淺析新型城鎮(zhèn)化下的集約型房地產(chǎn)稅收改革

李嬌

【摘要】針對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地利用與稅收征管情況，分析了集約型房地產(chǎn)稅的內(nèi)涵與作用，最后就新型城鎮(zhèn)化下集約型房地產(chǎn)稅的改革提出建議。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；集約土地利用；房地產(chǎn)稅

2014年黨中央從頂層設(shè)計(jì)的高度為今后一段時(shí)期的城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向，人本、生態(tài)、集約、綠色成為關(guān)鍵詞，中國(guó)開(kāi)始邁向新型城鎮(zhèn)化道路。作為生產(chǎn)要素之一的土地一直在城鎮(zhèn)化建設(shè)中扮演重要的角色。要從以粗放型為特征，外延無(wú)序擴(kuò)張，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重為主要表象的舊城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，走上土地集約利用的新型城鎮(zhèn)化道路極需相關(guān)配套制度的改革和推進(jìn)。研究表明，城鎮(zhèn)化發(fā)展與尤其以房地產(chǎn)稅為代表的地方稅收緊密相連。房地產(chǎn)稅收作為我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，不僅可以為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供重要的資金支持和制度保障，還可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、優(yōu)化資源配置，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有不可或缺的作用。作為稅收改革的重點(diǎn)之一，雖然目前的房地產(chǎn)稅在擴(kuò)大地方財(cái)政收入、調(diào)節(jié)房地產(chǎn)的收益分配和資源合理配置方面發(fā)揮了一定的作用，但其中依然存在諸多問(wèn)題，尤其對(duì)高效集約利用土地資源方面存在障礙，已無(wú)法滿足新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。因此，本文從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所面臨的土地問(wèn)題入手，就如何設(shè)置更適應(yīng)土地集約利用的房地產(chǎn)稅展開(kāi)探討，以期能更有效地發(fā)揮其資源配置功能，從而推進(jìn)新城鎮(zhèn)化建設(shè)。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地利用與稅收征管情況

城鎮(zhèn)化需要實(shí)現(xiàn)空間、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三維結(jié)構(gòu)上的改變，變?yōu)槌鞘幸?guī)模擴(kuò)大、人口城市化以及系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷。雖然截止2015年我國(guó)的城市化率已達(dá)到56.1%，但原有城鎮(zhèn)化關(guān)注城市擴(kuò)張，而新型城鎮(zhèn)化更強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，面臨系列土地利用問(wèn)題。

一是土地規(guī)劃缺乏科學(xué)性和長(zhǎng)期性。部分地方政府對(duì)土地利用的控制和管理意識(shí)薄弱，導(dǎo)致土地規(guī)劃、利用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。部分地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏大局觀和持續(xù)觀，貪大求全，盲目隨意改建擴(kuò)建，形成土地浪費(fèi)與不足并存的怪相。

二是土地利用結(jié)構(gòu)失衡。城鎮(zhèn)建設(shè)中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和各類園區(qū)建設(shè)占據(jù)大部分土地資源，而交通建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品等相對(duì)供地不足，并且房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中一度土地囤積現(xiàn)象嚴(yán)重。為招商引資，大量廉價(jià)的土地往往成為吸引投資的重要條件，往往這些土地的利用率并不高。從城鄉(xiāng)來(lái)看，土地作為不可再生的稀缺資源，總供給有限的前提下，建設(shè)用地的增加，意味著耕地面積的減少。

三是地方政府過(guò)度依賴土地財(cái)政。土地出讓金占據(jù)地方政府財(cái)政收入的重要部分。政府作為土地供應(yīng)的壟斷者，為提高土地獲取收入的能力極大地促使農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有用地。此外，以高于人口城鎮(zhèn)化的速度進(jìn)行城鎮(zhèn)化面積的擴(kuò)張極大地增加了地方政府基礎(chǔ)建設(shè)的財(cái)政壓力，這都讓土地出讓收入成為地方政府財(cái)政收入的重要依靠。

另一方面，與之配套的土地稅收卻并沒(méi)有發(fā)揮相應(yīng)的調(diào)控作用。目前我國(guó)以土地為征稅對(duì)象的稅種主要有耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和契稅四種。耕地占用稅是對(duì)占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個(gè)人征收的一種行為稅，是以納稅人實(shí)際占用的耕地面積計(jì)稅，按照規(guī)定稅額一次性征收。城鎮(zhèn)土地使用稅，是以城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)的土地為征稅對(duì)象，以實(shí)際占用的土地面積為計(jì)稅依據(jù)，按規(guī)定稅額對(duì)擁有土地使用權(quán)的單位和個(gè)人征收的一種稅。土地增值稅是對(duì)轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)、地上建筑物及其附著物并取得收入的單位和個(gè)人，就其轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的增值額征收的一種稅。契稅是以所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移變動(dòng)的不動(dòng)產(chǎn)為征稅對(duì)象，向產(chǎn)權(quán)承受人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅?？梢钥闯?，

在土地保有環(huán)節(jié)征稅的僅有城鎮(zhèn)土地使用稅，其余主要集中在流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)，大大降低了土地囤積的成本，為土地使用浪費(fèi)埋下伏筆。在稅源的管理上也主要是以企業(yè)和個(gè)人為對(duì)象，征稅稅源范圍廣且分散，稅收管理不易，漏征漏管時(shí)有發(fā)生。此外，土地稅收涉及面廣，工作量大，涉及國(guó)土、房產(chǎn)、稅務(wù)等部門。目前各部門的有效協(xié)作與資源信息共享不夠，土地信息化管理也不到位。土地的動(dòng)態(tài)信息化管理缺失，造成對(duì)征稅對(duì)象的有效監(jiān)控困難。

二、集約型房地產(chǎn)稅的內(nèi)涵與作用

土地集約利用是古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi).李嘉圖在地租理論中提出的。針對(duì)土地集約利用，我國(guó)國(guó)土資源管理部門在節(jié)省建設(shè)用地、少占耕地，提高建設(shè)用地的投入產(chǎn)出和合理安排土地投放速度和數(shù)量等方面作出了說(shuō)明。其實(shí)質(zhì)是重在城市土地利用的挖潛，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與布局，提升土地開(kāi)發(fā)的合理性，從而實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展。

面對(duì)上述城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地利用與稅收征管情況，以及土地集約利用的要求，在新城鎮(zhèn)化建設(shè)中作為配套制度的房地產(chǎn)稅將如何影響未來(lái)土地利用，更有效地提高土地使用效率和集約水平，這是集約型房地產(chǎn)稅關(guān)的內(nèi)涵所在，也對(duì)現(xiàn)有房地產(chǎn)稅改革提出了新要求。

實(shí)行集約型房地產(chǎn)稅的改革，具有以下作用：一是打破地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，抑制粗放型城鎮(zhèn)化發(fā)展下的土地浪費(fèi)，減少侵占耕地，大量占用集體土地和盲目改擴(kuò)建舊城等帶來(lái)的不良影響。二是進(jìn)一步體現(xiàn)公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)的稅收原則。三是能有效提高房地產(chǎn)稅的征管質(zhì)量，隨著不動(dòng)產(chǎn)登記制度的實(shí)施和推廣，準(zhǔn)確、及時(shí)掌握不同位置的土地價(jià)格，將極大地促進(jìn)對(duì)房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收征管工作會(huì)。四是有利于與當(dāng)前國(guó)際上成熟的房地產(chǎn)稅管理方式接軌，為未來(lái)房地產(chǎn)稅征管發(fā)展指明方向。

三、新型城鎮(zhèn)化下的集約型房地產(chǎn)稅的改革

設(shè)置更適應(yīng)土地集約利用的房地產(chǎn)稅應(yīng)推進(jìn)以下改革：

第一、全面掌握稅源，實(shí)現(xiàn)從“以戶管稅”向“以地控稅，以稅節(jié)地”的征竹.巴路轉(zhuǎn)變。結(jié)合實(shí)際，建立不光涉及交易、轉(zhuǎn)讓、保有環(huán)節(jié)，更突出保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收一體化的管理新格局。嚴(yán)打土地囤積，設(shè)置嚴(yán)厲的土地保有稅收并堅(jiān)決實(shí)施到位。

第二、統(tǒng)—城鄉(xiāng)土地稅制，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。隨著新城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鄉(xiāng)差距將逐步縮減，將稅收的征稅范圍從非農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展到農(nóng)村地區(qū)?？筛鶕?jù)區(qū)域、地段和位置差異進(jìn)行稅收等級(jí)差異劃分，調(diào)節(jié)稅收額度，嚴(yán)格稅收減免制度，營(yíng)造公平稅收。

第三、推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革進(jìn)程，逐步實(shí)行動(dòng)態(tài)評(píng)稅，“精簡(jiǎn)稅種、拓寬稅基、優(yōu)化稅率、科學(xué)征管”的原則全面推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，解決小產(chǎn)權(quán)房等歷史遺留問(wèn)題。對(duì)農(nóng)村閑置土地和小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)征房地產(chǎn)稅，提高小產(chǎn)權(quán)房投機(jī)成本，遏制農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)及宅基地資源浪費(fèi)，釋放大量土地資源，以增加耕地供應(yīng)。對(duì)現(xiàn)有土地稅收與房產(chǎn)稅合并征收，實(shí)現(xiàn)房地一體化征稅。

第四、在稅收設(shè)計(jì)上，注重有效發(fā)揮稅收的資源配置作用。遵照“產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中、用地集約”的原則，在稅收上合理引導(dǎo)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)聚集，以稅收促集中，從而實(shí)現(xiàn)土地集約利用。提高土地稅收的征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大各級(jí)土地征收額的差距，嚴(yán)格謹(jǐn)慎采用因招商引資承諾的土地與稅收優(yōu)惠。

第五、加大國(guó)土、房產(chǎn)、稅收等部門協(xié)同配合，建立全面的土地信息共享機(jī)制，解決長(zhǎng)期存在的稅企信息不對(duì)稱，以確保稅收收入來(lái)源?？傊瑢?duì)于土地資源的可持續(xù)發(fā)展房地產(chǎn)稅改革只是配套作用，要滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)土地集約利用的需要，還離不開(kāi)土地制度的深化改革。