村委會下沉自然村的實踐、成效及問題研究

史亞峰

摘 要：當(dāng)前行政村規(guī)模普遍過大，村民之間利益關(guān)聯(lián)度不高，村民自治難以落地。清遠(yuǎn)市通過行政與自治分離，將村委會下沉到利益關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)的自然村，縮小自治規(guī)模，將自然村作為自治基本單元，促進(jìn)了自治有效運(yùn)轉(zhuǎn)，激活了村莊內(nèi)生動力。同時，村委會下沉也面臨行政成本增加、新舊體制銜接不暢和新的治理體制構(gòu)建不足等不容回避的問題。

關(guān)鍵詞：村委會下沉；自然村；自治

中圖分類號：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）05 — 0052 — 03

從2014年開始，連續(xù)四個中央一號文件都明確提出“開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作”。這說明需要進(jìn)一步探索村民自治的基本單元，促進(jìn)村民自治的有效實現(xiàn)。1980年代開始，我國普遍在原來生產(chǎn)大隊基礎(chǔ)上建立了村委會組織，并以村委會為依托開展村民自治。伴隨著國家對農(nóng)村滲透的加強(qiáng)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的推進(jìn)，村委會的行政化色彩越來越強(qiáng)烈〔1〕，再加上建制村（行政村）人口多，地域廣，村民之間的利益關(guān)聯(lián)度不高，參與的熱情下降，村民自治難以有效開展，在很大程度上陷入“空轉(zhuǎn)”。基于此，廣東省清遠(yuǎn)市將村委會下沉到村民利益關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)的自然村，縮小自治規(guī)模，在自然村層面開展村民自治，取得了顯著的成效，同時村委會下沉自然村后也帶來了一些問題和爭論。

一、村委會下沉自然村的背景及動因

改革開放以來，清遠(yuǎn)的基層治理體制雖然多次調(diào)整，但基本上是以行政村為基礎(chǔ)開展村民自治的。經(jīng)過30多年的實踐，清遠(yuǎn)的村民自治遇到了很大的難題和障礙。

（一）行政村自治單元規(guī)模過大，群眾難參與

清遠(yuǎn)地處粵北山區(qū)，農(nóng)村地域廣大且居住分散。全市1022個行政村，大的行政村近萬人，小的行政村有上千人，每個行政村下轄一二十個自然村，有的自然村與村委會相距十幾公里。行政村規(guī)模過大，連每三年一次的村莊換屆選舉大會召開都十分困難，村民參與行政村事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督更加不可能。同時，農(nóng)村公共設(shè)施和公共服務(wù)是以行政村為單位供給的，比如村莊文化室、文化廣場、村民公園等公共設(shè)施，往往集中分布在村委會所在的自然村，其他自然村的村民因為距離較遠(yuǎn)而難以享受到，造成了村民的不滿和矛盾。

（二）行政村層面利益一致性弱，行動難一致

清遠(yuǎn)農(nóng)村土地所有權(quán)在村民小組（自然村），行政村層面幾乎沒有任何集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民與行政村的利益聯(lián)結(jié)少，除了蓋章、辦事外，幾乎不與行政村發(fā)生關(guān)系。同時，與農(nóng)民切身利益相關(guān)的公共事務(wù)，如修路、農(nóng)田水利等，主要在自然村或村民小組層面，村民與本自然村（村民小組）內(nèi)的村民利益一致性強(qiáng)，而與其他村民利益一致性弱，甚至有競爭關(guān)系，村民小組之間利益協(xié)調(diào)難度大。行政村在土地流轉(zhuǎn)、新農(nóng)村建設(shè)等工作上“寸步難行”，發(fā)展動力缺乏。由于行政村規(guī)模過大、利益一致性弱，清遠(yuǎn)的村民自治陷入了困境。

（三）自然村內(nèi)生自治歷史悠久，自治基礎(chǔ)好

與行政村不同，清遠(yuǎn)的自然村多是單一姓氏集中居住的村落。自然村村民彼此相熟，村民之間有直接的利益關(guān)系和較強(qiáng)的心理認(rèn)同感，基于家族共同利益基礎(chǔ)上自愿性地行動一致能力強(qiáng)。比如清城區(qū)龍?zhí)伶?zhèn)大沙塘村小組，一直以來形成“宗族+村干部+村民理事會”的自治模式，族長作為精神象征，不參與村莊建設(shè)、管理的具體事務(wù)；村干部（小組長及副組長）組織制定和實施村的發(fā)展規(guī)劃、帶領(lǐng)村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)、管理村中公共建設(shè)等事務(wù)；村民理事會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)督村民小組開展工作，研究決定村中重大事項等事務(wù)，自治效果很好。

基于上述背景及動因，從2012年底，清遠(yuǎn)市推進(jìn)村民自治“重心下移”，探索以村民小組（自然村）為自治單元的農(nóng)村基層治理體系。

二、村委會下沉自然村的主要做法

為了使村民自治組織能夠充分發(fā)揮自治功能，清遠(yuǎn)探索將原有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組、自然村）”的基層治理模式。

（一）劃分片區(qū)，建立黨政公共服務(wù)站，將村委會從大量行政事務(wù)中剝離出來

1.按照“便于服務(wù)”原則劃分片區(qū)，建立黨政公共服務(wù)平臺（站）。改革之前，清遠(yuǎn)行政村每年要承擔(dān)上級政府布置的13大項工作任務(wù)，村干部忙于應(yīng)付上級各種考核，導(dǎo)致行政代替自治。清遠(yuǎn)探索“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組、自然村）”的基層治理模式，在原有行政村設(shè)置的基礎(chǔ)上，綜合面積、人口、地形等因素劃分若干片區(qū)，在每個片區(qū)搭建黨政公共服務(wù)平臺（站），作為政府性公共服務(wù)和農(nóng)村基層社會管理的平臺。

2.選賢任能，完善黨政公共服務(wù)站人員管理。清遠(yuǎn)各縣鎮(zhèn)根據(jù)面積、人口、工作難度等因素核定黨政公共服務(wù)站工作人員數(shù)量，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一管理。工作人員從轄區(qū)內(nèi)原有村兩委干部和鄉(xiāng)賢能人中選取，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照崗位要求進(jìn)行選拔和錄用，同時對工作人員進(jìn)行專項業(yè)務(wù)培訓(xùn)及法律法規(guī)培訓(xùn)，提高其辦事能力和服務(wù)群眾的水平。

3.以黨政公共服務(wù)平臺（站）為依托，開展便民服務(wù)。黨政公共服務(wù)平臺（站）作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)承辦上級交辦的工作，負(fù)責(zé)向片區(qū)所轄自然村（村民小組）村民統(tǒng)一提供公共服務(wù)、代辦服務(wù)等。這樣，將原來村委會承擔(dān)的大量行政事務(wù)剝離出來，新的村委會只負(fù)責(zé)自治事務(wù)，不再承擔(dān)上級下沉到村的工作，讓村委會回歸其本質(zhì)。

（二）將村委會下沉到自然村，以自然村作為自治的基本單元

1.按照“便于自治”原則，以自然村為基本單元設(shè)立村委會。在劃分片區(qū)基礎(chǔ)上，以一個或若干村民小組（自然村）形成的利益共同體為單位設(shè)立村委會。以西牛鎮(zhèn)為例，將13個村（居）委會、302個村（居）民小組劃分為13個片區(qū)和130個村委會。村莊人口在200人以上的，具備成立村委會班子的人選條件、自治條件和基礎(chǔ)較為成熟的村民小組（自然村），單獨或聯(lián)合設(shè)立村委會。

2.完善組織架構(gòu)，完善自治體系。設(shè)立村委會后，村干部將從原來的1名村民小組長增加到3-7人，加上村務(wù)監(jiān)督委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織等機(jī)構(gòu)，形成了健全的自治體系，參與公共事務(wù)的人大幅增加，代表性更強(qiáng)，群眾基礎(chǔ)更好。村干部一般不領(lǐng)誤工補(bǔ)貼，有的象征性地給發(fā)兩三百元的補(bǔ)貼。

3.承載自治職能，實現(xiàn)民事民治。行政事務(wù)剝離后，新產(chǎn)生的村委會主要辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，如修橋鋪路、興修水利、平整農(nóng)田、調(diào)解糾紛、維持治安等。同時，建立政府工作入村準(zhǔn)入機(jī)制，政府部門新增需由村級基層組織配合或承擔(dān)的工作，按照“權(quán)隨責(zé)走”、“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，賦予相應(yīng)職權(quán)和撥付專項經(jīng)費(fèi)。

（三）治理重心下移，將黨組織和公共服務(wù)延伸至“最后一公里”

除了實現(xiàn)村民自治機(jī)制的改革外，清遠(yuǎn)還從三個方面實現(xiàn)治理重心的下移。

1.黨組織設(shè)置重心下移，協(xié)調(diào)整合各方資源。建立片區(qū)黨總支，在片區(qū)下轄的村（原村民小組或自然村）建立黨支部。在此基礎(chǔ)上，一方面，在具備條件的村辦企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會等建立黨支部，促進(jìn)村莊發(fā)展；另一方面，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類、社會事務(wù)類、公共服務(wù)類等社會組織培育力度，調(diào)動社會各方力量，同時注重發(fā)揮宗族組織的優(yōu)勢，發(fā)揮其凝聚人心、化解糾紛、自我管理、救難互助積極作用。

2.建立集體經(jīng)濟(jì)合作社，探索耕地、宅基地有償使用，采取入股、分紅等方式，參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)積累，提高為村民服務(wù)辦事能力。村黨支部、村委會以及集體經(jīng)濟(jì)合作社積極引導(dǎo)村民盤活土地資源，將原來村民分散承包、效益低下或荒廢的山林旱地集中起來，統(tǒng)一對外發(fā)包，大大提高了租金收入，不僅村民獲益，集體公益開支也有了來源。

3.在黨組織引領(lǐng)下，主動利用惠農(nóng)政策，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)。市縣財政統(tǒng)籌安排“一事一議”獎補(bǔ)項目資金，為村辦理公益事業(yè)提供支持。引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大對農(nóng)村公共財政投入和資源整合力度，鼓勵條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌農(nóng)村社會治安管理和環(huán)境衛(wèi)生治理。如禾灣村、逕下村自來水、小灣村文化室、籃球場等項目，通過“一事一議”獲得了政府資金支持。

三、村委會下沉自然村的成效與問題

從幾年來的實踐效果來看，清遠(yuǎn)村委會下沉自然村的改革充分調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，找到了一種適合當(dāng)前新形勢的村民自治有效實現(xiàn)形式，取得了顯著成效。

1.找到了自治的基本單元。村民自治是村莊范圍內(nèi)人們自我管理的一致行動，自治基本單元的有效性決定了村民自治的有效性。清遠(yuǎn)將自治基本單元回歸到具有良好自治傳統(tǒng)的自然村，縮小自治規(guī)模，找到了有效的自治基本單元，激活了村莊的內(nèi)聚力。

2.促進(jìn)了自治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。通過行政與自治分離、自治單位下移〔2〕，在自然村一級為村民自治創(chuàng)造更為寬松和更為廣闊的空間，能夠有效聚合農(nóng)民利益，群眾自主參與熱情高，過去在行政村爭論不休、久拖不辦的事務(wù)，很快得到了落實，破解了自治“懸空”的難題。

3.激活了農(nóng)村的內(nèi)生動力。自治下移改革極大激發(fā)了群眾自我發(fā)展、自我服務(wù)的積極性和主動性，激活了村莊發(fā)展的內(nèi)生動力。比如葉屋村全體村民經(jīng)過兩個多月的討論，把全村承包地重新發(fā)包，實現(xiàn)集中連片經(jīng)營，人均年純收入由3000多元提高到1萬元多元。

清遠(yuǎn)的改革實踐在深入推進(jìn)的同時，也面臨行政成本增加、新舊體制銜接不暢和新的治理體制的構(gòu)建不足等一系列無法回避的問題。

1.政府管理與村民自治的銜接問題。以自然村為基本單元實行村民自治，在某種程度上也是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治銜接問題的一種方式。村委會下沉自然村后，新的黨支部、村委會如何產(chǎn)生，如何與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理銜接，如何定位，發(fā)揮什么功能，如何考核，新舊體制如何銜接，都需要在實踐中不斷探索。比如，當(dāng)前大部分青壯年長期外出，無收入或低收入的現(xiàn)狀無法吸引這些群體中的優(yōu)秀人員回村投入村委會工作，而大部分熱心村民又普遍面臨年齡老化、黨員偏少、能力偏弱等問題，如何產(chǎn)生符合法律規(guī)定的村委會是一大難題。

2.行政村自治的調(diào)試轉(zhuǎn)型問題。村委會下沉自然村后，行政村的服務(wù)職能如何轉(zhuǎn)移，村干部如何分流，千差萬別的村莊情況又將對政府行政成本、對村民自治的實際成效產(chǎn)生怎樣的影響。比如，上級政府針對行政村有扶貧“雙到”、計劃生育等十多項考核，村級組織調(diào)整后，片區(qū)黨政公共服務(wù)站承擔(dān)了原行政村的行政和服務(wù)職能，上級是否可以將片區(qū)黨政公共服務(wù)站作為村級工作考核對象，還是直接把自然村層面的村委會作為考核對象？此外，村委會下沉是否會增加基層政府的行政成本，增加的行政成本該如何化解，會不會演變?yōu)椤霸瓉頇C(jī)構(gòu)的簡單下移，多了一個管理層級”〔3〕而成為負(fù)擔(dān)，需要妥善處理。

3.自然村自治的制度供給與規(guī)范問題。清遠(yuǎn)村委會下沉自然村的探索與現(xiàn)行的體制，甚至法律制度存在沖突。村委會作為村民自治的組織載體最早出現(xiàn)在自然村層面，1987年通過的《村民委員會組織法 （試行）》也規(guī)定“村民委員會一般設(shè)在自然村”。由于村民委員會還被賦予大量的公共管理職能，所以1998年修訂通過的《村民委員會組織法》取消了該規(guī)定，村民委員會設(shè)在建制村（即行政村）。1998年以后，村民自治就是以建制村村委會為基礎(chǔ)展開的?！洞迕裎瘑T會組織法》沒有在自然村設(shè)立村民委員會的條文，這必然會影響和制約村委會下沉的進(jìn)一步探索。在相關(guān)法律層面如何承認(rèn)自然村層面村委會的合法性，如何合理界定自然村層面自治組織的職責(zé)權(quán)限，都是亟待厘清的現(xiàn)實問題。

4.自然村自治的限度問題。村委會下沉自然

村，有助于激活村民自治，但從長遠(yuǎn)看，它又會限制自治和參與領(lǐng)域的擴(kuò)展〔4〕，自治單元越小，自治的范圍和事務(wù)就越有限，自治的能力也會不足。比如，百分之四十以上的自然村難以產(chǎn)生3名村委會委員；一些自然村雖然成立了村委會，但是由于集體經(jīng)濟(jì)薄弱、資源有限，新成立的村委會面臨“無事可做、無力做事”的尷尬境地。因此，村委會下沉自然村的現(xiàn)實價值有待歷史的檢驗。同時，村委會下沉是清遠(yuǎn)若干試點的探索，其普遍性、可推廣性價值究竟如何，什么情況下適合以自然村為單元進(jìn)行村民自治，其限度和標(biāo)準(zhǔn)是什么，需要進(jìn)一步深入探索。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕王麗惠.控制的自治：村級治理半行政化的形成機(jī)制與內(nèi)在困境--以城鄉(xiāng)一體化為背景的問題討論〔J〕.中國農(nóng)村觀察，2015，（02）：57-68.

〔2〕徐勇，吳記峰.重達(dá)自治：連結(jié)傳統(tǒng)的嘗試與困境--以廣東省云浮和清遠(yuǎn)的探索為例〔J〕.探索與爭鳴，2014，（04）：50-53.

〔3〕鄭銓史.自然村設(shè)置村委會切莫一哄而上〔J〕.鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2014，（03）：08.

〔4〕徐勇，趙德健.找回自治：對村民自治有效實現(xiàn)形式的探索〔J〕.華中師范大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2014，53（04）：01-08.

〔責(zé)任編輯：張 港〕