警力不足的難題如何解

汪為

【摘要】2015年2月，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》的推出，對公安工作和公安隊(duì)伍建設(shè)提出了新的更高要求。要提升警力效能，更好地推進(jìn)公安工作，必須迎難而上、改革創(chuàng)新。要實(shí)現(xiàn)警力逐步增長，就要向制度要警力，向科技要警力；補(bǔ)充輔助力量，發(fā)掘社會潛力，剝離非核心警務(wù)活動。

【關(guān)鍵詞】新常態(tài) 警力增長 公安工作改革 【中圖分類號】D922.14 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)階段，改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期與深水區(qū)，這無疑對公安機(jī)關(guān)提出了更高的要求，這種要求必然使得短期內(nèi)社會治安工作對警力會有更大的需求，進(jìn)而造成“警力不足”。

當(dāng)前警力不足的原因分析

社會治安形勢嚴(yán)峻。當(dāng)前我國面臨著日益嚴(yán)峻復(fù)雜的治安形勢，這使公安機(jī)關(guān)警力不足的現(xiàn)象越來越凸顯，具體說來包括以下幾個(gè)方面：首先是反恐形勢嚴(yán)峻。當(dāng)下，世界范圍內(nèi)恐怖活動依然呈現(xiàn)著襲擊范圍擴(kuò)大、恐怖手段多樣等現(xiàn)狀，國內(nèi)的反恐之路依然任重而道遠(yuǎn)。其次是新型犯罪層出不窮。二十一世紀(jì)以來，網(wǎng)絡(luò)飛速發(fā)展，我們已進(jìn)入了一個(gè)信息時(shí)代。海量信息在給人們生活帶來方便的同時(shí)，也打開了潘多拉的魔盒，催生了諸如網(wǎng)絡(luò)詐騙、電信詐騙、傳銷、利用計(jì)算機(jī)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)犯罪等新型犯罪。再次是社會不穩(wěn)定因素增多。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，在經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)還存在眾多社會不穩(wěn)定因素，比如凸顯的貧富差距、收入分配不公、看病就醫(yī)難、環(huán)境污染、信仰缺失等都在時(shí)時(shí)處處催發(fā)著可能發(fā)生的群體性事件，這種現(xiàn)狀讓公安機(jī)關(guān)肩上的擔(dān)子又加重許多。最后是公共安全領(lǐng)域脆弱性凸顯。如2014年12月31日上海發(fā)生的踩踏事件就暴露出了大城市公共安全保障的缺失。當(dāng)然，城市安全領(lǐng)域存在的問題只是我國公共安全危機(jī)的一個(gè)縮影，我國公共安全領(lǐng)域還存在著一定的脆弱性。面對這種嚴(yán)峻形勢，公安機(jī)關(guān)必然需要加強(qiáng)快速反應(yīng)和應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)化解社會矛盾的能力，這些都對警力效能提出了越來越高的要求。

公安機(jī)關(guān)自身體制機(jī)制問題突出。一是職能界定不清，非警務(wù)活動過多。當(dāng)前一些地方政府因?yàn)閷斓穆氊?zé)和權(quán)限認(rèn)識的偏頗，常習(xí)慣于將警察當(dāng)作解決社會難題的工具，公安民警常被要求去處理上訪、非法拆遷、維護(hù)大型活動秩序等非警務(wù)活動。另外，民警在日常的110接警過程中會遇到大量諸如修理水管、無錢乘車、大病求助等非警務(wù)求助，當(dāng)前這種本末倒置的現(xiàn)象占用著大量警力資源，使得基層民警被工作負(fù)荷壓得疲憊不堪，不僅使民警身心受到損害，也影響著警務(wù)效能的提升。

二是情報(bào)支撐力度不夠，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)機(jī)制不成熟。我國公安情報(bào)存在共享性不強(qiáng)的問題。公安情報(bào)共享性是公安情報(bào)發(fā)揮作用最基本的條件，但目前各地公安機(jī)關(guān)情報(bào)工作基本上還處于“各自為戰(zhàn)”的狀況，這就使得各地情報(bào)信息在交換和傳輸時(shí)遭遇障礙。公安情報(bào)轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)斗力的效率不高也是一個(gè)制約性問題。當(dāng)前公安機(jī)關(guān)對情報(bào)信息的利用總體上來說還是比較被動的，比如說案發(fā)后對現(xiàn)場線索的搜集與分析。這種被動式反應(yīng)并不能很好地遏制犯罪的發(fā)生。并且隨著犯罪分子反偵察能力的增強(qiáng)，這種性質(zhì)的情報(bào)工作所起的作用正日益減少。

三是日常管理不科學(xué)。這種不科學(xué)性主要體現(xiàn)在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和激勵(lì)機(jī)制方面。具體來說，當(dāng)前我國公安機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上存在著諸如分工過細(xì)、機(jī)構(gòu)重疊的問題，導(dǎo)致在橫向上的機(jī)構(gòu)交叉，縱向上的機(jī)構(gòu)重疊現(xiàn)象，嚴(yán)重影響著公安機(jī)關(guān)工作效率和執(zhí)法水平。而在激勵(lì)機(jī)制上存在的問題是當(dāng)前不少地方的公安機(jī)關(guān)仍然把發(fā)案率和破案率等數(shù)字作為績效考評的標(biāo)準(zhǔn)，而忽視群眾滿意度、群眾安全感以及警民關(guān)系等衡量依據(jù)。數(shù)字化的單一標(biāo)準(zhǔn)并不能很好地激勵(lì)公安民警的干勁和積極性。

民警隊(duì)伍本身能力素質(zhì)還有待提高。應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)前我國公安民警在總體上是好的，是一支政治堅(jiān)定、工作過硬、職業(yè)道德素質(zhì)較高的隊(duì)伍。但也不容否認(rèn)的是，一些不良的社會風(fēng)氣也在影響著民警的世界觀和價(jià)值觀，致使一部分公安民警思想道德滑坡，職業(yè)理想有失偏頗，在誘惑面前抵抗力降低。另外，在公安隊(duì)伍中還存在業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法效益不高的問題。當(dāng)前，很多地方在警力配置上存在的一個(gè)問題是干部脫離基層，有的是因?yàn)楸旧頉]有接觸過基層工作，有的則是在被提拔為領(lǐng)導(dǎo)后就不再親力親為，漸漸地遠(yuǎn)離了實(shí)踐工作；再看一線民警，或因?yàn)閯側(cè)肼毝狈?jīng)驗(yàn)，或由于業(yè)務(wù)知識欠缺而不能勝任本職工作，不少經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)過硬的民警，卻因長期得不到提拔而慢慢失去了工作的積極性。

向制度要警力，向科技要警力

2015年2月，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》經(jīng)中央審議通過，意見包含七個(gè)方面，一共對公安工作提出了100多項(xiàng)改革措施。這體現(xiàn)了我國政府對公安工作改革的重視與決心。這一意見的提出對公安工作和公安隊(duì)伍建設(shè)提出了新的更高要求，要提升警力效能，更好地推進(jìn)公安工作，必須迎難而上、改革創(chuàng)新。

要優(yōu)化警力配置，制度建設(shè)是保障，既要將公安系統(tǒng)內(nèi)部各資源優(yōu)化配置，以提升執(zhí)法效果，也要加大與外部的聯(lián)系，發(fā)揮執(zhí)法合力。完善現(xiàn)行警察管理體制和人事制度，警察的編制體制應(yīng)去機(jī)關(guān)化。公安機(jī)關(guān)作為特殊的行政機(jī)關(guān)，在工作內(nèi)容、工作時(shí)長、機(jī)構(gòu)設(shè)置、指揮監(jiān)督等方面都有著其特殊性，警察的編制機(jī)構(gòu)應(yīng)與一般行政機(jī)關(guān)相區(qū)別。警察的編制體制應(yīng)按照警察工作的需要來建立，徹底跳出機(jī)關(guān)模式。

應(yīng)該提高警察的待遇與社會地位。公安民警長期處于天天有犧牲、時(shí)時(shí)有流血的工作環(huán)境當(dāng)中，尤其是奮戰(zhàn)在一線的基層民警更是長期循環(huán)于超負(fù)荷的工作模式，身心健康承受著極大的損害。因此，警察在工資待遇、醫(yī)療、子女教育、住房、退休年齡等方面都應(yīng)該得到特殊保障。

探索科學(xué)、合理的警察組織機(jī)構(gòu)。要建立科學(xué)合理的警察組織機(jī)構(gòu)，首先必須樹立有限公安的思想。在傳統(tǒng)觀念中，公安機(jī)關(guān)在維護(hù)社會治安和社會秩序方面的作用被人為地神化了，這樣的結(jié)果就是公安機(jī)關(guān)不得不建立起龐大的機(jī)構(gòu)體系。因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)由原來的大包大攬轉(zhuǎn)化為單一的行政及司法主體的角色，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建出機(jī)構(gòu)精簡、編制壓縮、規(guī)劃合理的組織機(jī)構(gòu)體系。

建立完備的人員及經(jīng)費(fèi)保障制度。警力的無增長改善也是要以一定警力的基數(shù)作保障的。警力不足會直接降低公安執(zhí)法效率與執(zhí)法水平，有時(shí)甚至不得不讓不具備執(zhí)法資格的人在執(zhí)法崗位上工作。而經(jīng)費(fèi)的不足一方面會降低公安民警的積極性，尤其是奮戰(zhàn)在一線的人員，另一方面也會使一部分公安機(jī)關(guān)不得不向企業(yè)和單位拉贊助、“化緣”，以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，建立完備的保障機(jī)制尤為重要。建議在穩(wěn)定增長警力招錄人數(shù)的基礎(chǔ)上，做好公安院校畢業(yè)分配與公安機(jī)關(guān)的對接工作，并在分配上向基層傾斜。在經(jīng)費(fèi)保障上，建議將地方經(jīng)費(fèi)保障與上級財(cái)政按需補(bǔ)貼相結(jié)合起來，并按照各地經(jīng)濟(jì)水平加以區(qū)別對待。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維，利用互聯(lián)網(wǎng)扁平化、交互式、快捷性優(yōu)勢，推進(jìn)政府決策科學(xué)化、社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化，用信息化手段更好感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政。體現(xiàn)在公安工作上，首先是在預(yù)防犯罪和偵查破案的應(yīng)用上，要加強(qiáng)信息技術(shù)、生物技術(shù)、納米技術(shù)、自動化技術(shù)等科技建設(shè)，并以精良科技裝備增長民警的執(zhí)法效能，以諸如視頻監(jiān)控、紅外報(bào)警系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)來加強(qiáng)對社會面的安全防范，以此提高公安機(jī)關(guān)快速反應(yīng)能力，預(yù)防、打擊犯罪的能力，偵破案件的能力以及處理自然災(zāi)害和突發(fā)事件的能力。同時(shí)加強(qiáng)信息化在網(wǎng)上審批、網(wǎng)上監(jiān)督、網(wǎng)上考評等公安工作上的應(yīng)用，以此提高執(zhí)法規(guī)范化和執(zhí)法效率。其次是要建立健全科技應(yīng)用的激勵(lì)機(jī)制，即建立健全面向基層實(shí)戰(zhàn)部門民警的科技獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以此激發(fā)民警積極性，提高基層工作的科技含量，提高基層警力效能。

補(bǔ)充輔助力量，發(fā)掘社會潛力，剝離非核心警務(wù)活動

公安機(jī)關(guān)要以各種輔助力量為依托，發(fā)動社會力量參與到社會治理工作上來，向社會要警力。這既是解決警力不足的一種有效方式，也是提升群眾安全感、構(gòu)建社會治安防空體系的必然路徑。開發(fā)輔助警力與探索公安工作文職化改革。當(dāng)前我國輔警隊(duì)伍發(fā)展已頗具規(guī)模，然而，由于輔警參與執(zhí)法的法律地位和職責(zé)并沒有明確規(guī)定，再加上對其無規(guī)范的監(jiān)督，導(dǎo)致了輔警違法亂紀(jì)現(xiàn)象較頻發(fā)，產(chǎn)生了不好的社會影響，因此，要發(fā)揮輔警的積極作用，要加強(qiáng)輔警的立法工作，要用法律法規(guī)的形式明確輔警性質(zhì)、地位、職責(zé)、管理體制、權(quán)利與義務(wù)等一系列規(guī)定，促進(jìn)輔警的法治化建設(shè)；要加強(qiáng)輔警的正規(guī)化建設(shè)，對招錄的輔警實(shí)施警務(wù)技能與相關(guān)業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，并制定短期和長期相結(jié)合的職業(yè)規(guī)劃，培養(yǎng)隊(duì)伍的職業(yè)榮譽(yù)感和使命感。

文職制度即是雇傭社會文職人員去承擔(dān)一些非涉密的后勤或者是管理類工作，例如信息采集與報(bào)送、戶籍管理、窗口接待業(yè)務(wù)咨詢、檔案整理等，使民警能從繁雜的事務(wù)中抽身出來，有更多的時(shí)間開展執(zhí)法工作。這樣不僅能提高執(zhí)法效率，也在一定程度上推動著警務(wù)工作的創(chuàng)新，豐富了隊(duì)伍構(gòu)成，在一定程度上彌補(bǔ)公安崗位單一化的不足。

動員社會力量，夯實(shí)社區(qū)警務(wù)工作基礎(chǔ)。加強(qiáng)社會管理、維護(hù)社會秩序就是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要開展好這項(xiàng)工作必須把握整個(gè)社會大環(huán)境，由政府牽頭，并有多方參與，這樣才能發(fā)揮社會合力，促進(jìn)社會管理的社會化。為此，必須首先明確政府在這項(xiàng)系統(tǒng)工程中的主導(dǎo)作用，將道路交通、行業(yè)場所、人口管理、消防安全等建設(shè)工作和社會管理納入地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展總體規(guī)劃中去。在發(fā)揮好政府的主導(dǎo)及協(xié)調(diào)作用的同時(shí)，還應(yīng)明晰各相關(guān)部門職責(zé)與分工，明確政府促進(jìn)社會合力發(fā)揮的最大化。爭取在出租房屋、危險(xiǎn)物品、流動人口等方面，構(gòu)建與安全監(jiān)管、工商、文化、民政等部門的信息共享和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

要開展好社區(qū)警務(wù)，公安機(jī)關(guān)須依托各地的行政網(wǎng)絡(luò)、民眾網(wǎng)絡(luò)、市場網(wǎng)絡(luò)等社會資源，建立起與基層組織及群眾相互合作的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)警務(wù)室與基層政權(quán)的資源共享、合理辦公。同時(shí)，廣大的社區(qū)民警要扎根社區(qū)，積極引導(dǎo)群眾的自防自治，夯實(shí)社區(qū)警務(wù)的工作基礎(chǔ)。

要提升警務(wù)工作的水平，應(yīng)積極促進(jìn)12345與110的聯(lián)動機(jī)制，以形成治安防控的社會合力。切實(shí)做強(qiáng)110與12345聯(lián)動機(jī)制，形成齊抓共管的合力。爭取黨委政府支持，切實(shí)加大對基層公安機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)性投入。

要把有限公安理念與正確的服務(wù)為民思想結(jié)合起來。即一方面要嚴(yán)格執(zhí)行限制非警務(wù)活動的規(guī)定，當(dāng)前的非警務(wù)活動已讓公安民警不堪負(fù)重，因此必須積極獲得黨委和各級政府的理解和支持，在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上制定專章限制、監(jiān)督過多動用警力從事非警務(wù)活動的行為，以真正為基層公安機(jī)關(guān)減壓。另一方面要在堅(jiān)持為人民服務(wù)宗旨的同時(shí)淡化對“有難必幫、有求必應(yīng)”等兼管兼顧的承諾，處理好執(zhí)法為民與公安機(jī)關(guān)不該管也管不了的事情之間的關(guān)系，進(jìn)而避免警力資源的浪費(fèi)，發(fā)揮警力應(yīng)有的效能。同時(shí)，明確基層公安機(jī)關(guān)法定事權(quán)。應(yīng)對警察的職責(zé)及權(quán)限作出明確、細(xì)化的法律規(guī)定，剝離非警務(wù)工作，以明晰公安機(jī)關(guān)與其他職能部門的合理分工，把有限的警力投至有限的警務(wù)活動中去。

（作者單位：中國人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①黃新春：《論警力資源的科學(xué)配置與使用》，《公安研究》，2009年第2期。

②王大偉：《中西警務(wù)改革比較》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2000年。

責(zé)編/宋睿宸 美編/楊玲玲