然而，這種做法導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡，更阻礙了區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。

未來(lái)我國(guó)財(cái)政體制改革的對(duì)策與建議

深化財(cái)稅體制改革，夯實(shí)財(cái)力基礎(chǔ)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”背景下，要著力深化財(cái)稅體制改革，為地方政府提高公共服務(wù)能力、水平提供穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源和保障。一方面，要堅(jiān)持重點(diǎn)扶持與普遍惠及的原則，有針對(duì)性地給予不同行業(yè)類別的中小民營(yíng)企業(yè)以支持；另一方面，要把加強(qiáng)政府投入與發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用結(jié)合起來(lái)，充分激發(fā)民間資本的積極性。要加大企業(yè)優(yōu)惠稅收政策的改革力度，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新示范區(qū)的發(fā)展，拓寬自貿(mào)區(qū)的政策試驗(yàn)發(fā)展范圍，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供更多的靈活性。與此同時(shí)，還要有效調(diào)節(jié)消費(fèi)稅的征收范圍與稅率比重，通過(guò)環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)的改革，加大資源稅的改革力度和改革步伐，構(gòu)建有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的稅收制度。

科學(xué)劃分責(zé)、權(quán)、利，發(fā)揮社會(huì)各界積極性。遵循便利、公正、公平、效率原則，構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)村居民市民化掛鉤機(jī)制。要盡快轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)和引導(dǎo)作用，加快政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)程。同時(shí)，各級(jí)政府要借助市場(chǎng)的“無(wú)形之手”，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，完善公共服務(wù)保障體系，大力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級(jí)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新成就不斷增加就業(yè)崗位，為農(nóng)民市民化提供機(jī)會(huì)和平臺(tái)。

改革融資模式，拓寬投融資渠道。加大推廣公私合作（PPP）融資模式，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金保障。一方面，要賦予地方政府更多的合法融資權(quán)限，完善相關(guān)融資制度，為城鎮(zhèn)化提供穩(wěn)定的融資渠道；另一方面，要規(guī)范民間金融市場(chǎng)，引導(dǎo)民間資本有序參與城鎮(zhèn)化的建設(shè)，這樣就可以充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的積極性，共同推動(dòng)城鎮(zhèn)化向縱深發(fā)展。

強(qiáng)化“以人為本”理念，提高財(cái)稅政策保障力度。改革財(cái)稅政策，為不斷完善城鄉(xiāng)公共就業(yè)與創(chuàng)業(yè)的服務(wù)體系提供支撐和保障。在公共服務(wù)方面，要特別關(guān)注教育公平與養(yǎng)老公平等社會(huì)保障制度與政策，不斷擴(kuò)大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展制度保障的覆蓋面，完善異地社保接續(xù)的相關(guān)制度體制，徹底改革“雙軌制”的機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，進(jìn)一步深化醫(yī)療改革，真正建立起“全覆蓋”和符合國(guó)情的“高水平”制度。同時(shí)，要進(jìn)一步完善和落實(shí)保障房政策，加快城鄉(xiāng)公共保障政策的公平性，并確保城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

強(qiáng)化支農(nóng)惠農(nóng)政策，加快“三農(nóng)”現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。首先，應(yīng)按照產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展路徑，改革政府涉農(nóng)政策，加大惠農(nóng)力度，在補(bǔ)貼政策上將暗補(bǔ)變?yōu)槊餮a(bǔ)、間接補(bǔ)貼改為直接補(bǔ)貼。其次，應(yīng)加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度。必須不斷加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)及農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，提高農(nóng)村應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的能力。再次，要提升農(nóng)業(yè)裝備及涉農(nóng)專業(yè)技術(shù)人員的能力和水平，通過(guò)技術(shù)的進(jìn)步和從業(yè)人員素質(zhì)的提高，推動(dòng)農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。第四，著力提高農(nóng)村教育質(zhì)量，大力培養(yǎng)有眼光、懂生產(chǎn)、會(huì)管理、熟市場(chǎng)的新型農(nóng)業(yè)從業(yè)人員。

（作者為鐵道警察學(xué)院公安管理系副教授）

【注：本文系2016年河南省軟科學(xué)科研基金項(xiàng)目“河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑及對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：162400410452）的階段性研究成果】

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責(zé)編/陳楠 張寒 美編/楊玲玲