慈善組織在公共危機(jī)治理中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

張文惠

【摘要】慈善組織與政府的合作治理，是建立在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)基礎(chǔ)上的。創(chuàng)新以政府主導(dǎo)、慈善組織合作參與的多元主體治理模式，要完善預(yù)案演練對(duì)接，創(chuàng)新體制機(jī)制，建立信息交流平臺(tái)，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮資源互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)專業(yè)分工。

【關(guān)鍵詞】多中心治理 合作治理 慈善組織 【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前我國正處在公共危機(jī)多發(fā)期，政府作為公共危機(jī)治理的核心主體，要求快速有效地處理危機(jī)事件。但是政府不是萬能的，未必能做到面面俱到。慈善組織是以慈善為目的對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行志愿服務(wù)的非營利組織。慈善組織作為非營利組織的重要形式，正以公益性和志愿性等特征在公共危機(jī)治理中發(fā)揮巨大的功能優(yōu)勢(shì)。

多中心治理：慈善組織與政府合作治理的理論基礎(chǔ)

首先，強(qiáng)化政府的主導(dǎo)地位。危機(jī)治理本質(zhì)上是一種公共安全服務(wù)，政府作為社會(huì)管理和公共服務(wù)的主要提供者，必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府可以憑借強(qiáng)大的政治權(quán)力和豐富的社會(huì)資源，在短時(shí)間內(nèi)快速有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)。無論是在非典還是在汶川大地震時(shí)期，都凸顯了以政府為主導(dǎo)的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)。不可否認(rèn)，政府仍然是公共危機(jī)治理中至關(guān)重要的主導(dǎo)角色。公共危機(jī)屬于公共事務(wù)，涉及的領(lǐng)域方方面面，由于社會(huì)各主體的自身優(yōu)勢(shì)不盡相同，各主體發(fā)揮的作用也各有千秋，即使政府力量再強(qiáng)大、職責(zé)范圍再廣泛，也無法滿足所有群體的需求。因此，政府除了需要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)職能轉(zhuǎn)變，還要激發(fā)各參與主體的積極性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮自身引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者的角色，從而增強(qiáng)公共危機(jī)治理能力。

其次，重視慈善組織的作用。近年來，我國慈善事業(yè)發(fā)展迅速，截止到2014年底，慈善會(huì)系統(tǒng)的捐贈(zèng)款物為426億元，約占總捐款量的40%，占據(jù)了中國社會(huì)捐贈(zèng)的半壁江山，處于絕對(duì)的主導(dǎo)型地位。慈善組織的發(fā)展正好彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)供給不足的局面，憑借其公益性、志愿性、專業(yè)性和靈活性等特征，為危機(jī)治理及時(shí)提供大量的人力、物力、財(cái)力等方面支持。如在汶川地震中，在地震發(fā)生后的大半個(gè)月內(nèi)，共收到海內(nèi)外各界向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)款物417.42億元，多家醫(yī)療機(jī)構(gòu)、慈善組織、志愿者等提供不同程度的支持和救助。慈善組織的介入增加了危機(jī)治理過程中利益相關(guān)主體的互動(dòng)，提高了公民的參與度，可見，其在公共危機(jī)治理中的作用不容小覷。

公共危機(jī)治理中慈善組織與政府的合作邏輯

公共危機(jī)治理的實(shí)現(xiàn)模式是合作，慈善組織與政府的合作邏輯是：首先，公共利益、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)是兩者合作治理的基礎(chǔ)和內(nèi)在動(dòng)力；其次，以政府為核心、慈善組織為重要支持鏈條的多中心治理結(jié)構(gòu)、為兩者合作提供體制保障；再次，分工和協(xié)調(diào)為兩者合作治理提供機(jī)制支持。

以公共利益、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)為合作基礎(chǔ)。公共利益減少了合作障礙。基于慈善組織的公益性，其在現(xiàn)實(shí)行動(dòng)中的利益訴求主要是保障受災(zāi)民眾的基本利益。政府在危機(jī)治理中的目標(biāo)是保障公民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。慈善組織和政府的共同利益訴求，使得兩者在危機(jī)治理中能夠達(dá)成合作性共識(shí)。因此，公共利益是慈善組織和政府合作治理的感情基礎(chǔ)和內(nèi)在動(dòng)力。優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)促進(jìn)了現(xiàn)實(shí)選擇。基于慈善組織的志愿性，志愿捐贈(zèng)和志愿服務(wù)使得資源有效整合，促進(jìn)了參與的有效性。政府在危機(jī)治理中，利用行政職能可以短時(shí)間內(nèi)匯聚大量資源與投入，卻難以快速有效整合協(xié)調(diào)社會(huì)資源。而慈善組織能夠快速地募集社會(huì)捐贈(zèng)資源、提供救援服務(wù)，從而減輕政府壓力，提升應(yīng)對(duì)速度?；诂F(xiàn)實(shí)考量，為了更好地整合資源、收集信息、實(shí)施分配，政府與慈善組織的合作成為必然選擇。

以多中心治理結(jié)構(gòu)框架為體制保障。多中心治理的體制結(jié)構(gòu)包括了政府、非營利組織、企業(yè)、公民、新聞媒體等主體。其中，以政府為核心，慈善組織為重要支持者，企業(yè)、社會(huì)、公眾、媒體組成的合作圖景，是現(xiàn)階段我國公共危機(jī)治理中的主要關(guān)系結(jié)構(gòu)。公共危機(jī)的爆發(fā)觸發(fā)了公共利益，政府在危機(jī)治理中指明方向并提供權(quán)威，非營利組織與企業(yè)的參與實(shí)現(xiàn)了資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，公民的表達(dá)強(qiáng)化了自我責(zé)任和服務(wù)意識(shí)，其他社會(huì)組織完成了社會(huì)資源再分配，新聞媒體的監(jiān)督使信息發(fā)布更真實(shí)有效。各主體通過合作互動(dòng)發(fā)揮集體智慧，以解決危機(jī)治理中的難題。可見，多中心治理結(jié)構(gòu)模式為慈善組織與政府的合作提供了可靠的體制保障。

以分工協(xié)調(diào)機(jī)制為機(jī)制支持。慈善組織與政府的合作治理需要機(jī)制支持，完善的機(jī)制可以提高成員間合作的有效性。其中，分工和協(xié)調(diào)機(jī)制是慈善組織與政府保持長久持續(xù)合作關(guān)系的重要支持。分工是實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的手段。政府內(nèi)部設(shè)置專門的危機(jī)處理中心，劃分為應(yīng)急指揮組、現(xiàn)場(chǎng)處置組、善后處理組、新聞媒體組等職能部門，形成專業(yè)化分工，對(duì)公共危機(jī)做出快速反應(yīng)。慈善組織通過自身的專業(yè)性，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的快速整合，提供專業(yè)的志愿服務(wù)，包括各種人道主義援助、恢復(fù)重建及心理疏導(dǎo)等相關(guān)工作。通過分工各盡其能，實(shí)現(xiàn)合作治理的有序和高效。協(xié)調(diào)旨在化解合作過程中成員的沖突，是多元主體之間相互溝通、有效整合的關(guān)鍵。由于慈善組織的多元身份和價(jià)值理念與政府存在差異，不可避免會(huì)在行動(dòng)策略上有別于政府。同時(shí)，在危機(jī)合作過程中可能存在信息傳播失真、扭曲、滯后等情況，及時(shí)的協(xié)調(diào)機(jī)制就成為沖突化解和共識(shí)達(dá)成的重要渠道。溝通協(xié)調(diào)機(jī)制有利于雙方在信任、尊重、平等基礎(chǔ)上，通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)，提高政府應(yīng)急能力，避免“慈善失靈”現(xiàn)象。

慈善組織與政府公共危機(jī)合作治理的改進(jìn)路徑

在危機(jī)前，要完善預(yù)案演練對(duì)接，創(chuàng)新體制機(jī)制。政府事先要結(jié)合以往經(jīng)驗(yàn)和內(nèi)外環(huán)境制定完備的危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，通過規(guī)范的流程規(guī)定政府和慈善組織在預(yù)案中的權(quán)利與責(zé)任，明確活動(dòng)范圍、參與方式與角色地位。同時(shí)，政府應(yīng)急管理部門應(yīng)與慈善組織定期舉行預(yù)案演練，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，明確分工、熟悉角色，并掌握應(yīng)急處置中的知識(shí)和技能，發(fā)現(xiàn)工作中的漏洞和需要改進(jìn)的地方，從而不斷完善應(yīng)急預(yù)案，有效發(fā)揮各自效能優(yōu)勢(shì)。另外，還要不定時(shí)舉行合作交流、技能培訓(xùn)、聯(lián)合演練等活動(dòng)，以提高政府和慈善組織應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的管理水平。

在危機(jī)中，要建立信息交流平臺(tái)，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。危機(jī)處置應(yīng)對(duì)是公共危機(jī)治理的核心階段。為了保障合作效率和質(zhì)量，慈善組織需要與政府應(yīng)急管理相關(guān)部門建立互通的交流平臺(tái)，互享信息、及時(shí)溝通、加強(qiáng)合作。政府應(yīng)該利用信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等高科技手段建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)信息通道，實(shí)現(xiàn)資源與信息的交換共享，提高信息透明度。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，政府通過信息交流平臺(tái)，及時(shí)與慈善組織溝通協(xié)調(diào)，能有效整合協(xié)調(diào)各方慈善資源。慈善組織通過交流平臺(tái)，清晰了解資源救助信息，能準(zhǔn)確評(píng)估救災(zāi)需求，有針對(duì)性地提供資源支持，提高工作質(zhì)量和應(yīng)對(duì)效率。

在危機(jī)后，要發(fā)揮資源互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)專業(yè)分工。危機(jī)發(fā)生后，逐漸轉(zhuǎn)向穩(wěn)定秩序、重建家園的階段。政府憑借強(qiáng)大的公共資源開展大規(guī)模的重建家園和損害救助工作，且大部分主要集中在城市的總體建設(shè)上，并注重結(jié)合民間資源。慈善組織在危機(jī)善后期，憑借其專業(yè)能力和資源吸納優(yōu)勢(shì)，可在心理干預(yù)、損害救助、危機(jī)教育等方面發(fā)揮重要作用，幫助公眾盡快恢復(fù)正常心態(tài)，提高群眾抗災(zāi)能力和防災(zāi)意識(shí)，降低危機(jī)給國家和人民帶來的損失。

（作者單位：廣東金融學(xué)院）

【注：本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃學(xué)科共建項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：GD16XGL54）的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①劉智勇、劉文杰：《公共危機(jī)管理多元主體協(xié)同研究述評(píng)——以近10年來國內(nèi)期刊論文研究為例》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2012年第3期。

②[美]埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達(dá)、陳旭東譯：《公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，上海：上海三聯(lián)書店，2000年。

責(zé)編/賈娜 美編/于珊