用新體制新機制釋放人才活力

吳江

【摘要】 破除體制機制障礙，建立“聚天下英才而用之”的新體制新機制，就要讓體制適應(yīng)人才發(fā)展，從人才管理轉(zhuǎn)向人才治理；讓市場決定人才發(fā)展，簡政放權(quán)方能釋放活力；讓社會服務(wù)人才發(fā)展，建立市場化、社會化的人才管理服務(wù)體系；讓法治促進人才發(fā)展，營造人才管理法治環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】體制機制 科學(xué)人才觀 人才活力 【中圖分類號】D630 【文獻標(biāo)識碼】A

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在人才工作上強調(diào)最多的就是要著力破除體制機制障礙，建立“聚天下英才而用之”的新體制新機制，形成具有全球競爭力的人才制度體系。2016年，中央下發(fā)的關(guān)于《深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》）首次對人才管理體制和機制做出重大改革決策，其重大意義在于調(diào)整不適應(yīng)集聚人才的計劃管理模式，擺脫舊體制對人才發(fā)展的桎梏。隨著改革的不斷深化，未來五年我國人才發(fā)展體制機制將產(chǎn)生重大突破，這是一場前所未有的人才發(fā)展體制機制改革攻堅戰(zhàn)。打好這場攻堅戰(zhàn)，關(guān)鍵在于學(xué)好用好習(xí)近平總書記的科學(xué)人才觀，增強理論的自覺性，把握改革的規(guī)律性，激活治理主體的創(chuàng)造性。

讓體制適應(yīng)人才發(fā)展：從人才管理轉(zhuǎn)向人才治理

人才管理體制是人才資源配置的總開關(guān)，一定意義上說，有什么樣的管理體制，就會培養(yǎng)出什么樣的人才。我們說體制之所以重要，因為它是人才發(fā)展規(guī)律的制度體現(xiàn)，一方面它要適應(yīng)和滿足人才創(chuàng)造活動的需要，為人才的有效活動提供規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和模式，另一方面管理行為又將人才的成長引入可合理預(yù)期的軌道，給人才提供了從事創(chuàng)造活動的實際空間。釋放人才活力的關(guān)鍵是破除現(xiàn)行的僵化體制障礙，建立科學(xué)規(guī)范、開放包容、運行高效的人才治理體制，把人才發(fā)展納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的邏輯框架中來。人才治理的基本含義是管理主體從一元化走向多元化治理，從政府內(nèi)部管理范疇轉(zhuǎn)向社會治理的范疇，從優(yōu)惠政策供給轉(zhuǎn)向營造法治環(huán)境。在堅持黨管人才原則下，充分發(fā)揮用人主體的治理作用，激勵企業(yè)、高校、科研機構(gòu)、社會組織和個人等多元主體的積極參與，形成一個由政府、社會、市場、個人的協(xié)同治理的責(zé)任共同體，實現(xiàn)人才優(yōu)先發(fā)展的共治、共贏、共享。

建立“聚天下英才而用之”的治理新體制，既體現(xiàn)了管理與治理的重要區(qū)別，同時也揭示了人才主體才是人才發(fā)展的制高點，也就是說決定人才命運的不是政府，而是人才自身。正如馬克思在論述人的解放中曾精辟概括為“任何一種解放都是把人的世界和人的關(guān)系還給人自己”。人才治理的抽象內(nèi)核，就是人才治理首先表現(xiàn)為人才創(chuàng)造活動的理性發(fā)展。社會每一個人，都有成才的自由和追求幸福的權(quán)利；每一個人才也都有施展才華的自由和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的權(quán)利；改革人才管理體制的目的，就是使人人有享受這些權(quán)利的制度和文化環(huán)境，使人人都成為駕馭自身能力發(fā)展、創(chuàng)造社會價值的主人，而不僅僅是選拔發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)使用、激勵保障這些具體用人政策的完善。

推進人才治理能力現(xiàn)代化，目標(biāo)是依靠和發(fā)動全社會的力量、發(fā)揮市場配置的決定作用，共同集聚天下英才而用之。為此，必須通過改革，轉(zhuǎn)變政府人才管理職能，保障和落實用人主體自主權(quán)，完善社會化的人才服務(wù)體系，糾正人才管理中存在的行政化、“官本位”傾向，促進人才發(fā)展的法治化建設(shè)，創(chuàng)造出最具活力和最具國際競爭力的人才體制優(yōu)勢。

讓市場決定人才發(fā)展：簡政放權(quán)方能釋放活力

人才管理為什么要簡政放權(quán)，實質(zhì)是要解決管理者的理性是有限的這個根本命題。人才的積極性、創(chuàng)造性能不能管理出來，答案是否定的。在計劃經(jīng)濟體制下，人才管理不是一種人才的內(nèi)在需求，而是一種外在的形式。即是說，在中央集權(quán)、利益集中的計劃經(jīng)濟模式下，使得人才的勞動與利益相脫節(jié)。不管能力大小，不管貢獻多少，均由權(quán)力說了算，自然沒誰去看重人才實際的能力與貢獻，并將其作為確定利益分配的依據(jù)。人才的能力、貢獻以及所得到的利益總是固定在自上而下的管理權(quán)力分配基礎(chǔ)上的，是由領(lǐng)導(dǎo)和組織“規(guī)定”出來的，這種體制下的人才管理就無疑表現(xiàn)為等級色彩濃厚的模糊性和思辨性。于是乎，人才計劃管理體制使人才的價值與使用背離了，付出與獲得脫節(jié)了，能力與貢獻游離了。在這種情況下，不管單位還是個人都沒有強化人才開發(fā)的內(nèi)在沖動，它只能停留在“官本位”體制“外生變量”的層面上。通過深化改革，人才的講效益、重能力、論功績、可流動成為主流思維。市場供求規(guī)律、價格規(guī)律、競爭規(guī)律將成為引才用才的基本依據(jù)，人才管理體制機制的變革也自然就成為市場經(jīng)濟體制下的內(nèi)在沖動和本能要求。

縱觀國際人才競爭的基本規(guī)律，充分的市場機制與強有力的政策供給是不可分割的一個整體。國際經(jīng)驗表明，衡量人才管理體制的優(yōu)劣，取決于治理結(jié)構(gòu)中的三個變量關(guān)系，第一個是市場的開放度與自由度，第二個是政策的受益度與公平度，第三個是政府的監(jiān)管適度和服務(wù)效度。這三個自變量是互為依存、互為制約的，只有平衡好這三個關(guān)系，人才的積極性、創(chuàng)造性才能夠得以最大的發(fā)揮出來，人才的生態(tài)環(huán)境才能夠培育出來。這三個關(guān)系的核心是人才的外部條件與內(nèi)生動力的良性互動，正如馬克思深刻指出的：“個人的全面發(fā)展，只有到了外部世界對個人才能的實際發(fā)展所起的推動作用為個人本身所駕馭的時候，才不再是理想、職責(zé)?！币部梢哉f這是構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、開放包容、運行高效的人才發(fā)展治理體系的“金三角”。

改革的首要任務(wù)是政府職能定位要明確，就是根據(jù)政社分開、政事分開和管辦分離要求，強化政府人才宏觀管理、政策法規(guī)制定、公共服務(wù)、監(jiān)督保障等職能。這四大人才職能定位與黨管人才的管宏觀、管政策、管協(xié)調(diào)、管服務(wù)四個職責(zé)是基本一致的。宏觀管理職能主要是抓好人才規(guī)劃制定、人才需求預(yù)測、統(tǒng)籌各支人才隊伍建設(shè)；政策法規(guī)制定職能主要是抓好人才政策供給和人才法制建設(shè)；公共服務(wù)職能主要是健全人才公共服務(wù)體系，提高服務(wù)質(zhì)量，推進人才服務(wù)的社會化、市場化建設(shè)；監(jiān)督保障職能就是加強對人才市場主體的監(jiān)管，促進市場主體有序健康發(fā)展，維護人才合法權(quán)益，保障人才有效投入。這四項管理職能是一個完整的職能體系，不能偏廢。公共服務(wù)和監(jiān)督保障是目前的短板，亟待加強。離開這個定位也就是錯位和缺位。當(dāng)然，這四項職能還需要進一步細化，要精準(zhǔn)化的職能轉(zhuǎn)變，就要明確界定宏觀與微觀的管理界限在哪里，如人才的規(guī)劃預(yù)測主要聚焦在國家和地方重大發(fā)展戰(zhàn)略的支撐，集中優(yōu)勢辦大事，而不能搞太多重復(fù)性的人才工程計劃。中央與地方的人才管理事權(quán)要有界限，國家千人計劃要圍繞國家戰(zhàn)略的人才需要，不能與地方同質(zhì)化。當(dāng)前，突出的問題是圍繞著四個職能定位推動人才管理部門簡政放權(quán)，消除對用人主體的過度干預(yù)，建立政府人才管理服務(wù)權(quán)力清單和責(zé)任清單，清理和規(guī)范人才招聘、評價、流動等環(huán)節(jié)中的行政審批和收費事項。這次改革簡政放權(quán)是核心舉措。當(dāng)前我國人才管理的行政色彩比較濃厚，市場的決定性作用還沒有得到有效發(fā)揮。建立權(quán)力清單和責(zé)任清單很關(guān)鍵，但要權(quán)力清單應(yīng)該是負面的清單，以限制市場主體不公平競爭為目的，而且要自上而下來展開，而不是自下而上搞形式。

充分發(fā)揮用人主體在人才培養(yǎng)、吸引和使用中的主導(dǎo)作用，全面落實國有企業(yè)、高校、科研院所等企事業(yè)單位和社會組織的用人自主權(quán)。這是一個用人與治事結(jié)合、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的難點問題。國有企事業(yè)單位和社會組織的用人自主權(quán)不獨立、不完整，因為實際法人是虛位的，管理權(quán)沒有法律地位，只能靠政府主管部門授多少權(quán)管多少事，實際是輔助作用。由此就出現(xiàn)了二律背反現(xiàn)象，優(yōu)秀人才難以脫穎而出，用人不正之風(fēng)難以根除，這兩難的根子在于用人信息不對稱，無法精準(zhǔn)問責(zé)。責(zé)任主體不明確導(dǎo)致了不放權(quán)就出不來優(yōu)秀人才，不管住就遏制不了用人腐敗?！兑庖姟访鞔_了單位用人主體的主導(dǎo)作用很關(guān)鍵，是該解決管人與管事的長期脫節(jié)問題了。近年來，許多地方都有一些放權(quán)的舉措。但總體看，用人自主權(quán)落實不到位的現(xiàn)象還相對普遍。在什么時間、什么條件下用什么人以及怎樣用人，用人單位應(yīng)該最有發(fā)言權(quán)。用人自主權(quán)至少應(yīng)該包括以下15個方面：編制管理自主權(quán)、錄用人才自主權(quán)、聘用方式自主權(quán)、評定職稱自主權(quán)、科研經(jīng)費分配管理自主權(quán)、設(shè)崗職數(shù)自主權(quán)、晉升自主權(quán)、薪酬管理自主權(quán)、表彰獎勵自主權(quán)、績效考核自主權(quán)、教育培訓(xùn)自主權(quán)、人才流動自主權(quán)、免職辭退自主權(quán)、懲戒處分自主權(quán)、退休延期自主權(quán)等。當(dāng)然，在人才權(quán)益保護方面政府要有監(jiān)管措施和法律規(guī)定。具體要解決當(dāng)前突出存在的主要環(huán)節(jié)的用人自主權(quán)問題：一是逐步放開編制的僵化管理?！兑庖姟芬髣?chuàng)新事業(yè)單位編制管理方式，對符合條件的公益二類事業(yè)單位逐步實行備案制管理。二是逐步放開崗位設(shè)置管理。要改進事業(yè)單位崗位管理模式，建立動態(tài)調(diào)整機制。三是逐步放開薪酬差別管理。探索高層次人才協(xié)議工資制等分配辦法。這三個方面應(yīng)該是針對當(dāng)前普遍反映強烈的用人自主權(quán)訴求研究出來的解決辦法，核心問題是在不突破現(xiàn)有制度和管理格局下，采取了更為靈活的管理機制。真正全面落實用人自主權(quán)還需要一個長期磨合的過程。

讓社會服務(wù)人才發(fā)展：建立市場化、社會化的人才管理服務(wù)體系

政府簡政放權(quán)不是目的，關(guān)鍵是要把市場和社會發(fā)動起來。當(dāng)前，不少地方人才工作的困難在于社會的積極性不高，市場力量調(diào)動不足，政府不得不唱“獨角戲”。首先是觀念問題，為什么要市場化、社會化的人才管理體制？我們許多同志至今想不明白人才管理與干部公務(wù)員管理的區(qū)別在哪里。一個突出問題就是人才管理存在著行政化、“官本位”傾向，簡單套用對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理辦法，管理科研教學(xué)機構(gòu)學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)人員和專業(yè)人才，如對后者設(shè)置行政級別。這樣的管理方式必然帶來許多阻礙創(chuàng)新的不良后果，如無法對其進行風(fēng)險行為的激勵，鼓勵其做官而非做科技創(chuàng)新，等等。聚天下英才而用之，核心是遵循人才成長規(guī)律，“周公吐脯，天下歸心”就是激勵人才規(guī)律。擇是用器，聚是歸心，人才的本質(zhì)不是器，馬克思在論述生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系中，揭示了資本主義不是沒有解放生產(chǎn)力，而是沒有解放人。只有解放了人才的自由創(chuàng)造活力，實現(xiàn)集聚天下英才而用之才可能成為必然，所以，人才管理體制應(yīng)該是一個包容開放型體制。一個用人單位、一個地區(qū)乃至一個國家，自身的人才資源都是有限的，無論是從數(shù)量、質(zhì)量還是結(jié)構(gòu)上，都會出現(xiàn)不夠用、不適用和不會用的問題。因此，人才管理體制必須從組織內(nèi)部管理型轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛏鐣_放型的人才集聚體制。我們過去是在體制范圍內(nèi)尋找發(fā)現(xiàn)人才，現(xiàn)在是在全社會13億人，以致全球70億人范圍內(nèi)尋找發(fā)現(xiàn)人才。必須面向全世界開放，要打破一切體制壁壘和身份障礙，要廣開進賢之路、廣納天下英才，唯才是舉，聚天下英才而用之。

同時，它又是一個市場充分競爭的、優(yōu)勝劣汰的人才管理體制。人才在市場競爭中使用，要流動得起來，方能充滿活力。人才在競爭中選擇，哪里有需要、哪里能發(fā)揮作用、哪里效率高就往哪里流。這樣的體制需要打通人才流動通道，使人才“能進能出、能上能下、優(yōu)勝劣汰”。從世界范圍來看，各國的人力資源數(shù)量的多寡與經(jīng)濟產(chǎn)出的多寡并非正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟產(chǎn)出數(shù)量更多取決于人才使用質(zhì)量和人才配置效率。比如，美國勞動力只有我國勞動力總量的1/4，但是他的人力資本大約是200萬億美元，人均勞動生產(chǎn)率9.7萬美元；我們的人力資本大體上也就是160萬億人民幣，人均勞動生產(chǎn)率9.7萬人民幣。資本恰恰是一個人才在社會生產(chǎn)使用價值過程中的效率狀態(tài)，而這種狀態(tài)就能反映出來在經(jīng)濟社會發(fā)展當(dāng)中的人才貢獻程度。因此，在全面深化改革進程中，要求我們用市場機制選拔發(fā)現(xiàn)和評價優(yōu)秀人才；打破行政主導(dǎo)和部門分割，建立主要由市場決定技術(shù)創(chuàng)新項目和經(jīng)費分配、評價成果的機制等。

《意見》提出了七條改革措施，主要體現(xiàn)三個方面：一是如何構(gòu)建統(tǒng)一、開放的人才市場體系，關(guān)鍵問題是人才市場的體制分割狀況，行政過度干預(yù)、管辦不分再加上行業(yè)壟斷行為是問題的癥結(jié)。目前要加大經(jīng)營性服務(wù)分離改革力度，逐步實現(xiàn)“職能分開、機構(gòu)分設(shè)、業(yè)務(wù)分離、分類管理”。按照管辦分開的原則，深化人才公共服務(wù)機構(gòu)改革，政府不再直接提供人才公共服務(wù)，更多采取購買方式，推進公共服務(wù)機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)的均等化程度和服務(wù)效率。二是進一步減少行政審批項目，放寬人才服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制。通過建立人才服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、出臺扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，解決中小企業(yè)融資難、成本高、技術(shù)含量低、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)亂的問題。出臺更加優(yōu)惠的財稅政策，發(fā)展專業(yè)性、行業(yè)性人才市場，鼓勵發(fā)展高端人才獵頭等專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)。三是積極培育各類專業(yè)社會組織和人才中介服務(wù)機構(gòu)，有序承接政府轉(zhuǎn)移的人才培養(yǎng)、評價、流動、激勵等職能。要改革公共財政的內(nèi)卷化方式，以人才集聚績效為導(dǎo)向，支持體制外人才成長，擴大社會組織人才公共服務(wù)覆蓋面。同時加強政府人才監(jiān)管職能，完善人才誠信體系，建立失信懲戒機制。

讓法治促進人才發(fā)展：營造人才管理法治環(huán)境

當(dāng)前，從中央到地方，人才政策出臺了很多，方方面面政策制定了不少，但是人才對政策知曉率還是偏低，據(jù)調(diào)查不及三分之一。由于政策落實處于部門分割狀態(tài)，能夠落地的有效政策反而不多，對此人才反映比較強烈。人才管理法治化，至今沒有大的突破，根本原因是許多人把法治與現(xiàn)行的管理體制對立起來。“法者，治之端也?！本S護人人平等的權(quán)利是法治的本質(zhì)。應(yīng)該認識到，全面推進依法治國為人才工作提供了難得的歷史機遇，法治化應(yīng)當(dāng)成為人才事業(yè)改革發(fā)展的新路徑。

《意見》要求研究制定促進人才開發(fā)及人力資源市場、人才評價、人才安全等方面的法律法規(guī)，首先就是要將人才工作由政策推動轉(zhuǎn)向營造法治環(huán)境。習(xí)近平總書記曾深刻指出：“環(huán)境好，則人才聚、事業(yè)興；環(huán)境不好，則人才散、事業(yè)衰?！睜I造人才發(fā)展的良好環(huán)境，最根本的是把集聚人才的權(quán)利賦予人才，把用好用活人才的權(quán)力賦予市場主體，最大限度地約束和減少行政干預(yù)。惟有法律方可確立人才的主體地位，明確人才的權(quán)利義務(wù)，依法保障人才的合法權(quán)益。營造一個人人皆可成才的法治環(huán)境，才是人才發(fā)展的最好環(huán)境。

其次，人才法治化有利于深化人才體制機制改革，發(fā)揮市場配置資源的主導(dǎo)性作用。當(dāng)前，人才資源開發(fā)已經(jīng)從追求數(shù)量的規(guī)模效應(yīng)轉(zhuǎn)向市場配置的自主效應(yīng)，已經(jīng)從地區(qū)間政策分割的“馬太效應(yīng)”轉(zhuǎn)向打破體制壁壘的“蝴蝶效應(yīng)”。深化人才體制機制改革，法治化是助推器；遵循市場配置人才資源規(guī)律，法治化是孵化器。人才工作法治化過程是人才工作發(fā)展量變到質(zhì)變的過程，從人才大國邁向人才強國的一個根本標(biāo)志，就是形成具有國際競爭力的法治優(yōu)勢和市場優(yōu)勢。

再次，人才管理法治化是國際上的通行做法，發(fā)達國家對人才的吸引力主要是有一整套的權(quán)益保障法律，美國的人才競爭力說到底是始終保持了人才法律的時代適應(yīng)性，如不斷修訂的《移民法案》已經(jīng)形成了國際人才競爭的法律優(yōu)勢，每年吸引優(yōu)秀人才高達100多萬。《意見》這次特別強調(diào)完善外國人才來華工作、簽證、居留和永久居留管理的法律法規(guī)，就是要盡快與國際接軌，建立我國的技術(shù)移民制度，提高人才的國際競爭力。當(dāng)然，也包括清理不合時宜的人才管理法律法規(guī)和政策性文件，以保持法律的適應(yīng)性和有效性，讓我國的人才法治建設(shè)成為具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢。

（作者為中國人事科學(xué)研究院原院長、研究員）

【參考文獻】

①《中共中央印發(fā)<關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見>》，新華網(wǎng)，2016年3月21日。

②范巍、岳群智等：《人才因何而聚》，《光明日報》，2015年1月21日。

責(zé)編/宋睿宸 美編/李祥峰