關(guān)于地方政府債務(wù)逆向擴(kuò)張的機(jī)制分析

李秀冠+金菁

[摘要]地方政府債務(wù)集中體現(xiàn)了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，密切關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定?；谖覈?guó)地方政府債務(wù)迅速擴(kuò)張的現(xiàn)象，文章從解釋這一現(xiàn)象出發(fā)，先對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行了概述，針對(duì)現(xiàn)狀從自利性與利他性提出了兩個(gè)假設(shè)并進(jìn)行了分析，為彌補(bǔ)其缺陷從而提出了兩者相結(jié)合的混合機(jī)動(dòng)模型來(lái)對(duì)地方政府債務(wù)這一現(xiàn)象進(jìn)行論證分析，最后指出地方政府債務(wù)危機(jī)防范的有效途徑。

[關(guān)鍵詞]地方債務(wù)；債務(wù)擴(kuò)張；利己性；利他性；官員政績(jī)考核

[DOI]1013939/jcnkizgsc201716023

1地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀與研究意義

11地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

根據(jù)《2015年和2016年地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額情況表》顯示，截至2015年底，我國(guó)地方政府一般債務(wù)余額限額共計(jì)9927240億元，財(cái)政赤字率超過(guò)GDP的23%，相比2014年上升02個(gè)百分點(diǎn)；截至2016年底，我國(guó)地方政府一般債務(wù)余額限額共計(jì)10707240億元，財(cái)政赤字率超過(guò)GDP的30%，相比2015年上升07個(gè)百分點(diǎn)，升幅明顯提高。一直以來(lái)，地方政府債務(wù)作為我國(guó)財(cái)政政策下的副產(chǎn)品不斷擴(kuò)張，備受社會(huì)各界對(duì)于地方債務(wù)安全的高度重視。

12研究意義

伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，在我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府融資的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，而通過(guò)舉債來(lái)籌集建設(shè)資金也逐漸被各地方政府普遍采用。目前，我國(guó)地方政府在政府債務(wù)的管理存在普遍問(wèn)題，隨著地方政府負(fù)債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，隱藏的風(fēng)險(xiǎn)也就逐漸外化，最終受到影響的必然是社會(huì)穩(wěn)定。若想從根本上控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，僅從事后的風(fēng)險(xiǎn)管理入手顯然不夠，必須要從源頭上開(kāi)始避免地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，即將風(fēng)險(xiǎn)管理前置。因此，地方政府債務(wù)深層次擴(kuò)張機(jī)制的研究就成為必不可少的環(huán)節(jié)。

2地方政府債務(wù)形成機(jī)制分析

21利己性動(dòng)機(jī)

自我國(guó)1978年改革開(kāi)放以來(lái)，政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)成為根本特征[1]，政治集權(quán)決定了得到上級(jí)組織的認(rèn)可是地方官員獲得職位晉升的唯一途徑，而經(jīng)濟(jì)分權(quán)決定了地方政府的經(jīng)濟(jì)行為更多的是貫徹了地方官員的政治意圖。毋庸置疑的是，在當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政效考核體制直接導(dǎo)致激烈的晉升競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而激烈的晉升機(jī)制則是地方官員熱衷于投資的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。公共選擇理論認(rèn)為，在進(jìn)行社會(huì)管理和市場(chǎng)交易的過(guò)程中，地方政府和地方政府官員同樣扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色，并追求政治集團(tuán)和個(gè)人利益最大化。[2]政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)也決定了中央政府與地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系由簡(jiǎn)單的上下級(jí)命令關(guān)系到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的委托代理關(guān)系的轉(zhuǎn)變。[3]作為委托人，我國(guó)中央政府為追求社會(huì)福利最大化把決策權(quán)交給了地方政府，而地方官員作為代理人考慮到政效考核將注意力集中在其任期內(nèi)的有效績(jī)效。在目前我國(guó)的行政體制下，地方政府官員掌握了如行政審批、貸款擔(dān)保、土地征用等諸多極為重要的資源，這也就決定了地方官員對(duì)地方經(jīng)濟(jì)強(qiáng)有力的影響與控制，也為地方官員為追求其自身的晉升而過(guò)分關(guān)注績(jī)效提供了必要條件。為了追求績(jī)效，政府官員甚至熱衷于把建設(shè)重心放在見(jiàn)效快的固定資產(chǎn)投資。然而在短期時(shí)間內(nèi)要想實(shí)現(xiàn)大規(guī)模投資固定資產(chǎn)，地方政府不得不打破預(yù)算進(jìn)行債務(wù)融資，大量透支財(cái)力與資源?；诖耍覀冋J(rèn)為：地方政府官員力求晉升的利己性考量是地方政府債務(wù)擴(kuò)張的根本原因。

22利他性動(dòng)機(jī)

地方政府官員對(duì)社會(huì)發(fā)展有強(qiáng)烈的責(zé)任感，他們想要為一方民眾提供更加便利的社會(huì)公共服務(wù)、更加豐厚的社會(huì)財(cái)富。之所以GDP為主的相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)排名能作為地方政府官員績(jī)效考核的重要指數(shù)，是因?yàn)镚DP是衡量經(jīng)濟(jì)的最佳指標(biāo)，它最為直觀地反映了人民的生活水平。這推動(dòng)了便民利民工程的開(kāi)展，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占絕對(duì)比重，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的公共交通建設(shè)居首位。同時(shí)也因?yàn)楣步煌ǖ奶厥庑裕á俟步煌ň€路建設(shè)資金密集度高；②公共交通的社會(huì)服務(wù)功能使其投資回報(bào)率低，資金回籠周期長(zhǎng)）和我國(guó)國(guó)情，公共交通建設(shè)只能由不以營(yíng)利為目的的政府承擔(dān)，這也側(cè)面論證了利他性對(duì)政府施政行為的影響。

就地鐵來(lái)說(shuō)，地鐵作為公共交通體系的重要一環(huán)，在許多地面交通狀況差的大型城市，其作用更能凸顯，給當(dāng)?shù)孛癖娞峁┝烁颖憷某鲂畜w驗(yàn)。而軌道交通其實(shí)是一種“奢侈品”，它的背后隱藏著巨大的資金成本，因此它的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)都需要有強(qiáng)大的政府財(cái)力支持。以徐州市的軌交項(xiàng)目為例，在跨度到2020年的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃中所需總投資為44328億元，其中資本金僅17731億元，而資本金以外的資金政府均采用國(guó)內(nèi)銀行貸款等債務(wù)融資方式解決。基于此，我們認(rèn)為地方政府非營(yíng)利性投資的利他性考量是促進(jìn)地方政府債務(wù)擴(kuò)張的又一根本動(dòng)因。

3混合動(dòng)機(jī)模型與研究結(jié)論

31模型的提出

我們將上文中提出的“利己性動(dòng)機(jī)”，即地方政府官員力求自身晉升的利己性考量是地方政府債務(wù)擴(kuò)張的根本原因，帶入實(shí)際情況中進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)其并不能很好地解釋一個(gè)地方政府債務(wù)的擴(kuò)張機(jī)制。實(shí)際上，若僅僅從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)這一點(diǎn)出發(fā)去看待政府官員的行為是非常片面且局限的。公益學(xué)校等公益性項(xiàng)目投資的無(wú)償性就很好地從反面證明“利己性動(dòng)機(jī)”的片面性。同理，政府官員也不可能純粹地只考量政府營(yíng)利性而不考慮其自身利益。就如上文提到的地鐵建設(shè)，有不少地方政府借人民的名義大舉推進(jìn)地鐵建設(shè)，實(shí)質(zhì)上是為了追求自身績(jī)效考核。若從城市人口來(lái)考量，有的地方政府所醞釀的地鐵建設(shè)項(xiàng)目就有待商榷。

綜上所述，我們將兩者相結(jié)合提出了“混合動(dòng)機(jī)模型”：地方政府債務(wù)擴(kuò)張的動(dòng)因是綜合“利己性”考量和“利他性”考量的產(chǎn)物。地方政府官員在進(jìn)行決策時(shí)往往既考慮到自身職位晉升等利益，也會(huì)考慮到社會(huì)公共服務(wù)。“利己性”和“利他性”兩者是密不可分、相互作用的，我們無(wú)法單獨(dú)用任何一種動(dòng)機(jī)去完全解釋地方政府債務(wù)擴(kuò)張機(jī)制。

32模型運(yùn)用

以水利工程為例，2011年中央一號(hào)文件聚焦水利，同時(shí)在黨的十四屆五中全會(huì)《建議》中，把水利放在了基礎(chǔ)設(shè)施的首位。水利工程在中央文件中占據(jù)了如此重要的地位，可見(jiàn)其對(duì)地方政府官員績(jī)效考核的權(quán)重?；A(chǔ)水利產(chǎn)業(yè)作為整個(gè)水資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，相較于低經(jīng)濟(jì)效益，其在保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，保證農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收上的社會(huì)效益確是非常可觀。而大中型基礎(chǔ)水利建設(shè)技術(shù)要求高、施工難度大也決定了其投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，因此水利建設(shè)必須由政府主導(dǎo)投資。黑龍江奮斗水庫(kù)的建設(shè)工程總工期約36個(gè)月，總投資約1426億元，其中政府投資8億元，占總投資的439%，很大程度上加重了政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，提高了政府的負(fù)債率。

4防范地方政府債務(wù)的措施與建議

41管理體制

針對(duì)地方官員政績(jī)考核科學(xué)地設(shè)立管理體制。否定只追求國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的政績(jī)觀，促使地方官員從根本上杜絕對(duì)固定資產(chǎn)投資的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。

42實(shí)施方案

各地方政府在基礎(chǔ)建設(shè)方面需制定好、規(guī)劃好每一步的實(shí)施方案。要做到不重復(fù)建設(shè)、不反復(fù)建設(shè)，真正做到投資和社會(huì)效用對(duì)等，從實(shí)質(zhì)意義上服務(wù)好群眾。

43地方債務(wù)檢測(cè)體系

建立健全地方政府債務(wù)檢測(cè)體系。在各地方政府的負(fù)債額達(dá)到警戒值時(shí)，要及時(shí)地到地方政府進(jìn)行調(diào)查分析，對(duì)該地方政府發(fā)出負(fù)債預(yù)警通知，并協(xié)助其合理規(guī)劃好經(jīng)濟(jì)相關(guān)問(wèn)題，控制該地方政府的負(fù)債額。

5結(jié)論

文章利用混合動(dòng)機(jī)模型，綜合考慮地方政府官員投資動(dòng)機(jī)的利己性和利他性，使得研究結(jié)論更為科學(xué)可信。深入分析地方政府債務(wù)擴(kuò)張的內(nèi)在機(jī)制可以對(duì)地方政府債務(wù)有一個(gè)更全面、更深入的認(rèn)識(shí)，有效地預(yù)防地方政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張有利于避免地方財(cái)政壓力過(guò)大、地方政府公信力降低、潛在金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)等一系列問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

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