社會中間層在經(jīng)濟法中的雙重角色特點及其功能

程程

（中央財經(jīng)大學法學院，北京 100081）

【法律文化】

社會中間層在經(jīng)濟法中的雙重角色特點及其功能

程程

（中央財經(jīng)大學法學院，北京 100081）

社會中間層是在政府和市場邊界逐漸模糊、政府下放權(quán)力和私人主體讓渡權(quán)利的共同作用下產(chǎn)生的，由于產(chǎn)生意志和權(quán)利（力）來源的影響，社會中間層具有政府和市場雙重角色特點。雙重角色的特點決定了社會中間層功能的復雜性。本文主要從雙重失靈與社會中間層、社會中間層的特征及其沖突、造成社會中間層的雙重角色的原因、社會中間層的功能幾個方面進行論述。

社會中間層；雙重角色；功能

一、雙重失靈與社會中間層

雙重失靈是指市場和政府均失靈的狀況。［1］市場自身具有調(diào)節(jié)功能，不需要政府的介入。當市場失靈，妨害競爭、外部效應(yīng)、信息偏差等問題日益突出，政府將介入，并對市場進行規(guī)制。但政府自身也存在缺陷，信息不足、濫用權(quán)力、腐敗尋租、體制不健全等方面的原因使政府干預(yù)并不能真正產(chǎn)生預(yù)期效果，政府對資源的低效配置即為政府失靈。［2］當市場失靈需要政府進行調(diào)節(jié)，而政府又因種種原因陷入失靈狀態(tài)時，市場便陷入雙重失靈的情況中。

宏觀調(diào)控和市場規(guī)制過程中發(fā)生的社會關(guān)系是經(jīng)濟法調(diào)整的兩大范圍。根據(jù)經(jīng)濟法的調(diào)整范圍，又可以將經(jīng)濟法主體劃分為調(diào)制主體（即政府）和調(diào)制受體（即市場）。因此，“政府——市場”構(gòu)成了經(jīng)濟法主體的二元框架。［3］“政府——市場”的二元主體框架將政府和市場置于一個相互對立，非此即彼的位置之中。在經(jīng)濟運行中，當某一方發(fā)生失靈時，即轉(zhuǎn)向另一方，以尋求解決途徑，彌補缺陷。當政府和市場雙雙失靈時，尋求“政府”和“市場”之外的第三方力量，突破“政府——市場”二元主體框架顯得極為重要。同時，政府和市場之間并不是總是直接作用于對方，而是通過一定的中介介質(zhì)發(fā)生作用。隨著社會的進步，中介介質(zhì)參與到經(jīng)濟中的程度在逐漸加深，并對宏觀調(diào)控和市場規(guī)制產(chǎn)生影響。

社會中間層作為第三方力量進入，形成了“政府——社會中間層——市場”的三層主體框架。這樣不僅有利于在“政府”和“市場”雙重失靈時尋求解決途徑，也有助于對社會中間層在經(jīng)濟運行中的影響和作用進行探索。

目前，學術(shù)界對于社會中間層主體并無統(tǒng)一的定義，主流觀點認為，社會中間層是指獨立于政府和市場，為政府干預(yù)市場、市場影響政府和市場主體之間相互聯(lián)系起中介作用的主體。社會中間層可以分為四種類型，即社團性中間層（如：商會、企業(yè)家協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會等）、經(jīng)濟鑒證行中間層主體（如：會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等）、市場中介性中間層主體（如：產(chǎn)權(quán)交易所、拍賣行等）和經(jīng)濟調(diào)節(jié)性中間層主體（如：商業(yè)銀行、政策性銀行等）。［4］

二、社會中間層的特征及其沖突

（一）社會中間層的特征

社會中間層通常具有中介性、公共性和民間性三個特征。此外，部分社會中間層主體還具有行政性這一特征。

1.中介性

一般認為社會中間層是為政府干預(yù)市場、市場影響政府和市場主體之間相互聯(lián)系起中介作用的主體。因此，中介性是社會中間層的首要特點。通過收集、預(yù)測、評估等環(huán)節(jié)，社會中間層將信息傳遞給政府和市場，為政府干預(yù)市場以及市場自身調(diào)解提供依據(jù)。市場主體之間的中介，主要在市場主體間起媒介作用；政府與市場主體之間的中介，主要作用于政府，對市場進行干預(yù)或在社會市場主體參與國家活動中起媒介作用。

2.民間性

從產(chǎn)生方式看社會中間層，特別是社團性中間層多為自發(fā)形成，其組織行為具有自主性。從法規(guī)層面看，社會中間層多登記為社團法人，具有民法上的獨立法人地位，獨立存在于政府系統(tǒng)之外。［5］在民商法中，社會中間層主體一般被定位為民事主體，民事主體分為自然人、法人和非法人組織三類。這種定位將社會中間層主體與其他市場主體置于同一層面，運用調(diào)整平等主體關(guān)系的規(guī)則對其進行規(guī)范。因此社會中間層具有民間性的特征。

3.公共性

社會中間層主體屬于非政府公共機構(gòu)或組織，多數(shù)社會中間層主體，如消費者保護協(xié)會，其設(shè)立目的是為了公共利益。社會中間層通常是為了某一領(lǐng)域或某一特定群體的共同利益而設(shè)立的組織，在這些組織參與市場進行活動的過程中，有時會超越整個組織的共同利益，關(guān)注社會普遍利益。此外，社會中間層在經(jīng)濟鑒定、信息提供、資格認證等過程中具有一定公信力。

4.行政性

社會中間層的行政性主要體現(xiàn)在設(shè)立背景和從事的活動內(nèi)容兩方面。某些社會中間層的設(shè)立背景具有官方色彩（可能是某一行政機構(gòu)演化而來或是由某一行政機構(gòu)設(shè)立），且在體制轉(zhuǎn)型過程中，有些社會中間層仍承擔一部分行政管理職能，并沒有做到徹底的政事分開、政社分開，這些現(xiàn)象使其具有行政性的特征。

（二）社會中間層民間性與行政性之間的特征沖突

民間性體現(xiàn)的是平等市場主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和普遍的公眾利益。因而其行為應(yīng)受到民法的約束。行政性體現(xiàn)的是政府權(quán)力對市場和社會的管理，若社會中間層具有行政性，則在實施某些行為時應(yīng)有相關(guān)行政機構(gòu)的合法授權(quán)，以符合依法行政的要求。［6］在“政府——社會中間層——市場”三層主體框架中，社會中間層作為非政府職能部門，對政府監(jiān)督、管理、規(guī)制市場具有積極作用，但社會中間層并不能越權(quán)代替政府行使行政管理職能。在中國的實踐中，社會中間層有時代替政府對市場進行管理規(guī)制。社會中間層特征之間的沖突是社會中間層自身角色沖突的重要體現(xiàn)，這一角色沖突在社團性中間層主體上表現(xiàn)尤為明顯。

社團性中間層一般是自發(fā)形成的，代表社會公共利益。因此，社團性中間層充分體現(xiàn)了社會中間層的民間性特征。在市場活動中，當個體權(quán)益受到侵犯時，因缺少足夠的信息、資源和實力，難以與市場進行抗衡，而社團性中間層因其組織程度較高，具有足夠的話語權(quán)和相關(guān)資源可以代表社團成員與市場進行抗衡，以保護社團成員的合法權(quán)益。另一方面，由于市場個體可能為社團性中間層的成員。因此，與政府相比，社團性中間層在收集獲取市場信息方面存在一定優(yōu)勢。正因為社團性中間層掌握信息，擁有較高的話語權(quán)，可以通過向政府報告、向媒體曝光、向法院訴訟等形式對市場中的不規(guī)范行為進行監(jiān)督。因此社團性中間層在協(xié)助政府、監(jiān)督市場規(guī)制方面具有積極的作用，有行政性的特點。

三、造成社會中間層的雙重角色的原因

（一）設(shè)立意志的沖突

一方面，社會中間層主體的成立背景具有官方色彩。一部分社會中間層主體是在中國體制改革時期由原先的政府職能部門改組演化而來，或是在政府部門的主導下建立，如消費者協(xié)會，這在一定程度上體現(xiàn)出政府的意志。另一方面，社會中間層主體代表和保護團體成員的權(quán)益，體現(xiàn)了社團成員的意志，社團成員即為市場的個體。政府和市場的意志同時加在社團性中間層上，若表達不當，就會出現(xiàn)沖突。

（二）權(quán)利（力）來源的沖突

自然狀態(tài)下的人們通過簽訂契約，表達自己愿意被統(tǒng)治，交出自己所擁有的部分執(zhí)行裁判權(quán)以形成政府，因此政府公權(quán)力的行使是受限的，需要由憲法或法律的授權(quán)。社會中間層主體對市場具有的一定的監(jiān)督權(quán)力，包括來源于法律授權(quán)這種情形，例如：《消費者權(quán)益保護法》第 32條賦予消費者協(xié)會“參與有關(guān)行政部門對商品和服務(wù)的監(jiān)督、檢查”的職能；也存在政府行政機構(gòu)直接授權(quán)這一情形。［7］社會中間層主體對市場的監(jiān)督權(quán)，無論來源于哪種情形，都具有公權(quán)力的性質(zhì)。同時社會中間層主體多數(shù)是自律性組織，對社團成員的約束力來自成員對自己享有的權(quán)利的讓渡。因此社會中間層對于成員的約束和監(jiān)督的權(quán)力又具有私權(quán)利的性質(zhì)。因此，當社會中間層主體對市場進行監(jiān)督管理時，可能會出現(xiàn)行政部門和社會團體兩種角色的沖突。

（三）社會中間層是否應(yīng)歸于“政府”或“市場”一邊

社會中間層主體存在“偏向政府”的情況，但不能否認其在市場經(jīng)濟中的獨立作用，將社會中間層主體歸于“政府”或“市場”。

首先，社會中間層的出現(xiàn)是政府和市場之間分工界限逐漸模糊的產(chǎn)物。社會的進步和發(fā)展，推動了公民權(quán)利意識和民主意識的提升，同時，政府的權(quán)力又需要依靠外界的力量進行制約，但是個體力量與政府相比過于懸殊，只能通過結(jié)成組織才能對政府權(quán)力形成制約。于是多元化的社會運行協(xié)調(diào)機制逐漸產(chǎn)生，政府和公民之間逐漸從完全的相互對立轉(zhuǎn)向相互依賴、相互協(xié)調(diào)的狀態(tài)。政府和市場之間的分工界限逐漸變得模糊，社會中間層正是在這個模糊的界限中產(chǎn)生并發(fā)揮其獨特的作用。

其次，社會中間層代表的利益并不等同于政府或市場任何一方的利益。政府代表的是“國家利益”，屬于公共利益；市場則更多體現(xiàn)的是個體的私益。在社會生活中，某些利益兼有“公益”和“私益”的雙重屬性，屬于社會利益（例如：環(huán)境利益），這些利益的實現(xiàn)不僅僅依靠“國家”或“個體”。保持社會中間層在市場經(jīng)濟中的獨特地位，可以使社會利益找到合適的載體。采取“政府——社會中間層——市場”三元框架，至少可以為國家利益、社會利益、個人利益找到其利益的載體和歸宿。否則，社會利益將無法擺脫其作為國家利益附庸的困窘。

四、社會中間層的功能

隨社會的發(fā)展，社會中間層的外延不斷擴大，其類型也逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢。社會中間層自身具有的雙重角色性、類型多元化和經(jīng)濟運行情況的復雜性，使社會中間層的功能也呈現(xiàn)出繁雜的特點。對此，可以從兩個角度對社會中間層的功能進行劃分和剖析。

（一）根據(jù)功能類型進行劃分

社會中間層的類型不同，其功能也具有共性和特性。本文對社會中間層功能的劃分是以社會中間層的共同功能為基礎(chǔ)。一般認為，社會中間層具有的共同功能主要包括：服務(wù)功能、監(jiān)督功能和協(xié)調(diào)功能。

1.服務(wù)功能

社會中間層的服務(wù)功能體現(xiàn)在為政府服務(wù)和為市場服務(wù)兩個方面。為政府服務(wù)的功能主要是為社會中間層在政府授權(quán)委托下，對市場主體進行相關(guān)的資格審查、質(zhì)量檢查、信息調(diào)查，協(xié)助政府維護市場經(jīng)濟的秩序。為市場服務(wù)的功能主要體現(xiàn)在為市場提供信息咨詢服務(wù)和相關(guān)知識的培訓，以促進市場的交易、競爭。

2.監(jiān)督功能

社會中間層的監(jiān)督功能主要包括對市場的監(jiān)督和對政府的監(jiān)督。社會中間層對市場的監(jiān)督包括：社會性團體通過制定組織章程，對團體會員進行自律管理，預(yù)防市場個體的不正當經(jīng)濟行為；對市場行為是否符合相關(guān)法律法規(guī)的要求進行干預(yù)監(jiān)督，以保證個體合法權(quán)益不受侵犯。社會中間層對政府的監(jiān)督多體現(xiàn)在參與決策和提起訴訟兩方面。例如：參與政府決策的制定過程和聽證，對政府決策制定程序進行監(jiān)督；就政府在干預(yù)市場中出現(xiàn)的違法行為提起訴訟。

3.協(xié)調(diào)功能

社會中間層的協(xié)調(diào)功能主要是指社會中間層對于政府和市場之間、市場主體之間關(guān)系的平衡協(xié)調(diào)以及溝通。如《消費者權(quán)益保護法》第 32條規(guī)定“消費者協(xié)會的職責之一是受理消費者的投訴，并對投訴事項進行調(diào)查、調(diào)解”，證券業(yè)協(xié)會依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定了《證券糾紛調(diào)解規(guī)則》對證券糾紛進行調(diào)解。同時，社會中間層通過參與政府決策制定等方式進行政府和市場之間的溝通。

（二）根據(jù)角色特點進行劃分

由于社會中間層具有“政府”和“市場”的雙重角色特點，因此在市場的運行中，社會中間層的功能也體現(xiàn)出“雙重性”的特點。一方面，社會中間層具有調(diào)控經(jīng)濟、規(guī)制市場的“政府”功能，另一方面，社會中間層又具有結(jié)成團體組織對政府公權(quán)力進行監(jiān)督制約的功能。此外，社會中間層還具有自己獨有的功能。因此，根據(jù)社會中間層在發(fā)揮作用過程中體現(xiàn)出的不同角色特點，將社會中間層的功能劃分為：分離于政府職能的功能、升華于市場權(quán)能的功能和社會中間層獨有的功能。

1.分離于政府職能的功能

社會中間層關(guān)于分離于政府職能的功能帶有政府公益色彩，但是由非政府機構(gòu)承擔的，具有促進市場健康發(fā)展的功能。由于部分社會中間層是因政府公權(quán)力的授權(quán)和下放而產(chǎn)生的。在市場經(jīng)濟體制改革中，一部分職責從政府剝離出來，轉(zhuǎn)由社會中間層承擔，但是歷史等多方面因素使社會中間層在發(fā)揮這部分功能時帶有行政色彩。社會中間層關(guān)于分離于政府職能的功能多集中在資格認定、環(huán)境保護、經(jīng)濟評估、咨詢培訓等領(lǐng)域，具體包括信息提供和服務(wù)、教育培訓服務(wù)、資產(chǎn)評估和價格認定服務(wù)、環(huán)境影響評估服務(wù)等公共服務(wù)。

2.升華于市場權(quán)能的功能

私人主體自愿將一部分權(quán)利讓渡出來，交予社會中間層，由社會中間層統(tǒng)一行使。社會中間層關(guān)于市場權(quán)能的功能主要體現(xiàn)在監(jiān)督方面，不但包括市場對政府公權(quán)力的監(jiān)督，也包括自律監(jiān)督、政府對市場運行的監(jiān)督。正因為社會中間層的雙重角色特點，社會中間層不但可以代表社會利益對政府在市場運行中的公權(quán)力進行監(jiān)督，也可以幫助政府對市場進行監(jiān)督。這種功能的實現(xiàn)有來源于市場主體讓渡權(quán)利的因素，但其功能所達到的效果遠大于私人主體單獨行使所達到的效果。

3.獨有的功能

社會中間層是在政治社會和公民社會相互制衡，政府和市場界限逐漸模糊中產(chǎn)生，并代表著不同于國家利益和私人利益的社會利益，兼具政府和市場的雙重特點和功能，同時社會中間層也具有獨特的功能。社會中間層的獨有功能主要體現(xiàn)在溝通協(xié)調(diào)、權(quán)利（力）制衡、風險防范和利益維護等方面。社會中間層的獨有功能是其與政府和市場兩者不同的主要體現(xiàn)。

根據(jù)上述兩種角度對社會中間層的功能進行劃分中，實際存在交叉區(qū)域。例如：在社會中間層的服務(wù)功能中，不但有帶有“分離于政府職能的功能”，也有“升華于市場權(quán)能的功能”。假設(shè)將功能類型下的劃分作為橫向維度，將根據(jù)角色特點進行的劃分作為縱向維度，橫縱兩個維度交叉形成的“棋盤格”的功能劃分才是對社會中間層功能和作用最為細致地劃分。正是因為社會中間層功能的復雜交叉性，在對社會中間層、政府、市場關(guān)系的構(gòu)建中，應(yīng)明確三者的職能分工和相互權(quán)利（力）界限，保持社會中間層的獨立性和中立性。

在社會中間層與政府的關(guān)系中，一方面應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定賦予社會中間層獨立的法律地位，避免其成為政府或某個行政機構(gòu)的附庸。另一方面，應(yīng)通過相關(guān)制度，保證社會中間層能充分發(fā)揮其功能，特別對社會團體、行業(yè)協(xié)會等社會中間層代表集體成員利益所進行的活動的保障。在社會中間層與市場的關(guān)系中，應(yīng)當注重對于社會中間層“升華于市場權(quán)能的功能”的挖掘和發(fā)現(xiàn)。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，事物逐漸由界限明顯向相互融合的趨勢發(fā)展。社會中間層即是政府和市場之間的界限模糊，相互依存代替兩極對立而出現(xiàn)的產(chǎn)物。它服務(wù)于市場和政府雙雙失靈的情況。由于設(shè)立意志和權(quán)利來源的雙重性使社會中間層具有政府和市場的雙重角色特點。對此，社會中間層也逐漸形成其獨有的協(xié)調(diào)中介功能。但是，社會中間層主體在中國發(fā)展仍存在許多問題，對此，需要通過制度規(guī)范、政策引導、自律監(jiān)管等措施進行完善，以推動社會經(jīng)濟的發(fā)展和市場經(jīng)濟的穩(wěn)定。

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【責任編輯：王 妍】

D912.29

A

1673－7725（2015）04－0128－05

2015－03－15

程程（1989－），女，天津人，碩士研究生，主要從事金融服務(wù)法方向研究。