淺議如何加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的工程變更管理

饒寧

【摘要】政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，由于工程變更而產(chǎn)生的造價(jià)增加占項(xiàng)目總投資的比重相當(dāng)之大，做好工程變更管理對(duì)政府投資項(xiàng)目的造價(jià)控制至關(guān)重要。本文結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)政府投資項(xiàng)目工程變更的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探討政府投資項(xiàng)目工程變更的管理方法。

【關(guān)鍵詞】政府投資；工程變更；項(xiàng)目管理

How to Strengthen the Engineering Change Management of Government Investment Projects

Rao Ning

（Wenzhou City Finance BureauWenzhouZhejiang325000）

【Abstract】In the process of government investment project construction， the increase of the cost caused by the project change is quite large， and the project change management is very important to the cost control of the government investment project. Based on the actual work， this paper analyzes the current situation of the project change of government investment project and discusses the management method of project change of government investment project.

【Key words】Government investment；Project change；Project management

1. 前言

政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，工程變更是不可避免的，這對(duì)整個(gè)工程的質(zhì)量、進(jìn)度、投資都會(huì)產(chǎn)生較大影響。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，由于工程變更而產(chǎn)生的的造價(jià)增加占項(xiàng)目總投資的比重相當(dāng)之大。本文結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)政府投資項(xiàng)目工程變更的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探討政府投資項(xiàng)目工程變更的管理方法。

2. 工程變更的含義

工程變更是指因設(shè)計(jì)文件或技術(shù)規(guī)范修改而引起的合同變更，具體說(shuō)是指設(shè)計(jì)變更、施工條件變更、進(jìn)度計(jì)劃變更以及合同工作內(nèi)容的增減、清單工程量的調(diào)整等。工程建設(shè)實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)都有可能發(fā)生工程變更，尤其是大型與特大型工程項(xiàng)目，投資規(guī)模大、時(shí)間跨度長(zhǎng)、施工條件復(fù)雜、各種不確定因素較多，工程變更的存在已成為常態(tài)。

3. 工程變更產(chǎn)生的原因

引起政府投資項(xiàng)目工程變更的原因很多，主要包括由建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位及其他單位提出的工程變更：

3.1建設(shè)單位提出的工程變更。

建設(shè)實(shí)施過(guò)程中，建設(shè)單位對(duì)工程項(xiàng)目的使用功能、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部布局、建設(shè)規(guī)?；蚴┕し桨柑岢鲂碌慕ㄔO(shè)要求。由于政府投資項(xiàng)目的特殊性，個(gè)別建設(shè)單位不顧基本建設(shè)程序，人為要求工程在某一時(shí)間前開(kāi)工，前期工作流于形式，設(shè)計(jì)工作倉(cāng)促進(jìn)行，導(dǎo)致設(shè)計(jì)成果文件往往深度不夠，甚至是邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊變更。

3.2設(shè)計(jì)單位提出的工程變更。

為追求經(jīng)濟(jì)效益，設(shè)計(jì)單位加快設(shè)計(jì)進(jìn)度或加大安全系數(shù)，導(dǎo)致勘察、設(shè)計(jì)精度不夠，錯(cuò)誤、遺漏等現(xiàn)象普遍存在，從而引起在施工過(guò)程中工程變更頻繁發(fā)生?；蛘哂捎趥€(gè)別設(shè)計(jì)人員的責(zé)任心不強(qiáng)，工作經(jīng)驗(yàn)水平限制等，導(dǎo)致圖紙?jiān)O(shè)計(jì)不合理、不全面、不完善，甚至出現(xiàn)明顯的設(shè)計(jì)錯(cuò)誤，需要通過(guò)設(shè)計(jì)變更來(lái)處理。

3.3監(jiān)理單位提出的工程變更。

監(jiān)理單位發(fā)現(xiàn)施工現(xiàn)場(chǎng)情況與設(shè)計(jì)圖紙不符，為了保證工程目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，根據(jù)規(guī)范對(duì)原有工程內(nèi)容提出變更要求?；蛘呤潜O(jiān)理單位對(duì)一些設(shè)計(jì)的錯(cuò)誤、遺漏沒(méi)能事前發(fā)現(xiàn)，到施工過(guò)程中發(fā)現(xiàn)后再要求返工、變更。更有甚者，由于個(gè)別監(jiān)理人員缺乏職業(yè)道德素養(yǎng)，站在施工單位利益角度提出工程變更，對(duì)一些不該簽證的工程變更也給予簽發(fā)。

3.4施工單位提出的工程變更。

施工單位往往考慮自身的經(jīng)濟(jì)利益，通常在投標(biāo)時(shí)采取低價(jià)或不平衡報(bào)價(jià)，中標(biāo)后找機(jī)會(huì)進(jìn)行工程變更，從而增加工程量或提高造價(jià)。如以合理化建議為幌子，對(duì)一些施工難度大的子目進(jìn)行變更；對(duì)報(bào)價(jià)過(guò)低的材料以市場(chǎng)上買不到，或此材料質(zhì)量不能保證，或現(xiàn)在此材料已過(guò)時(shí)淘汰為由進(jìn)行變更；對(duì)報(bào)價(jià)過(guò)低的子目以此工藝、技術(shù)已落后為由進(jìn)行變更等。

4. 加強(qiáng)工程變更管理的措施

工程變更可能引起兩種情況：一是通過(guò)工程變更促進(jìn)政府投資項(xiàng)目的功能完善、設(shè)計(jì)合理、節(jié)約成本、提高效益；二是因工程變更導(dǎo)致項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提高、投資超概預(yù)算。所以，必須加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目工程變更管理，對(duì)工程變更必須做出科學(xué)合理的分析，盡量減少不合理變更。

4.1工程變更的主動(dòng)控制。

4.1.1做好投資決策分析。據(jù)調(diào)查，投資決策階段影響工程造價(jià)的程度在政府投資項(xiàng)目建設(shè)各階段中占70%～80%。前期可行性研究對(duì)工程方案設(shè)定的經(jīng)濟(jì)性、準(zhǔn)確性直接影響到項(xiàng)目的投資決策、建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)方案及經(jīng)濟(jì)效果，并且關(guān)系到工程建設(shè)能否順利進(jìn)行。在投資決策階段，要做好比較分析，選擇最優(yōu)的方案；同時(shí)要在滿足建設(shè)條件下，充分考慮實(shí)施計(jì)劃，避免項(xiàng)目匆匆上馬，中途不得不因拆遷安置等各種各樣的原因而停工。

4.1.2保證設(shè)計(jì)圖紙質(zhì)量。提高設(shè)計(jì)圖紙質(zhì)量是減少工程變更的源頭和根本。為保證設(shè)計(jì)圖紙的質(zhì)量，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，留出足夠的時(shí)間給設(shè)計(jì)單位開(kāi)展工作，減少施工過(guò)程中因設(shè)計(jì)圖紙矛盾和考慮不周全而發(fā)生的工程變更。

（1）首先，設(shè)計(jì)人員必須充分領(lǐng)悟建設(shè)單位的意圖，深入實(shí)地進(jìn)行充分詳細(xì)的勘察，對(duì)項(xiàng)目資料進(jìn)行周到詳盡的了解。其次，設(shè)計(jì)圖紙完成后，設(shè)計(jì)單位內(nèi)部要對(duì)圖紙進(jìn)行嚴(yán)格審查，在與建設(shè)單位保持有效溝通的基礎(chǔ)上，及時(shí)發(fā)現(xiàn)圖紙中出現(xiàn)的差錯(cuò)、遺漏等，提高圖紙的設(shè)計(jì)質(zhì)量。再次，在圖紙會(huì)審階段，設(shè)計(jì)單位要多聽(tīng)取各方意見(jiàn)，不斷完善設(shè)計(jì)圖紙，提出最優(yōu)的設(shè)計(jì)成果。

（2）同時(shí)，強(qiáng)化設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)和利益分擔(dān)機(jī)制，大力推行限額設(shè)計(jì)。在保證達(dá)到使用功能的前提下，將投資總額合理分配給各專業(yè)，把設(shè)計(jì)工作的重點(diǎn)放在工程量控制和技術(shù)設(shè)計(jì)上，從源頭上減少工程變更的發(fā)生，保證投資限額不被突破。對(duì)于優(yōu)化設(shè)計(jì)降低的投資額，要給予設(shè)計(jì)人員一定的獎(jiǎng)勵(lì)，增加設(shè)計(jì)人員投資控制的積極性。

4.1.3重視招標(biāo)文件審查。在招投標(biāo)階段，力爭(zhēng)把招標(biāo)文件和工程量清單中的問(wèn)題消滅在投標(biāo)前。招標(biāo)文件是編制招標(biāo)控制價(jià)的主要依據(jù)，招標(biāo)文件的內(nèi)容，特別是對(duì)工程價(jià)款的調(diào)整方式將對(duì)工程造價(jià)產(chǎn)生重大影響。建設(shè)單位應(yīng)對(duì)招標(biāo)文件的合理性、清單編制的系統(tǒng)性進(jìn)行全面的審查，以盡可能地減少因招標(biāo)文件對(duì)項(xiàng)目的要求未明確、清單編制漏項(xiàng)或清單子目描述不準(zhǔn)確等而引起的工程變更。

4.1.4加強(qiáng)項(xiàng)目合同管理。

（1）政府投資項(xiàng)目參與各方簽訂的合同是工程變更的主要依據(jù)，工程變更實(shí)質(zhì)上是基于原合同內(nèi)容的調(diào)整和變化。項(xiàng)目的合同管理至關(guān)重要，全方位的合同管理應(yīng)從談判、簽約時(shí)起，合同簽訂必須規(guī)范，合同條款必須完備。

（2）首先，政府投資項(xiàng)目要由專業(yè)的法律人員對(duì)建設(shè)工程合同專用條款部分進(jìn)行嚴(yán)格審查，避免合同中出現(xiàn)歧義的條款；雙方權(quán)利、義務(wù)等，語(yǔ)言表達(dá)應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確。其次，要由專業(yè)的造價(jià)人員對(duì)合同中的計(jì)量計(jì)價(jià)條款進(jìn)行審查，造價(jià)人員應(yīng)充分考慮到將來(lái)可能發(fā)生的糾紛和索賠問(wèn)題，以免因合同條款的不明確而發(fā)生爭(zhēng)議和工程變更。

4.2工程變更的過(guò)程控制。

4.2.1建立變更管理制度。通過(guò)制度規(guī)范工程變更管理，以制度保證少變更、合理變更。

（1）首先，建立和完善規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、可操作的工程變更管理制度。規(guī)定工程變更的審批流程、審批權(quán)限和監(jiān)督問(wèn)責(zé)等內(nèi)容，明確建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等單位在工程變更中的責(zé)、權(quán)、利，做到相互制約、逐級(jí)上報(bào)、責(zé)任明確。

（2）其次，建立工程變更獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度。對(duì)節(jié)省資金、縮短工期的變更提出單位和個(gè)人要大力表彰并給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，提高其履行職責(zé)的積極性、責(zé)任心和業(yè)務(wù)水平；對(duì)工作中不負(fù)責(zé)任、設(shè)計(jì)審查不力、變更事實(shí)不符、造成工程成本增加、延誤工期的單位和個(gè)人，將嚴(yán)厲追究其責(zé)任并處以一定的罰金。

4.2.2提高管理人員素質(zhì)。

（1）工程變更是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性、經(jīng)濟(jì)性很強(qiáng)的工作，需要管理人員既懂工程技術(shù)，又懂經(jīng)濟(jì)、管理和法律知識(shí)，以及具有良好的思想品質(zhì)和高尚的職業(yè)道德。因此，必須加強(qiáng)對(duì)相關(guān)管理人員專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。

（2）同時(shí)，工程變更管理要善于借用社會(huì)上專業(yè)技術(shù)人員的智慧。建設(shè)單位應(yīng)選擇資質(zhì)高、信譽(yù)好的工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)參與全過(guò)程施工管理和旁站監(jiān)督；聘請(qǐng)技術(shù)力量雄厚、社會(huì)信譽(yù)良好的造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)作投資顧問(wèn)或進(jìn)行全過(guò)程造價(jià)控制；聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)的技術(shù)專家參與項(xiàng)目重大工程變更的咨詢和評(píng)審等等。

4.2.3采用先進(jìn)技術(shù)手段。

（1）目前的工程變更管理的信息化水平不高，管理流程不暢通、效率低下，給項(xiàng)目管理帶來(lái)了極大的難度和不便。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目工程變更管理，有必要提升信息化水平，其中BIM技術(shù)是一個(gè)比較熱門(mén)的話題。

（2）BIM技術(shù)被認(rèn)為是建筑業(yè)的革命性技術(shù)，目前國(guó)家、地方政府都在大力推進(jìn)BIM技術(shù)的應(yīng)用。BIM技術(shù)主要價(jià)值在于建立建筑三維模型后形成的一個(gè)龐大的數(shù)據(jù)庫(kù)，它貫穿于建筑全生命周期，發(fā)揮強(qiáng)大的投資控制作用。在設(shè)計(jì)階段的三維模擬可以事前減少設(shè)計(jì)錯(cuò)誤、遺漏的發(fā)生；在施工階段可以跟蹤工程的建設(shè)進(jìn)程，預(yù)判可能發(fā)生的成品狀態(tài)，避免實(shí)施后的修改、返工。實(shí)踐證明，運(yùn)用BIM技術(shù)可以大大減少工程變更的數(shù)量，優(yōu)化工程變更的效果。

（3）另外，PPP、EPC等建設(shè)管理模式的采用，通過(guò)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的機(jī)制推進(jìn)了政府投資項(xiàng)目的全過(guò)程造價(jià)控制，促進(jìn)了項(xiàng)目各參與方提高前期設(shè)計(jì)質(zhì)量、重視建設(shè)過(guò)程管理，以及少變更、合理變更的主動(dòng)性。

4.3工程變更的審批管理。

4.3.1工程變更的審批流程。

（1）工程變更不論哪方提出，均應(yīng)由建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等單位共同協(xié)商，達(dá)成一致后在規(guī)范格式的工程聯(lián)系單上簽署明確意見(jiàn)、加蓋公章予以確認(rèn)，并根據(jù)工程變更審批權(quán)限報(bào)相關(guān)部門(mén)審批。經(jīng)批準(zhǔn)的工程變更由建設(shè)單位交監(jiān)理單位下發(fā)到施工單位實(shí)施，未經(jīng)批準(zhǔn)的工程變更不得實(shí)施，任何人員無(wú)權(quán)擅自決定工程變更。

（2）工程變更可按變更類別從小到大，分別由建設(shè)單位、建設(shè)單位主管部門(mén)，或相關(guān)的財(cái)政、政府主管領(lǐng)導(dǎo)等審批；對(duì)重大變更可由建設(shè)單位主管部門(mén)和財(cái)政、監(jiān)察等部門(mén)，組織各方及權(quán)威專家召開(kāi)變更論證會(huì)議，研究合理的可行性方案；對(duì)特大變更可按基本建設(shè)程序重新報(bào)批，需要另行組織招投標(biāo)的應(yīng)重新組織招投標(biāo)。

（3）工程變更申報(bào)要盡量提前，最好在工程開(kāi)工前就確定是否需要變更；確需在施工過(guò)程中發(fā)生的變更，也要在變更實(shí)施前申報(bào)，嚴(yán)禁先變更后申報(bào)，并防止后續(xù)環(huán)節(jié)出現(xiàn)重復(fù)申報(bào)或二次變更。

（4）工程變更審批處理要及時(shí)，各相關(guān)單位主要從工程變更的真實(shí)性、必要性、合規(guī)性以及工程價(jià)款調(diào)整的合理性進(jìn)行審核。各相關(guān)單位應(yīng)建立通暢的溝通渠道和流轉(zhuǎn)途徑，快速地完成對(duì)工程變更的審批，避免因工程變更未及時(shí)審批導(dǎo)致的工程延誤或工期索賠。

4.3.2工程變更的審查原則。

（1）遵守經(jīng)審批的初步設(shè)計(jì)，符合有關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，技術(shù)上可行，經(jīng)濟(jì)上合理，執(zhí)行上便利；

（2）確屬招標(biāo)文件、合同規(guī)定可以調(diào)整的錯(cuò)算、漏算項(xiàng)目；

（3）確屬原設(shè)計(jì)錯(cuò)誤、遺漏，為保證工程質(zhì)量而非變更不可的；

（4）確屬現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際地質(zhì)、水文與原地質(zhì)勘察報(bào)告嚴(yán)重不符的；

（5）確屬為改善使用功能、降低造價(jià)、提高質(zhì)量、縮短工期等方案優(yōu)化引起的。

4.4工程變更的后續(xù)管理。

4.4.1做好工程變更的資料整理。

工程變更審批完成并付諸實(shí)施后，形成了工程資料的組成部分，是工程進(jìn)度款支付、工程結(jié)算辦理和審核的重要依據(jù)，應(yīng)確保工程變更資料的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性。工程變更資料一般以紙質(zhì)原件形式保存，相關(guān)單位要做好工程變更資料的整理和存檔工作。其中，工程變更聯(lián)系單應(yīng)連續(xù)編號(hào)、建立臺(tái)賬；相關(guān)附件，如變更圖紙、影像資料、會(huì)議紀(jì)要等原始資料也要整理完備一并保存。

4.4.2明確工程變更的責(zé)任歸屬。

除建設(shè)單位承擔(dān)正常的工程變更費(fèi)用外，由于設(shè)計(jì)單位的錯(cuò)誤或缺陷造成的變更費(fèi)用以及采取的補(bǔ)救措施，如返修、加固、拆除等費(fèi)用，建設(shè)單位可向設(shè)計(jì)單位索賠。由于監(jiān)理單位的失職或錯(cuò)誤指揮造成的設(shè)計(jì)變更，應(yīng)由監(jiān)理單位承擔(dān)一部分費(fèi)用。由于設(shè)備、材料供應(yīng)商提供的材料質(zhì)量不合格造成的費(fèi)用，應(yīng)由相應(yīng)的設(shè)備、材料供應(yīng)商負(fù)責(zé)。由于施工單位施工不當(dāng)或錯(cuò)誤施工，相應(yīng)的變更費(fèi)用由施工單位自行承擔(dān)，若對(duì)工期、質(zhì)量、造價(jià)造成影響的，建設(shè)單位還可進(jìn)行反索賠。

4.4.3核實(shí)工程變更的費(fèi)用調(diào)整。

（1）工程變更如是在按原施工圖實(shí)施后發(fā)生的，需計(jì)取按原施工圖施工的拆除費(fèi)用；如尚未按原施工圖實(shí)施，則要扣除變更前項(xiàng)目清單內(nèi)容的費(fèi)用。

（2）如發(fā)生拆除，對(duì)拆除的材料、設(shè)備或已加工好但未安裝的成品、半成品均應(yīng)由監(jiān)理人員負(fù)責(zé)組織施工單位加以利用或回收。

（3）調(diào)減或取消的項(xiàng)目也要簽署工程變更，并在竣工圖紙上明確標(biāo)示，以便在工程結(jié)算時(shí)扣除。在實(shí)際操作中，往往新增的項(xiàng)目都有工程變更，但調(diào)減或取消的項(xiàng)目就被有意無(wú)意地忽略掉了，這在工程結(jié)算辦理和結(jié)算審核階段應(yīng)予以關(guān)注。

（4）并不是所有工程變更都涉及工程造價(jià)的調(diào)整。比如由施工單位提出的施工工藝改進(jìn)、措施優(yōu)化，有助于提高工程質(zhì)量和加快工程進(jìn)度，但不一定產(chǎn)生費(fèi)用的增加。在工程結(jié)算辦理和結(jié)算審核階段，對(duì)工程變更引起的工程價(jià)款變化要有一個(gè)正確的判斷。

5. 結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段，政府投資項(xiàng)目對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到非常重要的作用。加強(qiáng)工程變更管理，對(duì)提高政府投資項(xiàng)目效益具有十分重要的意義。只有通過(guò)加強(qiáng)對(duì)工程變更進(jìn)行全方位、全過(guò)程的管理與控制，才能減少和避免建設(shè)資金的流失，最大限度提高財(cái)政資金的使用效率，更好地發(fā)揮政府投資政策的導(dǎo)向功能，推動(dòng)中國(guó)的改革事業(yè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展。

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[文章編號(hào)]1619-2737（2017）04-16-619