論城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)保障機(jī)制的構(gòu)建

易招娣

[摘要]城市化進(jìn)程是未來社會不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，在此影響下，越來越多的進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工帶子女隨遷一起前往城市，隨之而產(chǎn)生了一個新的社會問題，也就是城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)的保障問題。然而，在當(dāng)前我國的義務(wù)教育中城市農(nóng)民工子女的受教育問題仍較為薄弱。本文通過詮釋城市農(nóng)民工子女平等權(quán)的內(nèi)容和現(xiàn)實困境，分析城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)保障缺失的原因，提出構(gòu)建城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)的機(jī)制，實現(xiàn)教育公平。

[關(guān)鍵詞]城市農(nóng)民工子女；教育平等權(quán)；保障

[中圖分類號]C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-5918（2017）06-0055-03

隨著全面建成小康社會進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，居民生活水平不斷提高，城鄉(xiāng)差距不斷地拉大，農(nóng)村居民為了獲得更好的生存生活環(huán)境開始舉家向城市遷移。隨著遷移群體規(guī)模的不斷擴(kuò)大，社會問題層出不窮，農(nóng)村居民子女因為戶籍所在地和入學(xué)地不一樣，導(dǎo)致在城市入學(xué)難成為重要的社會問題之一。解決這一問題，保障農(nóng)村居民子女和城市居民子女在城市中享有平等的受教育權(quán)利是構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)教育公平，促進(jìn)社會正義的一個重要舉措。

一、城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)的內(nèi)容

教育平等權(quán)是全體公民的享有的一項基本權(quán)利，憲法對之最典型的描述是：“公民在法律面前一律平等?！倍男辛x務(wù)是國家、學(xué)校和家庭的共同職責(zé)。權(quán)利和義務(wù)是相統(tǒng)一的，教育權(quán)利主體有權(quán)要求教育義務(wù)主體為其提供良好的、平等的入學(xué)環(huán)境和學(xué)習(xí)環(huán)境。李步云指出“平等是一定主體之間，類似情形類似對待，不同情形不同對待，既反對特權(quán)也反對歧視的對等對待的原則與狀態(tài)?！苯逃降葯?quán)意指受教育者的教育機(jī)會平等權(quán)、教育條件平等權(quán)、教育評價平等權(quán)利。因此，保障城市農(nóng)民工子女的教育平等權(quán)是指保障城市居民子女和城市農(nóng)民工子女享有相同的教育機(jī)會、條件和評價平等權(quán)。

城市農(nóng)民工子女教育機(jī)會平等首先是依法享有，是我國法律賦予他們平等的受教育權(quán)。我國不僅在憲法中規(guī)定受教育權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，在《教育法》中也明確指出受教育者在學(xué)業(yè)發(fā)展的各階段包括入學(xué)、升學(xué)及就業(yè)等方面均享有平等的權(quán)利。我國的憲法和法律明確規(guī)定在義務(wù)教育期間，適齡兒童享有同等的入學(xué)機(jī)會和升學(xué)機(jī)會，這種平等不僅僅指在法律形式上的平等還包括在實踐過程中的平等。尤其集中體現(xiàn)在義務(wù)教育階段享受受教育的平等權(quán)。包括求學(xué)過程中各階段的平等權(quán)利。城市農(nóng)民工子女有權(quán)向國家要求提供同等的受教育權(quán)條件以保證其享受同等的教育資源，并要制定相關(guān)的制度予以保障。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性致使很多地方的教育資金都來自國家財政支出，因此一旦出現(xiàn)財政問題，城市居民子女的教育會受到直接影響，作為戶籍不在城市的農(nóng)民工子女的教育更是得不到保障。因此作為教育義務(wù)主體的國家和流入地政府必須嚴(yán)格履行期職責(zé)為城市農(nóng)民工子女教育條件平等權(quán)的實現(xiàn)制造一個良好的條件。

城市農(nóng)民工子女教育評價平等是指農(nóng)民工子女在城市學(xué)接受教育之后學(xué)校應(yīng)給予他們有關(guān)學(xué)習(xí)、健康、心理等方面公正評價的權(quán)利?！督逃ā芬惨?guī)定了學(xué)生在學(xué)業(yè)上有獲得公正評價的權(quán)利，包括在學(xué)業(yè)成績、品行、獲得相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書等方面均享有被公平評價的權(quán)利。作為公民享有的法定權(quán)利學(xué)校和老師在評價學(xué)生時應(yīng)該從實際出發(fā)做出符合實際情況的公正評價。城市農(nóng)民工子女作為弱勢群體在社會中就處于弱勢地位，如果再不能獲得公平的評價將會影響其未來的發(fā)展甚至?xí)淖兯麄兊拿\和選擇，因此公正合理的評價對他們來說是至關(guān)重要的。

二、城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)的現(xiàn)實困境

城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)困境主要表現(xiàn)為以下幾點：一是教育機(jī)會平等權(quán)保障缺失。雖然憲法規(guī)定我國公民的享有平等的受教育權(quán)利，但實際上城市農(nóng)民工子女的教育平等權(quán)卻因下列因素的影響不能得到保障：入學(xué)門檻高，公辦學(xué)校嚴(yán)格的借讀條件把一部分城市農(nóng)民工子女拒之門外；公辦學(xué)校有限的容納量和和日益增多的城市農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量產(chǎn)生了矛盾，致使教育機(jī)會平等保障缺失。二是教育條件平等權(quán)保障缺失。受現(xiàn)存制度和各地區(qū)文化不同步性的影響，城市農(nóng)民工子女教育條件平等權(quán)保障缺失為：（1）教育基礎(chǔ)設(shè)施不健全。公辦學(xué)校的嚴(yán)格入學(xué)門檻是一部分城市農(nóng)民工子女流入到農(nóng)民工子女學(xué)校，但是這些學(xué)校和公辦學(xué)校教學(xué)環(huán)境相差甚遠(yuǎn)甚至一些學(xué)校是無證辦校。（2）農(nóng)民工子女學(xué)校教師素質(zhì)參差不齊，有些教師無證上崗缺乏相關(guān)經(jīng)驗，還有的教師一人兼多職，趕不上教學(xué)質(zhì)量和進(jìn)度。而且因為工資水平低流動性不較大，教學(xué)質(zhì)量收到嚴(yán)重影響。三是教育評價平等權(quán)保障缺失。隨著教育機(jī)會和教育條件平等保障的缺失帶來的后果是教育評價平等難以實現(xiàn)。受我國現(xiàn)行戶籍制度的影響，城市農(nóng)民工子女不能以正式學(xué)生的省份進(jìn)入學(xué)校，不能建立在就讀學(xué)校建立學(xué)籍，致使一些學(xué)校帶著偏見的眼光看待這些學(xué)生如學(xué)校把他們教育考核成績放在學(xué)校、教師的考核體系之外，甚至?xí)o他們?nèi)Χㄉ矸?，因此各種正面的評價和優(yōu)秀的獎勵往往是與他們無關(guān)的。讓所有的受教育者享有同等的受教育權(quán)利是教育和法律的追求，因此健全教育評價平等保障措施是十分必要的。

三、城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)保障缺失的原因分析

城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)保障缺失主要是因為：一教育立法保障不力。教育立法不完善，執(zhí)行效果差。當(dāng)前我國的教育法律、法規(guī)數(shù)量較少，且理論水平較低，缺少強(qiáng)有力的支撐致使在實踐中的可操作性差，執(zhí)行效果差強(qiáng)人意；現(xiàn)行法律、法規(guī)不健全，義務(wù)主體的責(zé)任劃分不明確；法律救濟(jì)制度不健全。因平等地享有受教育的權(quán)利是法律規(guī)定的，因此國家應(yīng)在公民教育平等權(quán)受到侵害時給予必要保障和有效救濟(jì)。但是由于憲法對太抽象，當(dāng)前關(guān)于受教育權(quán)受到侵害時如何救濟(jì)仍沒明確規(guī)定。二現(xiàn)存戶籍制度限制。當(dāng)前的戶籍制度意在社會階層和分配方式等層面出現(xiàn)斷層與分離。這種斷層和分離導(dǎo)致城市居民子女和城市農(nóng)民工子女不能同等地享有教育機(jī)會與教育平等權(quán)。近年來，為保障城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)國家頒布了以“流入地政府為主”和“公辦學(xué)校為主”政策，要求流入地政府把農(nóng)民工子女劃到公共教育范圍之中，但是在實踐中不少公立學(xué)校和地方政府為保障本地的教育資源仍拒收這些學(xué)生。三現(xiàn)行義務(wù)教育財政體制不健全。教育資金充足是教育良好發(fā)展的重要前提，我國現(xiàn)行的財政制度是“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”。但是受地方保護(hù)主義的影響，政府在發(fā)展教育時的首要選擇是本地居民子女，并以此數(shù)據(jù)最為義務(wù)教育績效的評估標(biāo)準(zhǔn)。這種財政體制增加了城市政府投資義務(wù)教育的壓力，滿足不了城市農(nóng)民工子女的教育需求使其教育權(quán)利不能得到保障。

四、城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)保障機(jī)制的構(gòu)建

（一）建立健全立法體系。對侵害教育平等權(quán)的行為可以通過國家完善教育立法用法律來約束，完善教育立法首先要增強(qiáng)教育立法的可執(zhí)行性，對一些抽象性的描述語言做出具體的解釋，并根據(jù)實際情況頒布新的政策和法律法規(guī)。其侵害農(nóng)民工子女平等權(quán)的具體表現(xiàn)做出明確劃分，以增強(qiáng)教育法律法規(guī)的可執(zhí)行性。二是要明確義務(wù)教育主體的法律責(zé)任。以“流入地政府為主”和“公辦學(xué)校為主”政策規(guī)定在保障農(nóng)民工子女平等受教育這一問題上流入地政府負(fù)有主要責(zé)任，但對怎么樣負(fù)責(zé)由誰監(jiān)督并沒有明確規(guī)定。制定責(zé)任劃分制度并納入到政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)之中對于切實落實政策保障城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)有重要的推動作用。在我國，義務(wù)教育的主體是國家、學(xué)校和家庭，但對其未履行義務(wù)時如何操作并沒有詳細(xì)規(guī)定，因此，要明確規(guī)劃分各義務(wù)主體的責(zé)任以保障城市農(nóng)民工子女的教育平等權(quán)在受到其他主體侵害時有評定的標(biāo)準(zhǔn)，另外要制定準(zhǔn)則嚴(yán)格制約義務(wù)教育主體的行為，合理劃分其責(zé)任，增強(qiáng)教育法律法規(guī)的可執(zhí)行性。三是制定《城市農(nóng)民工子女教育法》，目前在我國解決教育問題都是通過一些國家相關(guān)政策和行政規(guī)定來解決的，沒有一部具有針對性的法律來解決這些問題。雖然相關(guān)政策和規(guī)定可以解決一部分教育平等權(quán)問題，但是規(guī)定太過抽象甚至出現(xiàn)和其他法律從法規(guī)相沖突的情況，城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)仍然不能得到爆炸呢。這就要求國家針對一部相關(guān)法律使這一群體在權(quán)利受侵害時有法可依來維護(hù)自己的合法權(quán)益，《城市農(nóng)民工子女教育法》對于實現(xiàn)實質(zhì)正義是十分必要的。

（二）推進(jìn)以戶籍制度改革為重要內(nèi)容的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。我國現(xiàn)行的入學(xué)制度是按戶籍就近入學(xué)，這也是城市政府和公辦學(xué)校拒收城市農(nóng)民工子女的重要原因，因此推行戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)分離的教育結(jié)構(gòu)，是實現(xiàn)教育平等權(quán)利的主要措施。推行戶籍制度改革要從以下兩方面人手：一取消城鎮(zhèn)戶口劃分，使義務(wù)教育階段各地方的學(xué)生都享有同等的權(quán)利；二把戶籍制度和公民的福利、待遇分離開。在探討戶籍制度改革的時候，其實不是討論將其取消的問題，而是討論如何優(yōu)化戶籍制度的內(nèi)涵，讓戶籍制度變得更加純粹，在涉及的城鄉(xiāng)社會保障、勞動權(quán)益、居住權(quán)利等各方面變得差距縮小甚至沒有差距，需要同步更新流動人口相關(guān)制度的完善，做到人在哪，福利在哪，實現(xiàn)就業(yè)、福利等方面的機(jī)會平等，這才是戶籍制度改革的初衷與目標(biāo)。

針對當(dāng)前我國的戶籍制度，有學(xué)者提出為全國適齡少年兒童建立義務(wù)教育登記卡。也就是說，用一個獨立的網(wǎng)站來統(tǒng)計和管理流動人口，便于流入地政府及時掌握農(nóng)民工子女的教育流動信息，從而可以根據(jù)時時更新的數(shù)據(jù)反饋出現(xiàn)實問題，做出第一時間的回應(yīng)和制定相關(guān)策略。義務(wù)教育登記卡制度可以使各地的教育資源得到最大化的利用從而保障城市農(nóng)民工子女的教育平等權(quán)。使受戶籍制度不再成為義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女受教育的限制，做到權(quán)利和福利相統(tǒng)一。

加大國家財政投入的力度?，F(xiàn)階段，我國義務(wù)教育階段的資金主要來源是各地方政府。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快城市農(nóng)民工子女的數(shù)量不斷增幅，地方政府的教育資金投入不斷加大，加大了地方政府的財政支的壓力，致使城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)陷入困境。加拿大學(xué)者萊文曾指出，任何重大的教育改革都伴隨著大量資金的注入，只有將足夠的財政做潤滑劑，才能移動教育的齒輪，否則教育這部機(jī)器就會產(chǎn)生巨大的噪音。因此國家需加大教育投資的力度，促進(jìn)中國大范圍地共享教育資源與利益，減少地方財政壓力的同時滿足適齡兒童受教育的需求。各地方政府為了有效利用教育資金，應(yīng)進(jìn)一步配套教育資金監(jiān)督體系，讓資金透明公開，資金去向清晰，實現(xiàn)城市農(nóng)民工子女教育的平等權(quán)。

（三）建立健全法律救濟(jì)保障機(jī)制?！皼]有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，建立健全法律就既保障機(jī)制解決侵害公民教育權(quán)利的行為，是保障公民教育平等權(quán)的重要途徑。平等地享有受教育的權(quán)利是憲法的明確規(guī)定，因此當(dāng)教育權(quán)利受到侵害時應(yīng)根據(jù)憲法的規(guī)定通過憲法訴訟來解決問題。憲法訴訟最后發(fā)生的訴訟效果是“合憲有效”或“違憲無效”。縱觀我國現(xiàn)有的受教育權(quán)受侵犯案例，立法機(jī)關(guān)的立法不完善、政府抽象的行政行為是導(dǎo)致教育權(quán)利主體權(quán)利受侵害的主要因素。行政規(guī)定和教育法律法規(guī)相抵觸或過于抽象導(dǎo)致城市農(nóng)民工子女教育平等權(quán)保受到侵害，因此構(gòu)建憲法訴訟的救濟(jì)制度是解決當(dāng)前問題的必由之路。教育義務(wù)主體包括國家和學(xué)校，若其不負(fù)責(zé)任的行為致使農(nóng)民工子女平等受教育的權(quán)利受損，有可能引起行政訴訟。因此，可以建立健全行政訴訟救濟(jì)制度，拓展行政訴訟的深度，加大司法權(quán)對于教育平等權(quán)的審查力度。當(dāng)平行主體侵害公民的教育平等權(quán)，可采取民事訴訟救濟(jì)方式，教育權(quán)利主體可以通過民事訴訟方式追究其他公民、民辦學(xué)校等平行主體的侵權(quán)行為。

（責(zé)任編輯：桂杉杉）