中國城市群府際合作治理困境與對策*
——基于元治理的視角

呂麗娜，趙小燕

(湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 財政與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430205)

中國城市群府際合作治理困境與對策*
——基于元治理的視角

呂麗娜，趙小燕

(湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 財政與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430205)

我國城市群府際合作治理面臨諸多現(xiàn)實困境，傳統(tǒng)科層治理、市場治理和網(wǎng)絡(luò)治理模式無法有效應(yīng)對。府際合作元治理是基于垂直等級制結(jié)構(gòu)和水平自組織網(wǎng)絡(luò)間的相互作用而發(fā)展出的一種新治理模式，它有效回應(yīng)了我國城市群治理的困境。應(yīng)當(dāng)通過組織結(jié)構(gòu)、運行機制和制度保障等方面的設(shè)計，構(gòu)建府際合作元治理模式。

府際合作；元治理；區(qū)域治理

一、中國城市群府際合作的現(xiàn)實與理論困境

(一)中國城市群府際合作的現(xiàn)實困境

我國城市群的府際合作始于20世紀(jì)80年代，至今仍存在一些深層次問題亟待解決，主要包括以下幾個方面：

1.城市群合作組織權(quán)威性不足。國內(nèi)城市群合作組織大都采用松散的形式，如長三角城市群“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會”、珠三角城市群“9+2最高行政首長聯(lián)席會議”、長江中游城市群“省會城市會商會”等，這類合作組織由地方領(lǐng)導(dǎo)人倡議發(fā)起，以定期或不定期會議開展工作，既沒有固定職權(quán)和獨立人員編制，也沒有完整的議事決策規(guī)則，僅為合作提供溝通與磋商的平臺。由于這種合作形式缺乏一定的權(quán)威性和約束力[1]，致使合作更多停留在理念層面，難以落實。以產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化為例，長三角25個地級市中，有16個城市提出要建“金融中心”[2]；京津冀地區(qū)5大港口均選擇了高效益綜合性港口的發(fā)展方向[3]，城市功能定位的重復(fù)雷同，表明一體化議題仍未取得實質(zhì)性進(jìn)展。

2.城市群合作治理缺乏充裕的基金支持。當(dāng)前國內(nèi)城市群除長三角以外，都未設(shè)立專門的合作與發(fā)展基金，區(qū)域協(xié)商會議由各地輪流舉辦，具體合作項目資金也由各地自行籌集。該籌資方式主要存在以下問題：一是正外部性公共產(chǎn)品籌資困難，推進(jìn)緩慢，如珠三角地區(qū)2001立項建設(shè)的“珠江大橋放射線接廣佛新干線”項目至今未完工；[4]二是資金來源單一，規(guī)模有限，如國內(nèi)已設(shè)立的首個“長三角合作與發(fā)展共同促進(jìn)基金”，由三省一市各出資1 000萬元設(shè)立，僅用于支持跨區(qū)域重大課題的研究，與促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展事項的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

3.城市群內(nèi)部發(fā)展不平衡。城市群內(nèi)各個地方由于行政級別和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，從合作中分享的收益各不相同，這加劇了區(qū)域內(nèi)發(fā)展失衡。我國京津冀城市群的“環(huán)京津貧困帶”現(xiàn)象就是典型體現(xiàn)。2015年，北京、天津和河北人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別為106 284元、106 908元和40 367元，北京市居民人均可支配年收入為48 458元，是緊鄰北京的張家口和承德市的3.07倍和3.42倍。成本與收益的不對稱必將影響經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的合作熱情，而這也使得發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)形成的高層次產(chǎn)業(yè)因為得不到堅實的腹地支撐而出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈中斷，從而進(jìn)一步影響了城市群的可持續(xù)發(fā)展。

4.城市群治理中市場和社會主體參與不足。國內(nèi)城市群合作盡管已呈現(xiàn)出企業(yè)、科研單位和行業(yè)組織共同參與的新態(tài)勢，但在核心政策制訂上，地方政府以外的市場和社會主體參與仍然較少，且非政府主體關(guān)注議題較為分散，難以有效影響區(qū)域政策過程。這種地方政府主導(dǎo)型合作，一旦牽涉到地方核心的經(jīng)濟(jì)和政治利益，便會踟躕不前，同時也容易造成對市場的過度干預(yù)，形成“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。

The bedroom was well guarded by a paper “Door God”,and the glass was screened by painted material…〔4〕32

5.區(qū)域利益與國家整體利益的沖突。由地方政府主導(dǎo)的合作充分照顧了城市群內(nèi)各方的實際利益，體現(xiàn)了區(qū)域利益最大化的原則，然而將之置于更大范圍的區(qū)域系統(tǒng)或整個國家中加以考慮時，則可能出現(xiàn)局部利益與整體利益間的沖突。如長江流域沿線分布了三大國家級城市群，各城市群內(nèi)的地方政府為了追求GDP快速增長可能形成過度開發(fā)資源和發(fā)展工業(yè)的區(qū)域共識，與國家加大長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體要求相背離。據(jù)統(tǒng)計，整個長江流域，年排放量10萬噸以上的排污口達(dá)6000多個，全流域廢污水排放量338.8億噸[5]。

(二)中國城市群府際合作治理的理論困境

目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界提出的城市群府際合作治理模式主要有科層制、市場化和網(wǎng)絡(luò)化治理三種，這些模式在上述現(xiàn)實問題面前均顯得心余力絀。

以集權(quán)為特征的科層制模式主張由凌駕于城市群地方政府之上的機構(gòu)直接發(fā)號施令，推動區(qū)域合作。盡管該模式具有權(quán)威性[6]、公正性[7]、治理外部效應(yīng)有效性[8]和社會成本低[9]等優(yōu)勢，但上述優(yōu)勢的發(fā)揮有一定前提條件，即上級政府擁有完全信息和完全理性。由于受組織規(guī)模和信息收集能力等因素限制，很可能出現(xiàn)組織失靈[10]116。該模式除了在烏昌地區(qū)這類小規(guī)模區(qū)域合作中效果顯著外，在大規(guī)模城市群治理中鮮有成功的案例。此外，該模式由于未能照顧好地方的實際利益需求，也常常面臨“上有政策、下有對策”的尷尬局面。

以利益為核心的市場化模式倡導(dǎo)地方政府在平等自愿基礎(chǔ)上通過談判或交易方式化解矛盾，協(xié)調(diào)城市群發(fā)展。由于該模式充分調(diào)動了地方的自主性和創(chuàng)造性，20世紀(jì)90年代后在我國得到了廣泛的運用。但依據(jù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場協(xié)調(diào)模式成功的先決條件是完全競爭，而地方和區(qū)域性公共物品的供給卻帶有壟斷性，這決定了市場化模式的運作空間極為有限。此外，這種以利益為核心的模式在涉及地方重大利益沖突、產(chǎn)權(quán)劃分不明晰、交易主體數(shù)量過多和存在明顯負(fù)外部性時顯得束手無策[10]100，往往形成“議而不決，決而不行”的局面。

以各種公私利益相關(guān)者參與為特征的網(wǎng)絡(luò)治理模式提倡建立一種包括政府、私人和第三部門在內(nèi)的自愿性合作治理過程。網(wǎng)絡(luò)治理不僅緩解了單一政府的有限理性問題，而且通過網(wǎng)絡(luò)成員間持續(xù)多向度的信息溝通降低了信息不對稱風(fēng)險和增強了決策認(rèn)同感[10]128-132。但網(wǎng)絡(luò)治理也并非無所不能，它無法擺脫網(wǎng)絡(luò)利益對整體利益、可控制對靈活性、開放對封閉、合作對競爭、責(zé)任對效率等沖突[11]。更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實問題是：網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)需通過團(tuán)結(jié)、利他、忠誠、互惠和信任來實現(xiàn)[12]，而我國目前恰恰缺乏公民參與和信任互惠等社會資本。

上述現(xiàn)實和理論困境呼喚新的治理模式，未來城市群治理將不再依賴單一的科層治理、市場治理或網(wǎng)絡(luò)治理，而是三者的有效組合，這恰恰是元治理要解決的問題。

二、城市群府際合作元治理的內(nèi)涵與價值

(一)府際合作元治理內(nèi)涵解析

元治理是國外治理理論研究的新成果，出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代末期。對于元治理的概念，西方學(xué)者基于不同角度進(jìn)行了多樣化的界定。其中，鮑勃·杰索普和簡·庫曼的觀點具有一定的代表性。杰索普在1997年最早提出了元治理的概念，其意是指“對科層治理、市場治理以及網(wǎng)絡(luò)治理三種模式的協(xié)調(diào)，以確保它們最小限度的結(jié)合”[13]；1999年，杰索普將元治理定義為“自組織的組織”[14]；此后，他又進(jìn)一步將元治理描述為：“治理條件的組織準(zhǔn)備，關(guān)系到三種治理方式的明智組合，以達(dá)到參與者認(rèn)為的最好結(jié)果”[15]?，F(xiàn)代治理理論先驅(qū)簡·庫曼將治理區(qū)分為三個階段：第一階段治理是解決問題；第二階段治理發(fā)生在試圖改變第一階治理的制度條件時，此時這些制度條件已經(jīng)過時并功能失調(diào)；第三階段治理為元治理，它涉及到嘗試改變與治理發(fā)生方式相關(guān)的總體性原則，通過改變規(guī)范框架來對治理活動和治理者進(jìn)行治理。在簡·庫曼看來，元治理如同將治理的各種屬性捆綁在一起并使之成為一個整體的粘合劑，有了元治理規(guī)范和原則的指導(dǎo)，不同水平、不同角色當(dāng)事人的共同治理活動得以運行[16]。盡管西方學(xué)者對元治理概念的表述存在差異，但都無一例外地將之視為解決治理失敗的一種理論工具。

本文沿用了杰索普的觀點，認(rèn)為府際合作元治理是一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的方法，它涉及在網(wǎng)絡(luò)治理模式中建立起復(fù)雜的等級結(jié)構(gòu)管理，由政治權(quán)威通過制度規(guī)則、組織知識、激勵控制等策略自上而下地進(jìn)行設(shè)計和管理，使科層制、市場化和網(wǎng)絡(luò)治理三種模式實現(xiàn)完美的組合，從而產(chǎn)生協(xié)同互補效應(yīng)[17]。它將等級制權(quán)威嵌入?yún)^(qū)域自組織網(wǎng)絡(luò)，并從縱向和橫向兩個維度來構(gòu)造區(qū)域多層次治理系統(tǒng)(見圖1)。

圖1 府際合作元治理模型

1.水平的自組織網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)系統(tǒng)。府際合作元治理關(guān)注權(quán)力和行動的自組織形式在實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略中的地位，它結(jié)合并響應(yīng)了治理概念，賦予城市群內(nèi)多元利益主體戰(zhàn)略性選擇的權(quán)力，充分尊重其自我管理的能力，允許直接利益相關(guān)者在意思表示一致的基礎(chǔ)上因地制宜、創(chuàng)造性地運用和發(fā)展多種治理方式。如圖1所示，城市群內(nèi)地方政府、企業(yè)、第三部門和公民個人等利益主體相互作用形成的組織間網(wǎng)絡(luò)是府際合作元治理的基石。區(qū)域性決策是城市群內(nèi)多元利益主體在信任基礎(chǔ)上談判、辯論與商議的結(jié)果。在你來我往的激烈爭辯中，各利益主體有機會多角度、全方位審視不同政策方案，并根據(jù)其他主體的反應(yīng)調(diào)整自身的偏好，矯正不合理訴求，由純粹利己轉(zhuǎn)化為兼顧他人利益[18]。各類區(qū)域利益主體都是水平自組織網(wǎng)絡(luò)的一個節(jié)點，貢獻(xiàn)著自身的智慧和資源，能夠迅速識別各類區(qū)域公共需要，通過集體決策、聯(lián)合行動來提供區(qū)域性公共產(chǎn)品與服務(wù)。只有當(dāng)水平治理失敗時，等級制權(quán)威才會以強制性面目介入，發(fā)揮補救作用。所以從本質(zhì)上看，元治理仍然是一種自組織制度安排。

2.垂直的等級制協(xié)調(diào)系統(tǒng)。與純粹的水平網(wǎng)絡(luò)治理不同，府際合作元治理強調(diào)了權(quán)力的等級制形式在引導(dǎo)和規(guī)范區(qū)域一體化行動中的持久影響，在水平自組織網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上增加了一層等級制的保護(hù)傘，這賦予元治理模式以獨創(chuàng)性。作為“治理的治理”，元治理打破了等級權(quán)力實踐的傳統(tǒng)邏輯，上級政府不再是高高在上的發(fā)號施令者和絕對的控制中心，而是作為利益相關(guān)者中的長者為地方水平治理保駕護(hù)航，使之實現(xiàn)不同目標(biāo)、時空維度、行動和后果等的相對協(xié)調(diào)[19]。等級制權(quán)威作用的方式包括：運用相對壟斷的組織智慧和信息引導(dǎo)區(qū)域利益主體形成理性的合作共識與目標(biāo)；為網(wǎng)絡(luò)治理提供基本規(guī)則；對區(qū)域合作實施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督；對合作者的不當(dāng)行為和違約行為進(jìn)行處罰；作為治理糾紛的上訴法庭；通過增強“弱勢方”來尋求權(quán)力差異的平衡；承擔(dān)治理失敗的政治責(zé)任[13]。由于城市群治理主體的多元化和治理客體的復(fù)雜性，等級制權(quán)威為了確保協(xié)調(diào)效力和社會回應(yīng)性，必須控制管理幅度，通過在特定區(qū)域設(shè)立代表機構(gòu)來施加影響。

由此可見，府際合作元治理是基于垂直的等級制結(jié)構(gòu)和水平的自組織協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)間的相互作用而發(fā)展出的一種新協(xié)調(diào)方式，它打破了政府與治理之間的絕對劃分，將治理過程置身于等級制權(quán)力干預(yù)的背景下，由此提供了一條折中路徑，該路徑一方面使得等級制權(quán)力在治理結(jié)構(gòu)中得到清晰的表達(dá)，另一方面又使治理網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)能力在等級制的保護(hù)下得以增強[20]。府際合作元治理的實質(zhì)是基于網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)在沖突，在賦予合作成員自治權(quán)限的同時，為政治權(quán)威保留了對不同治理機制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力[21]，從而實現(xiàn)了政府機構(gòu)和市民社會、國家理性和市場力量間的平衡。

(二)府際合作元治理之于中國城市群治理的價值

元治理有效地回應(yīng)了我國城市群合作治理的困境，具體體現(xiàn)在：第一，元治理中的等級制權(quán)威可以運用監(jiān)督、財政、獎勵和懲戒等多種強制性手段推動地方政府信守承諾并采取持續(xù)有效的集體行動，避免區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和合作協(xié)議淪為一紙空文；第二，元治理中的等級制權(quán)威可以在區(qū)域利益博弈過程中扮演平衡者的角色，塑造公平的治理環(huán)境，防止合作效果的“滲漏”，促進(jìn)城市群的平衡發(fā)展；第三，元治理中的等級制權(quán)威可以通過頂層設(shè)計與適度授權(quán)賦予市場主體和公民社會更大的成長空間，增強市場和社會主體對政府的信任，促進(jìn)地方合作網(wǎng)絡(luò)的建立與發(fā)展；第四，元治理中的等級制權(quán)威可以超脫于局部的區(qū)域利益之上，站在更為宏觀的整體視角對城市群的利益主體進(jìn)行引導(dǎo)與約束，使區(qū)域共同利益與國家整體利益得以有效地融合；第五，元治理中的等級制權(quán)威賦予各類區(qū)域利益主體以治理權(quán)限，激發(fā)他們運用地方性知識靈活應(yīng)對區(qū)域公共需求[22]，同時又承擔(dān)起最終的政治責(zé)任，實現(xiàn)了公共責(zé)任與管理效率的結(jié)合。

與此同時，我國也具備元治理模式運作的條件。一方面，我國有著元治理所需的政治制度背景與文化基礎(chǔ)。從國家結(jié)構(gòu)形式上看，我國是單一制國家，地方政府的管轄權(quán)由中央授予，地方重大問題和事項的決策需要獲得上級政府審核批準(zhǔn)，上級政府擁有法定權(quán)力，可能通過發(fā)號施令、監(jiān)督檢查、考察調(diào)研、獎勵處罰等多種手段對城市群的府際合作施加影響。此外，與英美國家所認(rèn)為的“政府是必要的邪惡”不同，我國民眾對政府尤其是中央政府有著高度的敬畏與信任感，這使各方愿意在等級制權(quán)威的引導(dǎo)下致力于共同目標(biāo)的實現(xiàn)。另一方面，非政府主體參與區(qū)域治理的社會條件也日漸成熟。市場化和分權(quán)化改革中快速成長的市場主體和市民社會在區(qū)域治理中扮演著日益重要的角色。比如，在長江中游城市群，企業(yè)界人士和經(jīng)濟(jì)學(xué)家積極參與各類峰會，為區(qū)域發(fā)展建言獻(xiàn)策，餐飲業(yè)、白酒業(yè)、商業(yè)銀行、建筑業(yè)和新華書店紛紛簽署合作協(xié)議，抱團(tuán)發(fā)展[23]。

三、中國城市群府際合作元治理模式的實施路徑

(一)構(gòu)建府際合作元治理的組織機制

元治理模式下的垂直協(xié)調(diào)需要以實體組織機構(gòu)為依托。上級政府可在各城市群現(xiàn)有松散合作組織之上增設(shè)派出機構(gòu)——區(qū)域一體化辦公室，負(fù)責(zé)落實自身對城市群發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)與管理責(zé)任。其成員由上級政府指派工作人員和相關(guān)專家構(gòu)成，下設(shè)規(guī)劃、財務(wù)、監(jiān)察和仲裁等部門，經(jīng)費由上級政府進(jìn)行撥付。本著精簡節(jié)約原則，區(qū)域一體化辦公室可由現(xiàn)有各類城市群協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)展而成，通過授權(quán)和人員調(diào)整方式將之做實。值得注意的是，該機構(gòu)主要扮演區(qū)域合作引導(dǎo)者、調(diào)解員、審查員、監(jiān)督官和仲裁者的角色，其目的是解決地方區(qū)域合作組織權(quán)威性和約束力不足的現(xiàn)實問題，因而不能直接介入地方區(qū)域合作組織的日常運作。

(二)建立府際合作元治理的經(jīng)費保障機制

區(qū)域發(fā)展需要大量資金，“營改增”稅制改革勢必會進(jìn)一步減少地方稅收收入，因此城市群的發(fā)展需要上級政府加大扶持力度，設(shè)立區(qū)域發(fā)展基金。資金來源主要由兩部分構(gòu)成：一是將當(dāng)前由上級政府各職能部門分散管理的區(qū)域性項目資金化零為整，集中管理，提高資金使用效率；二是由中央從地方上繳增值稅增長額中按一定比例提取，作為區(qū)域發(fā)展專項資金返還地方。通過上述渠道籌集的資金應(yīng)全部交由區(qū)域一體化辦公室進(jìn)行統(tǒng)一撥付和管理，專門用于區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、環(huán)境治理和落后地方的補助。

(三)完善府際合作元治理的決策機制

府際合作元治理十分關(guān)注協(xié)商聯(lián)合，區(qū)域公共決策是各類區(qū)域利益主體平等協(xié)商的結(jié)果。因此，對各城市群探索的地方政府聯(lián)席會與座談會、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展論壇等民主協(xié)商機制應(yīng)加以保留和完善，并重點確保平等參與權(quán)、平等表達(dá)權(quán)和平等影響力的落實。首先，各城市群內(nèi)地方政府應(yīng)該攜手建設(shè)區(qū)域合作信息網(wǎng)，及時發(fā)布區(qū)域政策、區(qū)域合作項目進(jìn)展情況、區(qū)域經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和各地政務(wù)信息，使之成為各類區(qū)域主體參與區(qū)域治理的信息平臺，而不僅僅是對外宣傳的窗口；其次，在區(qū)域重大事務(wù)決策中增設(shè)相關(guān)利益主體參與的程序性規(guī)定[24]，為非政府主體參與區(qū)域治理提供表達(dá)機會，如區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域立法等宏觀性戰(zhàn)略決策必須召開專家論證會，區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化政策調(diào)整需組織行業(yè)協(xié)會和龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)人參加的征求意見座談會，區(qū)域性公共服務(wù)一體化政策出臺應(yīng)舉行聽證會等；再次，在區(qū)域公共決策中實施全體一致規(guī)則，各個成員政府無論行政級別高低，都有一票表決權(quán)，決策方案在全體一致通過時方可生效。如果合作成員存在嚴(yán)重分歧，致使合作網(wǎng)絡(luò)陷入“無休止談判”時，則啟動等級制干預(yù)，交由區(qū)域一體化辦公室來進(jìn)行裁決。

(四)建設(shè)府際合作元治理的執(zhí)行機制

區(qū)域性公共政策一旦出臺，城市群內(nèi)的地方政府應(yīng)該承擔(dān)起政策執(zhí)行這一義不容辭的責(zé)任，由其相關(guān)部門負(fù)責(zé)合作項目的跟進(jìn)與落實。區(qū)域性公共政策牽涉面廣，為了提高政策執(zhí)行力，政府以外的各類市場和社會主體的全面參與顯得十分必要。比如，在區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的落實上，可以吸納行業(yè)協(xié)會的參與，由行業(yè)協(xié)會推動區(qū)域行業(yè)資源的整合；在區(qū)域性公共工程建設(shè)中，可以通過公開招投標(biāo)和BOT、TOT等形式各異的公私伙伴關(guān)系來引入社會資金。多元主體共同執(zhí)行可以打破政府的壟斷地位，發(fā)揮競爭優(yōu)勢，彌補政府資源不足，更好滿足社會公眾對區(qū)域性公共產(chǎn)品的需求。

(五)健全府際合作元治理的監(jiān)督機制

府際合作元治理需要構(gòu)建以垂直監(jiān)督為主、相互監(jiān)督為輔的立體型監(jiān)督機制。從理論上講，由區(qū)域一體化辦公室代表上級監(jiān)督地方政府具有較強的威懾力，但操作過程中面臨信息不對稱的難題。為此，應(yīng)采取必要的技術(shù)手段以確保該機構(gòu)的信息控制權(quán)，如建立地方項目和區(qū)域性合作項目事先審查制度、合作項目季度報告制度和隨機調(diào)查制度等。區(qū)域一體化辦公室一旦發(fā)現(xiàn)成員不合作，可以對其實施警告、限期改正等矯正措施；對于嚴(yán)重違規(guī)者則可立即停止合作項目的資金撥付，并在年終考核時對其實行一票否決。此外，鑒于過于繁瑣的行政控制程序會分散地方寶貴的時間資源，自主治理理論中的相互監(jiān)督制度可提供有益的補充，一體化辦公室在對地方參與合作情況進(jìn)行考核評估時，可以采用地方政府同行評議的方式，再輔之予城市群內(nèi)企業(yè)、第三部門和公民個人的舉報，這樣可最大限度地降低信息成本并糾正信息漏報、瞞報。

(六)優(yōu)化府際合作元治理的制度環(huán)境

法律規(guī)則可以為合作者提供行為規(guī)范，促進(jìn)合作者形成一致的預(yù)期，從而避免各方陷入公地悲劇。由于地方立法權(quán)受行政區(qū)域的限制，我國城市群合作規(guī)則只能由中央政府來提供。一是要通過完善憲法和地方政府組織法，對地方政府間橫向關(guān)系的性質(zhì)以及地方政府在統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展中的事權(quán)、財權(quán)和義務(wù)等作出詳細(xì)的規(guī)定，明確地方政府在區(qū)域公共事務(wù)治理中的法律地位，為其在區(qū)域公共事務(wù)中的處置權(quán)提供法律依據(jù)[25]；二是通過出臺《公共與私人部門合作促進(jìn)法》來保障非政府公共部門和私人部門的獨立性與參與權(quán)，并促進(jìn)城市群內(nèi)公共部門與私人部門伙伴關(guān)系的形成[26]。除正式規(guī)則外，等級制權(quán)威還可借助于文化說服，利用新聞媒體和社會輿論的力量，建立協(xié)調(diào)發(fā)展、平等參與、互利互惠和合作共贏的社會規(guī)范，以此約束合作成員的行動。

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(責(zé)任編輯 王婷婷)

2016-11-20

呂麗娜(1975-)，女，湖北省松滋市人，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院副教授，主要從事府際關(guān)系與區(qū)域治理研究； 趙小燕(1978-)，女，湖北省潛江市人，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院副教授，主要從事鄰避沖突及治理研究。

國家社會科學(xué)基金一般項目(15BZZ047)

D035.5

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2017.03.0002