慈善組織的信息公開機制研究

解明慧　陶愛麗

摘 要 慈善組織信息公開是慈善組織存在和發(fā)展的生命線，信息不透明是目前我國慈善組織信息公開存在的主要問題。本文就將以慈善法施行后的實踐現(xiàn)狀為基礎，結(jié)合理論分析問題并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 慈善組織 信息公開 問責機制 救濟途徑

作者簡介：解明慧、陶愛麗，江蘇大學法學院本科生，研究方向：法學。

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.075

一、慈善組織信息公開制度的概述

（一）慈善組織信息公開的概念與形式

慈善組織信息公開，是指依法登記成立的慈善組織依據(jù)國家法律法規(guī)，基于維護社會公眾知情權(quán)與促進慈善組織健康發(fā)展的目的，在慈善組織運作過程中以規(guī)范的格式及程序?qū)⒋壬平M織的治理結(jié)構(gòu)、籌資進展、財務報告、年度重大事項等主要信息真實、準確、完整、及時地向政府、捐助人、受益人及社會公眾公開或依申請而向特定的個人或組織公開的過程。

（二）慈善組織信息公開的價值與意義

1.重塑慈善組織的公信力

慈善信息公開透明是公益性慈善組織贏得公信力的前提。美國卡耐基基金會前主席盧塞爾說：慈善組織要有玻璃做的口袋。慈善組織的運營要透明到像玻璃一樣，人人都可以看見，只有這樣才能進一步增強慈善組織的公信力，讓更多的人參與慈善。國際知名的咨詢機構(gòu)麥肯錫談到中國的慈善事業(yè)時指出：中國社會并不缺少善意，缺少的是對慈善組織的信心。在一定程度上，我國慈善組織公信力缺失的主要原因，是慈善組織信息不公開，不透明。因此，慈善組織信息公開透明機制的完善與慈善組織公信力的重塑和慈善事業(yè)的健康發(fā)展密切相關(guān)。

2.規(guī)制慈善組織的社會公權(quán)力

目前，我國的慈善組織在不同程度上均具有政府主導性，這就無疑使慈善組織的運行必須緊緊地依附于政府部門，從而導致其在一定程度上缺乏自主性和獨立性，由此而引發(fā)了諸多問題。建立健全慈善組織信息公開機制，讓政府在制度的框架下參與慈善、監(jiān)管慈善事業(yè)的發(fā)展，是促進慈善組織健康發(fā)展的重要保證。

3.確保利益相關(guān)者的合法權(quán)益

陽關(guān)是最好的防腐劑。慈善組織信息公開機制是實現(xiàn)社會公眾知情權(quán)的制度保證，也是有效確保利益相關(guān)者合法權(quán)益的前提。

二、慈善組織信息公開制度的現(xiàn)狀

近年來，我國慈善事業(yè)迅速發(fā)展，慈善組織不斷擴大，但與此同時，慈善組織也面臨著信息公開機制不完善等問題，騙捐、詐捐事件在我國慈善界屢屢發(fā)生，從郭美美事件到嫣然天使基金被質(zhì)疑，“信息公開”成為排在慈善界的一道不可回避的命題。

（一）我國慈善組織信息公開的立法現(xiàn)狀

我國慈善組織信息公開制度分散公布在如下法律法規(guī)中：《慈善法》、《紅十字會法》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》以及《基金會信息公布辦法》。上述法律法規(guī)對慈善組織信息披露機制的規(guī)定不盡相同，針對慈善組織信息公開的方式、范圍及監(jiān)督機制均有不同的規(guī)定。但現(xiàn)有法律法規(guī)對慈善組織信息公開內(nèi)容的規(guī)定過于籠統(tǒng)分散，且缺乏程序性規(guī)定。

（二）我國慈善組織信息公開的實踐

為進一步提升基金會信息披露的專業(yè)化和標準化，基金會中心網(wǎng)與清華大學廉政與治理研究中心聯(lián)合研發(fā)了反映我國基金會透明水平的中基透明指數(shù)（FTI）系統(tǒng)。截至目前，系統(tǒng)中基金會總數(shù)達5688家，其中公募基金會占65%，私募基金會占35%。 通過對CFC中公布的基金會透明指數(shù)進行分析發(fā)現(xiàn)：第一，基金會信息披露整體不透明。全國5688家基金會的FTI均值為48.32，離滿分100分相距甚遠，其中共有193家基金會是滿分100分，僅占總數(shù)的3.41%。第二，公募基金會信息透明度整體高于非公募基金會。公募基金會的透明指數(shù)為49.81，非公募基金會的透明指數(shù)為47.51。第三，基金會透明指數(shù)地區(qū)差異較為明顯。北京、浙江、上海三地FTI得分最高，甘肅、江西、海南三地FTI得分最低，均分均在30以下。

三、我國慈善組織信息公開制度存在的問題

2016年3月16日，十二屆全國人大四次會議表決通過了我國首部慈善法，并于9月1號起正式施行。《慈善法》在信息公開主體、對象、內(nèi)容、救濟途徑等方面都明確了一系列規(guī)定，使得慈善組織的信息公開機制得到了一定約束。但從已有經(jīng)驗看，《慈善法》的適用并不能完全解決慈善組織與其利益相關(guān)者間信息不對稱的問題，主要有以下幾個問題：

（一）慈善組織的信息公開制度重點不明確

慈善法對政府與慈善組織公開的信息內(nèi)容進行了區(qū)分，列舉了縣級以上人民政府民政部門和其他有關(guān)部門應當及時向社會公開的九項信息以及慈善組織應向社會公開的八項信息，涉及慈善組織的登記事項、財務信息、慈善項目實施情況等方面。值得討論的是，這些法律所規(guī)定要公開的信息內(nèi)容中，人們對不同信息的關(guān)注度參差不齊。例如，大多捐贈者對慈善組織所公開的年度工作報告與財務報告較為關(guān)注，對其他稅收優(yōu)惠等參考價值有限的信息關(guān)注較少。因此，對信息內(nèi)容區(qū)分層次顯得尤為重要，應突出重點，把人們最為關(guān)心的信息放在第一位加以詳盡，分清主次。

（二）慈善組織的信息公開方式單一

慈善法規(guī)定，慈善組織依法公開的信息應當公布在統(tǒng)一的信息平臺上，以供社會公眾參考與監(jiān)督。這一規(guī)定對慈善組織信息公開的方式進行了限定，一方面，為社會公眾與利益相關(guān)者獲取慈善組織相關(guān)信息提供了一個官方平臺，公眾獲取信息更為便利，信息也更具可信度；相反，也使得公開渠道因此趨于單一，從慈善組織收集信息開始，直到提交民政部門再進行信息公布，更新需一定周期，不利于利益相關(guān)人及時獲得重要信息。

（三）慈善組織的監(jiān)管機制立法薄弱

在慈善組織的監(jiān)管機制方面，慈善法構(gòu)建了一個主要以政府監(jiān)管為基礎，包括第三方評估、行業(yè)自律、公眾舉報等立體化的社會監(jiān)管機制。從表面上看，似乎各方都在這個監(jiān)管機制里各司其職，然而，在實踐中，缺少監(jiān)管實施細則導致各方都達不到立法者所期望的監(jiān)管效果，使得監(jiān)管流于形式，起不到實質(zhì)上的促進作用。政府雖然有行政權(quán)力為依托，可以通過稅務審計等方式對慈善組織進行審查，但也收效甚微。

（四）慈善組織違反信息公開義務的問責機制不完善

慈善組織違反信息公開義務的方式主要有三種：沒有公開；虛假公開與不當公開。沒有公開的責任追究是指慈善組織負有義務公開卻公開缺位所應追究的責任；虛假公開的責任追究是指慈善組織在信息公開過程中公布虛假信息所應追究的責任；而不當公開的責任追究是指慈善組織擅自公開不應當公開的信息所應追究的責任。

但我國《慈善法》只在第九十九條中籠統(tǒng)的規(guī)定了慈善組織未依法履行信息公開義務的，由民政部門予以警告、責令逾期改正。一方面未區(qū)分不同違法形式的不同法律責任，另一方面處罰手段太輕，不僅起不到震懾的作用，一定程度上也會導致慈善組織信息公開違法行為的損害結(jié)果無法消除，受害人的利益難以得到救濟。

四、完善我國慈善組織信息公開機制的建議

（一）慈善組織信息公開內(nèi)容的完善

首先，在內(nèi)容上應明確主動公開的慈善信息、須權(quán)利人申請公開的慈善信息、不予公開的慈善信息，并在此基礎上建立一個“金字塔”，分清層次，突出信息公開內(nèi)容的重點。

根據(jù)以部分社會公眾為對象的調(diào)研結(jié)果顯示，慈善組織的年度工作報告和財務報告是他們最為關(guān)注的信息，同時也是許多利益相關(guān)者對慈善組織實行監(jiān)督最直接的依據(jù)，建議把這兩項信息作為重點內(nèi)容，并在信息公開平臺上以清晰有條理的方式向社會公開。

（二）慈善組織信息公開方式的完善

首先，除了建立一個法律所規(guī)定的統(tǒng)一信息公開平臺，還可以通過其他渠道實行信息公開分享機制。

在如今自媒體時代的背景下，慈善組織可以通過微博、微信等方式進行重要慈善信息的實時推送，使利益相關(guān)者能隨時隨地獲取慈善組織的動態(tài)；同時，慈善組織也可以通過大眾媒體公開信息，例如在電視、廣播中通過新聞進行發(fā)布、利用新聞發(fā)布會公開重大信息等。

通過建立一個以網(wǎng)絡公開為主、其他信息平臺公開為輔的信息公開分享機制，保障公眾第一時間能夠獲取到重要的慈善信息。

（三）慈善組織信息公開監(jiān)管機制的完善

在英國，以慈善委員會為主，完備的信息公開機制和財務機制為輔進行監(jiān)管工作；在美國，以稅務局、首席檢查官、第三方評估機構(gòu)、媒體以及公眾為主體形成了一個嚴密的監(jiān)管體系；在德國，監(jiān)管一般由財政部、法院、政府分別履行其職能共同完成。

借鑒上述幾個發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，可分析得出我國要完善慈善組織信息公開監(jiān)管機制的首要工作要健全中國特色的慈善組織信息公開監(jiān)管機制，明確每一監(jiān)管主體的職責。

鄧國勝提出：“一是提高民政部門的監(jiān)管能力，在人員、經(jīng)費上給予支持，還要對其進行培訓提高能力。二是政府要清晰自己的定位，政府只是底線監(jiān)管，堅持違法必究，那其他更多的交給社會力量來做?！闭块T在監(jiān)管機制中要發(fā)揮其權(quán)威性，從內(nèi)外監(jiān)管兩方面促進監(jiān)管機制的完善。

（四）慈善組織信息公開問責機制的完善

慈善事業(yè)中的關(guān)系是一個多維度的法律關(guān)系，其中包括捐贈者與慈善組織的關(guān)系、慈善組織與政府的關(guān)系、公眾與慈善組織的關(guān)系等，由于涵蓋了公法關(guān)系和私法關(guān)系，因此慈善組織違反信息公開義務的法律責任應包括刑事責任、民事責任和行政責任。當然，也并非在所有違法的情況下，責任人員都要承擔三種責任，不同的違法情況責任形式也不同。

除了問責形式，問責對象也需要具體條例加以規(guī)定，例如，如果慈善組織未按照規(guī)定披露信息的，慈善組織的負責人或?qū)ε敦撚新氊煹娜藢⑹艿教幜P。

注釋：

http：//www.foundationcenter.org.cn/baogao/lps/index.html.

http：//fti.foundationcenter.org.cn/.

參考文獻：

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[4]李健.慈善組織如何更公開.新華網(wǎng).2016-08-31.

[5]慈善法落地還要解決這些疑難問題.中國社會報. 2016-09-12.