基于廠商中間層理論視角的PPP項目供給效率分析

孟驚雷+邱暉+杜忠連

[摘 要] 基于廠商中間層理論的嶄新視角，對PPP這種公私合作制模式存在的經(jīng)濟學動因進行經(jīng)濟學分析，并闡述其在提高公共部門社會效益和私營部門經(jīng)濟效益方面的優(yōu)勢，論證其在公共基礎設施項目管理中的合作效率，揭示公私合作制模式的經(jīng)濟學本質。結果表明PPP混合組織通過為公私部門提供公共品質量等信息可以降低公共品供給交易的不確定性，增進公共品供給的期望社會收益，對公共品質量保證和監(jiān)督能夠有效克服公共品供給市場上的逆向選擇和道德風險問題。

[關鍵詞] PPP；混合組織；中間層；供給效率

[中圖分類號] F016 [文獻標識碼] A

Abstract： From the perspective of the theory of intermediary， analysis of the motivation in terms of economics for PPP （public-private partnership） is conducted and the advantage of PPP in promoting the social benefit of public departments and the economic benefit of private sectors is elaborated. The cooperation efficiency of PPP in managing public infrastructure is discussed to reveal the economic nature of PPP. The result proves that hybrid organization of PPP could lower the uncertainty of trade of public goods by offering information such as the quality of public goods to public and private sectors to increase expected social benefit of public goods supply. To guarantee and supervise the quality of public goods will solve the problem of the adverse selection and ethical risks in the public goods supply market.

Key words： PPP， hybrid organization， intermediate layer， efficiency of supply

一、引言

公私合作制（public-privatepartnership），即公共部門（public）與私人部門（private）形成良好的合作伙伴關系（partnership）的一種公共基礎設施項目建設模式，是20世紀90年代初在英國公共服務領域開始應用的一種政府與私營部門之間的合作方式，是西方國家政府治理創(chuàng)新中出現(xiàn)的一個概念，由英國的Reymont（1992）最先創(chuàng)立。

隨著我國工業(yè)化和城市化進程的快速推進，基礎設施項目的建設需求也日趨增長，當政府財政資金不足以滿足公共基礎設施項目建設和運營的需求時，公共部門可以采取適宜的合同安排來引導私人部門參與到公共基礎設施項目建設中來，形成公共基礎設施項目建設領域的公私合作制（public-privatepartnership，簡稱PPP），這種合同關系在經(jīng)濟學中解釋為委托代理關系，借以吸納社會資本，引入市場競爭機制，有效緩解政府財政壓力，降低工程造價，提高項目運營管理效率。推行公私合作制的直接動因來自財政壓力、壟斷因素和效率低下，深層動因來自公用事業(yè)部門的兩難選擇，即既能保障公共產(chǎn)品的社會效益，又能促使企業(yè)通過提高經(jīng)濟效益而提高管理運營效率，這也是各國在公用事業(yè)部門制度改革中要解決的問題。

二、公私合作制的研究綜述

自公私合作制概念提出以來，國內(nèi)外學者從不同角度對公私合作制的概念、本質、公私合作制的項目融資，公私合作制在基礎設施建設中的應用、公私合作制的運行方式、公私合作制的風險配置及評估、合同本質和合同的不完全性以及公私合作制的合同關系的激勵機制進行了廣泛研究。主要集中于以下四個方面的研究：

（一）概念及特征研究

從產(chǎn)品的公共化程度與可量度程度來看，公私合作制是公共部門與私人部門之間就基礎設施進行合作而采用的各種契約的總和；從基礎設施的可經(jīng)營程度看，公私合作制是關于基礎設施合作的一種特定契約形式，要求雙方的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的整個執(zhí)行過程，雙方共同對項目負責。

（二）產(chǎn)生動因及效率研究

經(jīng)濟學者從規(guī)范的角度來解釋公私合作制合同本身所具有的效率。Hart（2003）基于不完全合同框架探討了公私合作制簡化為將建設和運營進行捆綁私有化的情況，在HSV模型基礎上，突出了項目不同階段的外部效應對于選擇公私合作制的重要性。[1]Bentz等（2005）則在不對稱信息環(huán)境下研究了公私合作制作為單個組織同時負責資產(chǎn)建設及服務提供的機制效率問題。[2]Bonnett Iossa（2006）基于不完全合同觀察到外部性的存在，即建設階段的行動會影響項目的運營階段，或者建設/運營階段的行動會影響服務質量，因此，公私合作制合同有助于私人聯(lián)合體在不同的階段進行協(xié)同創(chuàng)新。[3]

葉曉甦、熊含夢（2013）運用結構方程模型對我國西部地區(qū)PPP項目合作效率關鍵因素進行研究，指出了項目合作主體、合作環(huán)境以及工程建設、運營過程中的關鍵效率因素并提出相應建議。[4]

（三）合約設計及激勵問題研究

Dewatripont和Legros（2005）遵循了委托代理的研究框架，認為外部融資意味著將金融風險轉移給第三方。[5]Bettignies和Ross（2007）則將不完全合約框架下的融資合同理論應用于公私合作制，以解釋何時公共項目以公私合作制形式由私人開發(fā)并負責融資是最優(yōu)的。[6]Moszoro和Gasiorwski（2008）將公私合作制看作是公私合資企業(yè)，研究其中公私部門股權投資比例的內(nèi)生性。[7]就我國具體情況而言，中國政府長期依賴間接融資為主的方式，而股權類資金供應不足。Dewatripont和Legros（2005），Nisar（2007）分析了公私合作制長期合作期間的風險管理及風險轉移策略。他們解釋了通過控制權的轉移，并將互補性的任務進行捆綁，認為公私合作制能夠充分發(fā)揮私人部門的管理技能及創(chuàng)新激勵，使公共服務的提供更有效率。[8]但公共部門必須承擔締約成本及風險；私人部門的盈利目標與社會福利目標之間沖突使得激勵的聯(lián)合受到挑戰(zhàn)。

（四）實證及應用研究

Guasch（2004）發(fā)現(xiàn)拉美地區(qū)20世紀80年代中期以來所簽訂的特許經(jīng)營合同大概有一半都面臨再談判的窘境。[9]根據(jù)Estache（2006）所收集的數(shù)據(jù)，私人投資已經(jīng)成為包括電信及能源等許多行業(yè)中非常突出的融資來源，其中發(fā)達國家私人融資的比例尤高。[10]Hammami等（2006）首次對公私合作制制度安排的決定因素進行了綜合性的實證研究，數(shù)據(jù)來自世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫中1990年至2003年發(fā)展中國家的基礎設施項目。[11]

淮建軍和劉新梅（2007）從公共服務的內(nèi)涵、提供和實踐三個方面對國內(nèi)外的最新研究做了綜述。[12]郝繼明（2007）研究了都市圈與政府公共管理體制的聯(lián)系，鼓勵非政府組織的合作。[13]王玉明（2007）研究了政府公共服務委托代理的制度安排問題，指出公共服務契約是連接決策安排與生產(chǎn)供給或者委托方與代理方的基本手段。[14]梁冬玲（2014）對PPP建設項目隱性風險問題進行了識別、評價與合理分擔研究。[15]

通過以上研究文獻綜述可以看出，國內(nèi)外對公私合作制進行了廣泛研究，加深了人們對公共基礎實施項目治理和公私合作制的理解和認識，大量研究側重于公私合作制模式的合作優(yōu)勢進行介紹和闡述，而對于政府與企業(yè)通過公私合作制模式形成的特定復雜的經(jīng)濟混合組織的經(jīng)濟學本質缺乏深入研究。本文正是借鑒過去學者研究成果的基礎上，從廠商中間層理論視角出發(fā)，對PPP這種混合組織的中間層性質進行剖析，并論證其在公共基礎設施項目管理中的合作效率。

三、PPP的經(jīng)濟學本質——中間層性質及模型

（一）中間層混合組織理論

1.中間層混合組織的概念

新制度經(jīng)濟學認為市場和層級結構組織是交易的兩種主要形式，而科斯在與奈特的分歧中提到：“只要有更好的信息或判斷，或許不積極參與生產(chǎn)而是與從事生產(chǎn)的人訂立合約是值得的?！盧ichardson（1972）對傳統(tǒng)的“公司—市場”二分法提出質疑，指出這種觀念忽視了一整類產(chǎn)業(yè)活動的存在，這類產(chǎn)業(yè)活動就是企業(yè)間相互聯(lián)系與合作的聯(lián)盟網(wǎng)絡關系。威廉姆森基于交易成本指出介于市場和層級結構組織之間的這種混合組織形式稱為中間層經(jīng)濟組織形態(tài)。Menard（2004）將混合組織定義為法律上獨立的機構之間開展合作，對技術、資本、產(chǎn)品和服務進行分享和交易，但沒有統(tǒng)一的產(chǎn)權，相互之間的調整基本不依賴價格機制的組織?；旌辖M織作為介于市場與層級結構之間的一種中間型組織，在現(xiàn)實的經(jīng)濟活動中以各種具體形式廣泛存在。隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及信息技術的普及，虛擬組織、戰(zhàn)略聯(lián)盟等方式成為越來越多的混合組織形態(tài)。而公私合作制（public-private partnership），即公共部門（public）與私人部門（private）之間通過簽訂技術轉讓、特許經(jīng)營、承包等合同來形成系列合作，是一種在公共基礎設施項目建設及運營上由雙方共同承擔責任和義務的公私合作制的混合組織。

2.中間層混合組織的產(chǎn)生原因

混合組織具有層級結構組織與市場兩者的特點，形成了市場組織化或組織市場化的特征，它的形成沒有明顯擴大層級結構的組織規(guī)模，但卻延伸并拓展了組織的控制能力，其效果與組織規(guī)模擴大等同。

混合組織存在的原因可以從兩方面來解釋：一是由于市場無法對所需的資源和能力進行適當?shù)呐渲茫═eece & Pisano，1994）；二是由于層級機構組織的領導權威不可違背，組織中的激勵效應被減弱，組織的靈活性下降。而混合組織中的合作與資源分享可以使利益相關者獲得更多的租金，因而混合組織是激勵效應進化的必然趨勢。

混合組織這種企業(yè)間的合作模式必然涉及一定責任的分擔，即合作各方必須對自身未來的行為做出一定的承諾和保證。而純粹的市場交易是不需要承擔這種責任的，不具有延續(xù)性的治理機制，只有各自獨立的買賣行為（Richardson，1972）。

（二）PPP的中間層性質

公私合作制混合組織是眾多主體的聯(lián)合，公私部門之間是合作關系，通過契約的方式進行約束與協(xié)調，這種關系突破了傳統(tǒng)的市場交易，使組織實現(xiàn)一體化治理；同時，公私合作制中公私部門依然是以市場關系為基礎，二者均具有獨立自主經(jīng)營權，其合作與聯(lián)盟隨市場狀況改變而發(fā)生變更，與市場交易近似。從這個意義上看，公私合作制混合組織是一種中間層形式，具備中間層組織的特征。

公私合作制混合組織有效利用了組織和市場的雙重優(yōu)勢，突破了市場與組織結構對立的界限，以公共品供給方和需求方之間的中間層形式來介入社會的公共管理。在PPP模式下，由公私部門合作生產(chǎn)市場所需的公共品供給，再由政府公共部門委托私人部門將公共品出售給市場需求方，由私人部門來實現(xiàn)公共部門的社會管理職能，這使得公私合作制混合組織兼具經(jīng)濟效益和社會效益的雙重目標。

交易成本的節(jié)約是企業(yè)產(chǎn)生、存在以及替代市場的唯一動力。公私合作制混合組織的存在也符合這樣的規(guī)律。以節(jié)約交易成本、提高政府工作效率是公私合作制混合組織存在的前提條件和根本動機。公私合作制混合組織在全社會公私經(jīng)營范圍內(nèi)，以優(yōu)勢互補的方式實現(xiàn)要素的最優(yōu)配置。公私合作制混合組織改變了傳統(tǒng)的垂直化的政府行政組織結構，由不同的部門依據(jù)自身的優(yōu)勢，將其結構進行分解，這種協(xié)作管理模式不僅提高了公共產(chǎn)品的供給效率，而且也提高了市場交易的效率。因為它的出現(xiàn)降低了政府獲取公私合作制項目的建設技術的專利成本以及尋找原材料采購等可行交易伙伴的搜尋成本。因此，通過公私部門之間的合作與締結合約來取代政府單獨投資管理或完全由市場交給私營部門運營管理公共基礎設施項目，可以降低政府在公共基礎設施建設項目上的公共財政投資支出、公共服務運營管理費用或項目的自由市場交易成本，提高了公共服務的效率。

（三）PPP的中間層模型

1.PPP的典型架構

政府與私人部門聯(lián)合形成公私合作制項目公司，政府將特許經(jīng)營權委托給公私合作制項目公司，項目公司在委托期內(nèi)對項目的建設和運營等負責，并承擔全部風險。公私合作制項目公司不僅明確了項目公司的獨立性、公正性和法定資格，還與項目投資方建立責、權、利明晰的經(jīng)濟責任關系。其中，公私合作制混合組織中的私人部門可以提供生產(chǎn)公共產(chǎn)品最為重要的生產(chǎn)要素或者組織能力最強，可以聯(lián)合其他私人部門一起參與公私合作制項目的建設，提供市場消費者需要的公共產(chǎn)品。PPP的典型架構如圖1所示（謝敬澤，2005；Johnson，2005）。

2.PPP的中間層模型

從市場需求方、公共品供給方及作為中間層的公私合作制混合組織出發(fā)，建立公私合作制混合組織的中間層模型如下圖2所示。

公私合作制混合組織作為中間層組織對于提供的公共品向市場需求方的消費者要求的用戶費為p，而政府招標時的項目報價為w。

在了解中間層的公私合作制混合組織的要價和報價以后，政府決定是否直接向市場提供公共品或接受公私合作制混合組織的報價。如果政府公共部門決定經(jīng)由公私合作制混合組織來為消費者提供公共品服務，那么公私合作制混合組織出現(xiàn)，私營部門在政府公共部門招標過程中以價格w獲取公共品的供給權或項目的承建運營權，而公私合作制混合組織將按照政府制定的公共品價格p來提供公共品；如果政府公共部門決定由自身提供公共品的供給，則政府公共部門首先需要在公共品生產(chǎn)階段為搜尋生產(chǎn)合作對象以及為合作利益進行談判而耗費一定的搜尋和談判締約成本。

公私合作制混合組織、公共品需求方（消費者）和政府公共部門之間的博弈假定公私合作制混合組織能夠信守價格承諾，這是由于公私合作制混合組織要受到政府公共部門的規(guī)制約束，而且參與公私合作制混合組織的私營部門在項目建設中需要維持自己的良好信譽，得以在市場上生存，進而保證私營部門與政府公共部門之間的長期合作契約關系。[16]

四、公共品供給效率分析

（一）政府直接供給公共品的社會福利

市場上政府公共部門G與私人部門F合作生產(chǎn)公共品并提供給市場消費者，假設政府公共部門認為私人生產(chǎn)部門提供的是低質量的公共品，那么公私部門就低質量的公共品以價格p成交，而當在信息不對稱的情況下時，私人生產(chǎn)部門可以發(fā)出虛假信號，暗示其生產(chǎn)的公共品是高質量的并進行偽裝待售。在這樣的條件下就會出現(xiàn)兩個結果：政府公共部門G收到的只有低質量的公共品，即出現(xiàn)典型的檸檬市場，或者私人生產(chǎn)部門既提供低質量的公共品也提供高質量的公共品。

假定兩種質量水平的公共品都在市場交易，那么低質量的公共品的最高價格至少使得私人部門生產(chǎn)了低質量公共品卻沒有動機延誤公私部門之間的交易和冒充高質量產(chǎn)品。令t為與私人部門交易高質量公共品的延誤，假設公私部門之間交易高質量公共品的最低價格為μH，而當且僅當價格p小于或等于私人部門提供的高質量公共品所獲得的價格貼現(xiàn)值δtμH，那么私人部門就會披露其所提供公共品的真實類型。所以只要p=δtμH，激勵相容的約束條件就可以嚴格成立。

再假定高質量公共品將得到政府支付的價格μH，但延誤了公共品提供給市場消費的時間t，則對低質量的公共品所能支付的最高價格將使政府G的期望凈利益等于零，仍保持政府不會取消該公共品供給的項目計劃，即政府公共部門的參與約束IR為：

將p=δtμH代入（1）式求解，得到政府公共部門對低質量公共品所支付價格的上限，也是延誤高質量公共品的交易時間的上限，延誤公共品供給的時間才能使得高質量的公共品同時在社會公共品供給市場上存在。均衡的延誤時間t可以從下式解出：

由于δt為介于0和1之間，且p=δtμH<μH。則

（1）假如公共品供給市場上低質量公共品驅逐了高質量的公共品，即假如政府公共部門接受了私人部門生產(chǎn)的低質量的公共品，那么社會福利水平

（2）假如私人部門生產(chǎn)的高低質量的公共品都進入市場，那么由上述分析可得社會福利水平

（二）PPP模式供給公共品的社會福利

假定市場上存在一個具有壟斷勢力的PPP（公私合作制）混合組織，它的討價還價能力不具有絕對優(yōu)勢，但可以提供市場上公共品的質量保證。假設PPP（公私合作制）混合組織面臨競爭，隨時有被另外的私人部門進入公共品供給市場并與政府合作所取代，這樣，交易的價格就取決于不同的PPP（公私合作制）混合組織。PPP（公私合作制）混合組織的擔保是不履行的，但是其承諾是可信的，因為它所關心的是不兌現(xiàn)擔保承諾的信譽后果。

考慮信號博弈的分離均衡：高質量公共品都通過PPP（公私合作制）混合組織來出售給政府公共部門，而大多數(shù)低質量產(chǎn)品直接向公共部門出售。因為私人生產(chǎn)部門知道低質量公共品不能通過PPP（公私合作制）混合組織的檢驗，所以不會通過PPP（公私合作制）混合組織，而直接提供給政府公共部門。PPP（公私合作制）混合組織為了產(chǎn)品獲得足夠高的支付價格，所以會運用其專業(yè)化技能來精確地估計公共品的質量。則PPP（公私合作制）混合組織的期望利潤

（三）兩者之間的差異分析

比較上述兩種公共品供給方式的社會總福利，當只有低質量公共品進入市場時，存在PPP（公私合作制）混合組織的公共品供給績效與不存在PPP（公私合作制）混合組織的公共品供給績效的差別為：

在由私人部門生產(chǎn)的兩類高低質量公共品都進入市場交易的情況下，PPP模式的公共品供給與政府直接提供公共品供給的績效差別為：

式（7）和（8）說明，無論哪種情況下，隨著？啄接近于1，PPP模式供給公共品的社會福利水平會更高，可以發(fā)現(xiàn)提供高質量公共品的貼現(xiàn)價值νH-μH大于PPP（公私合作制）混合組織進入的一次性投資成本。根據(jù)以上的分析，市場上提供高質量公共品的利益越大，PPP（公私合作制）混合組織介入的價值也就越高；而且低質量公共品的比重越大，檸檬市場的條件就越可能被滿足，從而PPP（公私合作制）混合組織也越有必要進入公共品供給市場；如果市場貼現(xiàn)率相對比較低，或者PPP（公私合作制）混合組織的啟動成本相對較低，就會獲利，而且由PPP（公私合作制）混合組織進行的公共品的質量認證和監(jiān)督使得社會福利水平得到提高。通過兩種公共品供給方式的比較，存在PPP（公私合作制）混合組織的公共品供給會有更高的平均價格和質量，因此在公共品供給的逆向選擇市場上，PPP（公私合作制）混合組織的質量認證有助于部分地解釋常見的私人部門和公共部門之間的要價和出價之差，也有助于解釋政府公共部門在市場上為公共品質量做出單方面擔保的原因。[17]

五、結語

PPP（公私合作制）混合組織通過為公私部門提供公共品質量等信息可以降低公共品供給交易的不確定性，增進公共品供給的期望社會收益，也通過克服逆向選擇問題而獲得回報。PPP（公私合作制）混合組織與不同的私人部門有交易關系，所以出售低質量的公共品動機與單個私人部門提供低質量的公共品的動機不同，出售了低質量公共品會喪失信譽，從而失去所有的客戶，也就失去了其專業(yè)化經(jīng)營的優(yōu)勢。PPP（公私合作制）混合組織參與交易的頻率較高，在信息不對稱情況下，比傳統(tǒng)政府采購有更大的信譽回報，因而其公共品質量保證和監(jiān)督能夠有效克服公共品供給市場上的逆向選擇和道德風險問題。

[參 考 文 獻]

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[責任編輯：史樸]