行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理分析及強(qiáng)化策略

葉丹

[摘要]當(dāng)下財(cái)政工作的發(fā)展和革新，行政事業(yè)單位內(nèi)控管理已經(jīng)提上議事日程，內(nèi)部控制規(guī)范依據(jù)相繼出臺(tái)實(shí)施，為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)指明了方向，明確了要求。文章對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀展開分析，闡釋引發(fā)此類問(wèn)題的原因，并由此分析解決此類問(wèn)題的措施。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部控制；內(nèi)控機(jī)制；行政事業(yè)單位

[DOI]1013939/jcnkizgsc201718215

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制逐漸完善，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》及《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)），要求全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

1行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概念

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，利用不相容崗位分離、授權(quán)審批、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、會(huì)計(jì)控制等手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制。

2行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

21內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，尤其領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制重視不足

在日常工作中，有的行政事業(yè)單位由于機(jī)構(gòu)及編制有限，未設(shè)置財(cái)務(wù)、審計(jì)部門，未對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)崗位進(jìn)行內(nèi)部的檢查和監(jiān)督，缺少了對(duì)單位內(nèi)控主管或牽頭部門的日常監(jiān)管。管理層領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)為了“方便”，忽視加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理的必需和重要性，在單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的責(zé)任及落實(shí)不到位，未將內(nèi)控制度建設(shè)作為內(nèi)控基礎(chǔ)性工作扎實(shí)推進(jìn)。內(nèi)部管理的缺失和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理工作的不重視，導(dǎo)致單位財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)不能如實(shí)反映業(yè)務(wù)真實(shí)情況，進(jìn)而會(huì)造成人員違規(guī)違紀(jì)行為發(fā)生，黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)加大及單位和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)損失。

22行政事業(yè)單位內(nèi)控機(jī)制建設(shè)起步晚，待完善

根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》的要求，單位應(yīng)當(dāng)建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施。但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)諸多不規(guī)范，不完善的情況：如流于形式，實(shí)用性不強(qiáng)。部分行政事業(yè)單位在內(nèi)控體系建設(shè)時(shí)只是先找?guī)讉€(gè)版本簡(jiǎn)單增改刪減，適用性及可操作性差；設(shè)計(jì)不科學(xué)，影響服務(wù)效能。在內(nèi)控設(shè)計(jì)及實(shí)施時(shí)，只考慮程序環(huán)節(jié)和遵守規(guī)章制度，忽略內(nèi)控與服務(wù)效能的平衡問(wèn)題，當(dāng)管理資源配置不平衡、制度流程設(shè)計(jì)不科學(xué)、人員服務(wù)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理手續(xù)煩瑣、項(xiàng)目執(zhí)行緩慢等現(xiàn)象，進(jìn)而削弱政府為群眾提供公共服務(wù)的績(jī)效。

23行政事業(yè)單位內(nèi)部控制職能、權(quán)限和考核設(shè)置不夠完善

為了內(nèi)部控制需要，多數(shù)行政事業(yè)單位會(huì)成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，但實(shí)際上，均由了財(cái)務(wù)部門處理，這大大降低或弱化內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組的功能和權(quán)限，許多需要協(xié)調(diào)的工作會(huì)因?yàn)樨?cái)務(wù)部門職責(zé)權(quán)限而無(wú)法深入和繼續(xù)，如在一些不相容崗位設(shè)置中會(huì)出現(xiàn)人事部門回復(fù)無(wú)編制而無(wú)法落實(shí)；行政事業(yè)單位內(nèi)部審查部門一般都是財(cái)務(wù)部門處于同一級(jí)別或就設(shè)置在財(cái)務(wù)部門，缺乏具有權(quán)威性的監(jiān)督權(quán)力，監(jiān)督的獨(dú)立性和效果大打折扣；內(nèi)部控制的考核可能流于形式，對(duì)于單位負(fù)責(zé)人考核缺少量化的指標(biāo)，可能就看看一些小組文件、工作方案、內(nèi)控報(bào)告，對(duì)內(nèi)控小組的考核也可能粗略地帶過(guò)不會(huì)延伸到具體的部門、具體的人，而且也不會(huì)像績(jī)效考核一樣與個(gè)人職務(wù)晉升、待遇掛鉤。

3引發(fā)此類問(wèn)題的原因

31相關(guān)工作人員業(yè)務(wù)能力不夠高，財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)

行政事業(yè)單位目前一般通過(guò)考試招錄人員，雖然學(xué)歷素質(zhì)較好，但也普遍存在人員業(yè)務(wù)能力不高、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)化水平跟不上等問(wèn)題；在合同管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、政府采購(gòu)管理工作中，也存在由于操作人員的專業(yè)不對(duì)口而影響內(nèi)控效果；還有單位的一些重要事項(xiàng)在可行性分析、立項(xiàng)等前期階段，財(cái)務(wù)人員往往被忽略，通常是在最后環(huán)節(jié)例行參加，對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的監(jiān)督成了事后的表態(tài)，未做到事前、事中、事后的全程控制。

32單位內(nèi)部監(jiān)督管理體制不健全

2014年1月1日《內(nèi)控規(guī)范》》就開始實(shí)施，但多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制仍不健全，對(duì)于業(yè)務(wù)流程和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)設(shè)置不明確，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)分析不充分，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)未全覆蓋，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略不全面，因而內(nèi)控管理需要制定和完善的各項(xiàng)內(nèi)部管理制度的制修訂不及時(shí)，以及相應(yīng)的督促執(zhí)行不到位。反過(guò)來(lái)內(nèi)控制度不健全，缺乏相應(yīng)的依據(jù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控就會(huì)出現(xiàn)不到位情況。

33評(píng)價(jià)與監(jiān)督的外部力度不夠

內(nèi)部控制要求行政事業(yè)單位要建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，但終歸還是自己管理自己，很可能就會(huì)因?yàn)楦鞣矫嬉蛩責(zé)o法實(shí)施有效的內(nèi)部控制，以往外部的審計(jì)和檢查也多是對(duì)行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行檢查審計(jì)，以發(fā)現(xiàn)處理違規(guī)違紀(jì)事項(xiàng)，做出審計(jì)結(jié)論和處理決定，會(huì)涉及強(qiáng)化管理、制定制度、加強(qiáng)審批等，但對(duì)內(nèi)部控制整體要求、內(nèi)控體系建設(shè)可能就不會(huì)明確涉及。

4強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的策略

41統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，全員參與，完善組織架構(gòu)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是時(shí)代和人民的需要，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度完善和發(fā)展的需要，是全面從嚴(yán)治黨、嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活的新形勢(shì)需要，也是行政事業(yè)單位自身提高管理水平、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量和效率的需要，簡(jiǎn)單說(shuō)，就是要“做”。單位領(lǐng)導(dǎo)人可要時(shí)刻提醒自己，《內(nèi)控規(guī)范》第六條可是點(diǎn)了名的要單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制室的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)的，簡(jiǎn)單說(shuō)，就是找“你”。

內(nèi)部控制全面性原則要求，就是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面、全過(guò)程控制，全面性原則也要求單位的所有相關(guān)工作人員都要參與內(nèi)部控制建設(shè)工作；而且全員參與也是必要和必需的，需要單位內(nèi)部各有關(guān)部門和崗位加強(qiáng)溝通、相互協(xié)調(diào)，形成聯(lián)動(dòng)。

重視加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)、審計(jì)等崗位及人員配置。內(nèi)部控制對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控注定了財(cái)務(wù)人員在內(nèi)控工作中的不可替代的作用和地位，所以“有位才有為”，必須在職能設(shè)置、崗位設(shè)置、人員編制方面予以保障，以達(dá)到有“位”，這是做好內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性要求之一，也是內(nèi)部控制能否發(fā)揮監(jiān)督控制作用，日常經(jīng)濟(jì)工作中內(nèi)控制度執(zhí)行的關(guān)鍵。

42規(guī)范流程，風(fēng)險(xiǎn)可控，完善制度，優(yōu)化提升內(nèi)部管理

明確要求。行政事業(yè)單位的內(nèi)控目標(biāo)首先就要合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，這既要符合國(guó)家的法律法規(guī)、黨紀(jì)政紀(jì)、財(cái)經(jīng)紀(jì)律要求，還要緊密結(jié)合中央“八項(xiàng)規(guī)定”，糾正“四風(fēng)”，厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)，嚴(yán)格執(zhí)行辦公用房和公務(wù)用車規(guī)定、差旅會(huì)議接待出國(guó)培訓(xùn)等費(fèi)用管理的相關(guān)要求的貫徹和執(zhí)行。

風(fēng)險(xiǎn)可控。我們可以借助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，大家對(duì)以前的“自留地”和“亂石堆”等不讓管、無(wú)人管的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估，也可以引進(jìn)外部力量、對(duì)照上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)照檢查審計(jì)結(jié)果，多方位、全角度的找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)要求逐個(gè)分析，各部門認(rèn)領(lǐng)并提交整改落實(shí)措施。

規(guī)范流程。再來(lái)個(gè)流程再造，把整個(gè)過(guò)程中的不好的東西統(tǒng)統(tǒng)拿出來(lái)，對(duì)各部門提交的整改落實(shí)措施進(jìn)行審核，在具體操作上，要打破壁壘，明確部門和責(zé)任人，并形成管理閉環(huán)，最終達(dá)到解決問(wèn)題、控制風(fēng)險(xiǎn)的目的，當(dāng)然，還要兼顧方便服務(wù)效能的要求。

完善制度。以財(cái)務(wù)管理制度為基礎(chǔ)，逐步向政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、合同管理、項(xiàng)目建設(shè)等制度延伸，實(shí)現(xiàn)各制度的相互配套完善，構(gòu)成制度體系化。重視制度的執(zhí)行和考核，把權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子。

43深入宣傳，強(qiáng)化督導(dǎo)，內(nèi)外結(jié)合，助推內(nèi)控建設(shè)

廣泛宣傳制約內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化內(nèi)部控制的必要性和緊迫性，引導(dǎo)單位廣大干部職工自覺(jué)提高風(fēng)險(xiǎn)防范和抵制權(quán)力濫用意識(shí)，確保權(quán)力規(guī)范有序運(yùn)行。同時(shí)，要加強(qiáng)教育培訓(xùn)，使單位領(lǐng)導(dǎo)和廣大干部職工形成共識(shí)，為全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)營(yíng)造良好的環(huán)境和氛圍。

加強(qiáng)和完善監(jiān)督和考核體系。行政事業(yè)單位的監(jiān)督體系分為內(nèi)部監(jiān)督體系和外部監(jiān)督體系，單位內(nèi)部的審計(jì)系統(tǒng)和各管理層的監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督體系。外部審計(jì)系統(tǒng)，如審計(jì)局，紀(jì)委等是外部監(jiān)督系統(tǒng)。加強(qiáng)內(nèi)部、外部審計(jì)體系的建設(shè)，嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的規(guī)范制度來(lái)執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，嚴(yán)格公正嚴(yán)明。只有嚴(yán)格有效的監(jiān)督處罰機(jī)制才能為不法行為敲響警鐘，才能制約和督促不法行為的改進(jìn)。建立健全監(jiān)督和考核體系，對(duì)各崗位工作人員實(shí)行業(yè)績(jī)考核制度，把控各崗位人員依法執(zhí)政、合理執(zhí)政，更好地保障人民的利益。

2017年3月1日開始施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，要求行政事業(yè)單位就單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)情況進(jìn)行報(bào)告。通過(guò)內(nèi)控報(bào)告的編報(bào)工作，行政事業(yè)單位可以掌握單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在提升單位內(nèi)部治理水平，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要作用。行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)重視內(nèi)部控制報(bào)告的使用，控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，完善制度、解決問(wèn)題，提升執(zhí)行力，提高服務(wù)效能，確保內(nèi)部控制有效實(shí)施。

5結(jié)論

在行政事業(yè)單位內(nèi)部推行單位內(nèi)控管理機(jī)制，加強(qiáng)單位內(nèi)部自查和管控，有利于促進(jìn)各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作的合法合規(guī)開展，有利于督促行政事業(yè)單位資金的合理運(yùn)用，有利于政務(wù)信息的公開，合理的會(huì)計(jì)內(nèi)部控制機(jī)制對(duì)于保護(hù)人民利益，防范國(guó)有資產(chǎn)流失，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，促進(jìn)自身發(fā)展具有重要意義。只有做好各項(xiàng)活動(dòng)的監(jiān)督和約束，才能更好地促進(jìn)行政效率的提高，更好地實(shí)現(xiàn)提高社會(huì)效益的目標(biāo)，更好地服務(wù)于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更好地構(gòu)建和諧社會(huì)。

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